Регулирование доступа граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти

РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ, РАЗМЕЩЕННОЙ НА ОФИЦИАЛЬНЫХ САЙТАХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

А. В. ЧЕРВЯКОВСКИЙ

Червяковский Александр Владимирович, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России.

В настоящее время нормативное регулирование доступа граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляется с помощью нормативных правовых актов, имеющих различную юридическую силу. Нормы права, регулирующие данную сферу, закреплены в Конституции (ст. ст. 15, 24, 29 и др.), в ряде федеральных законов, законов субъектов России и других нормативных правовых актах. Статья 5 ФЗ от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1> устанавливает, что федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть переданы по каналам связи и распространены в машиночитаемой форме. Четче о возможности электронного официального опубликования говорится в Указе Президента России от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <2>. Данным Указом признаются официальными тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации "Система". -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801. <2> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Статья 3 ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <3> в качестве принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации называет: установление ограничения доступа к информации только федеральными законами, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. В ст. 8 Закона об информации указывается, что не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). В этой же статье устанавливается, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях, предоставляется бесплатно. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

Доступ граждан к информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, регламентируется постановлениями и распоряжениями Правительства России. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 <4> утверждена Федеральная целевая программа "Электронная Россия", рассчитанная на 2002 - 2010 гг., которая обязывает создавать условия для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. В качестве одной из целей Программы заявлено расширение возможности доступа граждан к информации для реализации своих конституционных прав, в том числе к сведениям о деятельности органов государственной власти, обеспечение непосредственного участия институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531.

Создание и использование данными органами официальных сайтов для размещения на них информации о своей деятельности, организации доступа граждан и организаций к ведомственным информационным ресурсам предусматривает Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г., одобренная распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. N 1244-р <5>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3981.

Одним из первых принятых нормативных актов, регламентирующих создание официальных сайтов федеральными органами исполнительной власти в сети Интернет, стало Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" <6>. На федеральные органы исполнительной власти в целях обеспечения доступа граждан и организаций к информации об их деятельности возлагалась обязанность по созданию информационных ресурсов, по своевременному и регулярному размещению их в информационных системах общего пользования. Этим же Постановлением был впервые утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Постановление обязало размещать в информационных системах общего пользования все нормативные правовые акты, за исключением актов, содержащих сведения ограниченного доступа. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 658. В настоящее время данное Постановление утратило силу.

7 февраля 2008 г. Президентом РФ утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации <7>. Из данного документа не совсем понятно, каким образом государство планирует осуществлять информационную открытость органов государственной власти. Многие положения довольно туманны. Из контрольных значений к Стратегии становится ясным, что к 2015 г. можно будет получать все государственные услуги с использованием информационных технологий, заказы для государственных органов будут размещаться на электронных торговых площадках, значительно вырастет электронный документооборот. Проблеме предоставления государственных услуг гражданам в электронном виде посвящено Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 <8>, утвердившее Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет. -------------------------------- <7> Российская газета. 2008. 16 февр. <8> Российская газета. 2009. 24 июня.

Представляется, что Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства ориентированы, прежде всего, на предоставление государственных услуг, что значительно сужает проблему информационной открытости государственных органов, может войти в противоречие с требованием предоставления гражданам объективной информации о деятельности государственных органов. Несомненно, вопрос оказания услуг государственными органами организациям и гражданам является важным, но этим не может ограничиваться информационная открытость органов государственной власти. С 1 января 2010 г. вступил в силу ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <9>. В ст. 1 Закона указываются основные используемые понятия, в частности, впервые законодательно закреплено, что следует понимать под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и под официальным сайтом данных органов. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

В ст. 6 Закона перечислены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: обнародование (опубликование) органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение информации о своей деятельности в сети Интернет; размещение информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, в отведенных для этих целях местах; ознакомление пользователей с информацией в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления; предоставление пользователям информации по их запросу; другими способами. В Законе подробно раскрываются способы размещения информации о своей деятельности в сети Интернет и предоставления пользователям информации по их запросу. В соответствии со ст. 12 Закона официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством России. Закон предусматривает обязанность федеральных органов исполнительной власти размещать тексты нормативных правовых актов и иной правовой информации в сети Интернет. В качестве недостатков Закона следует отметить: положения Закона не распространяются или распространяются не в полном объеме на отношения, связанные с особенностями предоставления отдельных видов информации; наличие большого количества в Законе отсылочных норм на законы и подзаконные нормативные акты; Закон предполагает принятие конкретизирующих его подзаконных нормативных актов, некоторые базовые положения не нашли, но могли бы найти место в данном Законе; декларативность принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в частности принципа доступности информации; в тексте Закона не указан обязательный минимальный перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не может быть ограничен для физических и юридических лиц, а также информации, которая должна содержаться в сети Интернет на официальных сайтах государственных органов; на законодательном уровне не урегулирован правовой режим несекретной информации ограниченного доступа <10>. -------------------------------- <10> См.: Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 22 - 23.

24 ноября 2009 г. принято Постановление Правительства РФ N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" <11>, которое признало утратившим силу Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98. Новым Постановлением утверждены Перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет, Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Устанавливаются сроки, в течение которых информация должна будет размещена в сети Интернет. Также утверждены требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства РФ в сети Интернет. На Министерство экономического развития РФ возложена обязанность предоставлять Правительству РФ ежегодно доклад об исполнении данного Постановления федеральными органами исполнительной власти. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5832.

К настоящему времени многие государственные органы, как федеральные, так и субъектов Федерации, имеют свои сайты в Интернете. На сайтах федеральных органов исполнительной власти размещаются нормативные правовые акты данных органов, в том числе признанные Министерством юстиции России, не нуждающиеся в государственной регистрации, публикующиеся в ведомственных периодических изданиях. Многие федеральные органы исполнительной власти приняли приказы, направленные на исполнение Постановлений Правительства России от 12 февраля 2003 г. N 98 и от 24 ноября 2009 г. N 953. Для большинства федеральных органов исполнительной власти размещение нормативных правовых актов на сайтах соответствующих органов не является их официальным опубликованием. Источниками официального опубликования выступают различные периодические издания. В Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р <12>, отмечаются недостатки функционирования сайтов органов государственной власти: порядок работы органов государственной власти практически не поддерживает оперативное информационное обновление сайтов в сети Интернет; сайты нередко не содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг организациям и гражданам, которым недоступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных; ведомственные сайты в сети Интернет практически не используются для поддержки предоставления гражданам государственных услуг. В Концепции в качестве приоритетного направления обозначено "развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий". -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2372.

В настоящее время отсутствует сайт органов государственной власти, который бы обеспечил доступ граждан к действующему законодательству в полном объеме, а также и к проектам нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами государственной власти. Не предполагается и создание сайта в сети Интернет, позволяющего гражданам получать социально значимую информацию и консультации по действующему законодательству. Полагаем, что необходимо создать электронную версию Свода законов Российской Федерации, которая была бы доступной для всех лиц, желающих ознакомиться с действующим законодательством Российской Федерации. Считаем, что в настоящее время Интернет нельзя рассматривать как универсальный и доступный источник правовой информации. Разделяем опасения, что стремительное осуществление государством программ, направленных на предоставление государственных услуг посредством применения информационно-коммуникативных технологий, может привести к усилению информационного неравенства в обществе. В то же время полагаем, что официальные сайты органов государственной власти могут стать наиболее доступным в сети Интернет источником информации о деятельности государственных органов. Считаем вполне возможным введение официального электронного опубликования нормативных актов на сайтах органов государственной власти <13>. Однако для этого необходимо, чтобы органы государства помещали информацию о нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность, отвечали на вопросы, задаваемые посетителями сайтов. Сайты должны содержать специальные разделы, предназначенные для обратной связи и оперативного обмена информацией с посетителями. -------------------------------- <13> См.: Исаков В. Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова и Д. Г. Краснова. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России; Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. С. 260.

Представляется, что размещение на официальных сайтах органов государственной власти доступной и понятной для населения правовой информации - это эффективный и реально осуществимый способ положительного влияния государства на правовую информированность. Пока же согласно опросам, проводимым ИРСИ, Интернет для получения информации о деятельности органов власти пока используется 19,6% опрошенных <14>. По данным опроса, проведенного ВЦИОМ, Интернетом пользуется примерно каждый третий россиянин <15>. -------------------------------- <14> Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации // Институт развития свободы информации. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www. svobodainfo. org. <15> Вне зоны доступа. Для большинства россиян Интернет до сих пор остается экзотической и слишком дорогой "игрушкой" // Институт развития свободы информации. Электронный ресурс. Режим доступа: http:// www. svobodainfo. org/ info/ page/ rus? tid=633200005&nd=458223399.

Ряд российских ученых уже достаточно давно предлагают принять федеральный закон о нормативных правовых актах <16>. В частности, представляется целесообразным закрепить обязанность органов государственной власти размещать на официальных сайтах актуальные электронные версии текстов нормативных правовых актов, не содержащих секретную информацию или информацию ограниченного распространения (гриф "Для служебного пользования"). -------------------------------- <16> Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 9; Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибуллин А. Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 88 - 93.

Библиографический список

1. Исаков В. Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова и Д. Г. Краснова. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России; Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. 2. Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2. 3. Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибуллин А. Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. N 5. 4. Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14.

------------------------------------------------------------------

Название документа