Становление и развитие основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела (историко-правовой аспект)

(Марченко Р. А.) ("История государства и права", 2007, N 3) Текст документа

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОСНОВНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Р. А. МАРЧЕНКО

На сегодняшний день органы Федеральной таможенной службы Российской Федерации, с одной стороны, реализуют систему государственных мер по регулированию внешней торговли страны, а с другой стороны, призваны обеспечивать национальную экономической безопасность страны как от внешних, так и от внутренних угроз. Во многом этому способствует административно-правовой режим обеспечения таможенного дела. Исторический экскурс в область становления и развития основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела позволяет "признать фактор преемственности при разработке и реализации современного таможенного российского законодательства и использовать в ходе его подготовки предшествующий опыт таможенно-правового регулирования" <1>. -------------------------------- <1> См.: Таможенное законодательство: Сборник нормативных актов / Под ред. В. А. Максимцева, Б. Н. Габричидзе. Вступительная статья Б. Н. Габричидзе. М., 1994. С. XVII.

Предметом данной статьи является рассмотрение процесса становления и развития основных элементов, образующих административно-правовой режим обеспечения таможенного дела в период с конца VIII в. до начала XX в. (до 1917 г.). Под административно-правовым режимом обеспечения таможенного дела автор понимает совокупность правовых норм и организационных мероприятий, устанавливающих определенный порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу России, а также соответствующее поведение лиц в сфере общественных отношений, урегулированных таможенно-правовыми нормами в целях обеспечения безопасности государства. Составными частями, образующими данный режим, выступают: режим таможенного контроля, таможенный режим, режим таможенной границы и режим зоны таможенного контроля. Современная наука административного права к основным элементам юридической структуры административно-правового режима относит: регламентацию деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима <2>. Только при наличии названных элементов можно утверждать, что урегулирование тех или иных видов общественных отношений в таможенной сфере государства осуществляется в рамках административно-правового режима обеспечения таможенного дела. С учетом этого автор будет стремиться рассматривать ретроспективный анализ становления и развития основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела. -------------------------------- <2> Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 89.

На сегодняшний день исторические аспекты становления и развития различных этапов таможенного дела и таможенного законодательства получили отражение в научных трудах таких авторов, как Д. И. Менделеев, Е. Осокин, К. Лодыженский, Н. Н. Шапошников, А. И. Потяев, Л. Н. Марков, Ю. Г. Кисловский. Вместе с тем исследований, посвященных историческому анализу становления и развития административно-правового режима обеспечения таможенного дела и элементов, его образующих, не проводилось. Считается общепризнанным, что история таможенного дела в России ведет свое начало со времен Древней Руси <3> и напрямую связана с появлением торгового обмена и зарождением товарного хозяйства. Свое первичное юридическое закрепление факт зарождения российской таможни и таможенного дела на Руси, а вместе с ними и отдельные очертания рассматриваемого режима получают с момента издания свода законов "Русская правда" <4>. -------------------------------- <3> См.: Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. Т. 1: Законодательство Древней Руси. М., 1984. С. 304 - 308. <4> Там же. С. 307.

Однако, обращаясь к договорам, заключенным князем Олегом с греками в 907 и 911 гг., видим, что такие элементы таможенного дела, как взимание таможенных пошлин и порядок таможенного обложения, существовали на Руси и до принятия христианства. Следовательно, можно предположить, что становление таможенного дела и соответственно организационные и правовые предпосылки формирования первичных элементов правового режима его обеспечения берут свое начало еще до принятия христианства на Руси <5>. Кроме того, на Руси взимали торговый сбор (мыт или мыто) за провоз товаров через заставы, пользование местом, отведенным для торга, за аренду торговых площадей либо за покровительство, оказываемое купцам и иным торговым людям <6>. Таким образом, период конца VIII - XI вв. можно считать первым историческим этапом возникновения общих контуров правовых и организационных основ административно-правового режима обеспечения таможенного дела. -------------------------------- <5> Осокин Е. Внутренние таможенные пошлины в России. Казань, 1850. С. 5. <6> См., например: Памятники русского права. М., 1953. Т. 1. С. 65; Лодыженский К. История русского таможенного тарифа. СПб., 1886. С. 1.

Следующим этапом в становлении и развитии элементов рассматриваемого в данной статье режима можно считать XII - XIII вв. В это время произошел распад Киевской Руси на отдельные княжества и последовало появление границ между ними, на которых стали возникать таможенные заставы, представлявшие собой прообраз современных пунктов пропуска через таможенную границу, а правители новых княжеств в целях личного обогащения вводили собственные правила взимания таможенных пошлин при перемещении товаров. Основными нормативными правовыми актами, закреплявшими правила перемещения товаров через таможенную границу, порядок таможенного обложения и устанавливавшими санкции за уклонение от таможенного обложения, в то время являлись уставные грамоты, издававшиеся великими князьями. В этот период, по мнению автора, начинают проявляться первичные признаки такой составной части административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как правовой режим таможенной границы. Однако вести речь об общих контурах административно-правового режима обеспечения таможенного дела в это время можно лишь с определенной долей условности. Следующий исторический этап возникновения и развития элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела, по мнению автора, совпадает с периодом Золотой Орды (XIII - XV вв.). В это время начали формироваться такие элементы административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как регламентация определенных видов деятельности в сфере таможенного дела, система разрешений и некоторые другие, получившие свое выражение в различного рода таможенных грамотах и жалованных грамотах (ярлыках), выдававшихся князьям монголо-татарскими ханами <7>. Такого рода нормативные акты закрепляли правила, устанавливавшиеся в сфере таможенного дела как с целью ведения учета лиц, занимавшихся торговлей, так и с целью контроля за порядком взимания таможенных пошлин. В это же время на Руси вводится и таможенная откупная система, просуществовавшая с небольшим перерывом до 1762 г. Суть данной системы состояла в том, что порядок установления таможенных правил и порядок взимания таможенных платежей отдавался на откуп тем лицам, которые могли купить это право у монголо-татарских ханов. -------------------------------- <7> Кисловский Ю. Г. История таможни государства Российского. М., 1995. С. 23; Таможенное дело России. X - начало XX в. (Исторический очерк. Документы. Материалы) / Под ред. А. Н. Мячина. СПб., 1995. С. 10.

В конце XV в. в фискальных целях предпринимались неоднократные попытки упорядочить многочисленные таможенные правила, существовавшие в сфере внешней торговли, что в конечном итоге привело к разработке единой торговой и таможенной политики на всей территории Московского государства <8>. -------------------------------- <8> См.: Лодыженский К. Указ. соч. С. 6.

Очередным этапом в становлении и развитии элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела можно назвать период XVI - XVIII вв. В это время произошло упорядочивание сбора пошлин и наметилась тенденция к правовой регламентации таможенного обложения в местах пропуска через таможенную границу и в местах осуществления торговли ввезенными товарами <9>. -------------------------------- <9> См.: Тихонов Ю. А. Таможенная политика Русского государства с середины XVI века до 60-х годов XVII века // Исторические записки. М., 1995. Т. 53. С. 285.

В этот период принимались меры по созданию отвечавшей происходившим изменениям нормативной правовой базы таможенного дела. Так, в целях упорядочения таможенного обложения в России в XVI в. царями, так же как и великими московскими князьями, издавались таможенные уставные грамоты. Данные нормативные акты наряду с указанием перечня пошлин, подлежавших взысканию, размеров пошлин и порядка их взимания, устанавливали штрафы и иные меры ответственности за конкретные нарушения в сфере таможенного дела <10>. В данном случае можно вести речь о зарождении такого элемента административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как применение мер ответственности за нарушение действовавших в то время правил в сфере таможенного дела. -------------------------------- <10> Там же. С. 6.

Накопленный опыт государственно-правового регулирования в сфере таможенного дела, а также первичные признаки таких элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как регламентация деятельности отечественных и иностранных купцов в таможенной сфере, система разрешений на торговлю определенными видами товаров, ведение учета и контроля за осуществлением внешней торговли в России, применение штрафов и иных видов ответственности за нарушение таможенных правил, получили свое закрепление в Новоторговом уставе <11> 1667 г. (далее - Устав). Данный Устав свидетельствует о качественно новом уровне правового регулирования таможенного дела в стране и о начале формирования основных элементов, образующих административно-правовой режим обеспечения таможенного дела в России. -------------------------------- <11> Полное собрание законов Российской империи. Собр. первое. СПб., 1830. Т. 1. N 408.

В Уставе наряду с ужесточением правил торговли предусматривался целый комплекс мер, направленных на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений в сфере таможенного дела. Кроме того, в Уставе содержались нормы, предусматривавшие уголовно-правовую ответственность за преступления в сфере таможенного дела, что свидетельствует о конкретизации такого элемента административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как применение ответственности за нарушение существовавших таможенных правил. В данном Уставе также получили свое закрепление меры административного предупреждения, меры административного пресечения и меры административной ответственности, направленные на обеспечение установленного порядка перемещения товаров через таможенную границу. Впервые в истории России в Уставе указывалось на необходимость контроля не только за количеством, но и за качеством ввозимых в страну или вывозимых из страны товаров путем установления соответствующих запретов и ограничений. Наряду с этим осуществлялся контроль за страной происхождения товаров, которая определялась по штампам и печатям в сопроводительных документах. Тем самым впервые на законодательном уровне того времени была закреплена потребность государства в установлении определенного правового режима пропуска товаров через таможенную границу, определялся статус товаров и подчеркивался интерес к стране происхождения товара. Целью такого рода правового режима обеспечения таможенного дела являлась прежде всего защита экономических интересов России. С учетом знаний о современном таможенном деле и административно-правовом режиме обеспечения таможенного дела можно отметить, что впервые в таможенных целях в Уставе были закреплены такие таможенные режимы, как режим выпуска для свободного обращения, режим экспорта и режим перемещения товаров внутри страны под таможенным контролем, выступавший на тот момент прообразом современного таможенного режима международного таможенного транзита. Все эти режимы явились основой для формирования правовых и организационных контуров такой составной части административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как таможенный режим. Для реализации положений существовавшего административно-правового режима обеспечения таможенного дела в 1860-е годы в Москве были созданы Приказ Большой казны, Приказ Большой таможни, Приказ Посольской новой таможни (оформляла товары иноземцев) и другие приказы, а также таможенные избы в уездах, а на торговых путях - таможенные заставы <12>. Исходя из этого можно сделать вывод, что к концу XVII в. в России была создана довольно разветвленная и централизованная государственная таможенная служба, составлявшая организационную основу административно-правового режима обеспечения таможенного дела. -------------------------------- <12> См.: Мерзон А. Ц. Таможенные книги XVII века. М., 1957. С. 15.

Дальнейшее развитие таможенного законодательства и соответственно изменения правовых и организационных мер, образующих административно-правовой режим обеспечения таможенного дела, приходятся на периоды царствования Петра I, Елизаветы Петровны и Петра III. В 1731 г. был принят Морской пошлинный устав, который закреплял отдельные элементы административно-правового режима обеспечения таможенного дела, касавшиеся регламентации порядка захода иностранных торговых судов в российские порты и включавший определенную систему разрешений и запретов. Данный документ закреплял также правовой статус и компетенцию таможенников и распространял права морских таможен на сухопутные таможни. Одновременно предусматривались меры ответственности за правонарушения, посягающие на честь и достоинство должностных лиц таможенных учреждений <13>. В 1762 г. была отменена таможенная откупная система и таможенное дело было возвращено государству, что послужило толчком к дальнейшему развитию элементов рассматриваемого в данной статье административно-правового режима. -------------------------------- <13> Полное собрание законов Российской империи. Собр. первое. СПб., 1830. Т. 2. N 4451.

Следующим историческим этапом становления и развития основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела является период XIX - XX вв. (до 1917 г.). В это время в 1819 г. были приняты новый таможенный тариф и таможенный устав, в котором функция охраны Государственной границы была возложена на таможенную, а затем на пограничную стражу Министерства финансов. В это же время для осуществления и совершенствования таможенного контроля и таможенного оформления, а также в целях создания благоприятных условий, способствующих ускорению товарооборота в местах пропуска через Государственную границу людей, транспортных средств и грузов по внешней сухопутной и морской границам Российской империи, таможни и таможенные заставы стали подразделяться в зависимости от размеров и объема выполняемых задач на классы. Некоторые таможни стали иметь передовые филиалы или посты, которые еще назывались таможенными заставами. Таким образом, таможенный контроль к концу XIX в. стал одним из основных элементов, образующих административно-правовой режим обеспечения таможенного дела. В это же время получила внешнее оформление и правовое закрепление такая составная часть рассматриваемого режима, как таможенная зона, или зона таможенного контроля. Проведенный анализ процесса становления и развития основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела в России в период с VIII до XX вв. позволяет сделать вывод о том, что на различных этапах развития внешнеторговых отношений российское государство стремилось осуществлять контроль в сфере таможенного дела за порядком перемещения через таможенную границу различных товаров и транспортных средств, а также регламентировать порядок пересечения таможенной границы физическими лицами, с целью защиты и обеспечения своих экономических, политических и иных интересов.

------------------------------------------------------------------

Название документа