Комментарий к Федеральному закону от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

(Гришаев С. П.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 09.02.2009 N 8-ФЗ

"ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 25 января 2010 года

С. П. ГРИШАЕВ

Гришаев Сергей Павлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права МГЮА.

21 января 2009 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который вступил в силу с 1 января 2010 г.

Информация - это сложное научное понятие, которое может по-разному определяться в рамках различных наук (естественных, технических, общественных). Существует и правовое определение информации. Так, в ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация определяется как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Информация представляет собой разнообразные сведения в широком смысле слова. Это могут быть сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях, процессах.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации" из перечня объектов гражданских прав, установленного ст. 128 ГК РФ, информация исключена. Однако это не значит, что информация перестала быть объектом правового регулирования вообще. Вместо этого была введена глава 75 ГК, которая установила особый правовой режим для такой разновидности информации, как секреты производства (ноу-хау). Согласно статье 1465 ГК РФ секретом производства (ноу-хау) признаются сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.

Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную и конфиденциальную - информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Сама по себе информация является нематериальным благом, однако обычно она имеет материальную форму выражения. В различных отраслях государственного управления она может быть представлена в виде таких систем учета и регистрации, как реестры, кадастры и т. д.

Под доступом к информации понимается совокупность правомочий на поиск и получение информации. Указанное право может быть реализовано только через исполнение обязанности по ее предоставлению. В данном случае речь идет об обязанности по предоставлению информации государственных органов и органов местного самоуправления.

Согласно п. 5 ст. 2 Закона N 8-ФЗ действие Закона не распространяется на:

1) отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления;

2) порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан;

3) порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий.

Доступ к персональным данным регулируется Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", под ними понимается любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных). К таким данным относятся фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы.

Порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Что касается порядка предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий, то он устанавливается в соответствии с внутренними инструкциями этих органов.

Хотя о праве на доступ к информации говорится в целом ряде правовых актов, до принятия указанного Закона в российском законодательстве не было комплексного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Так, в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечить право каждого на доступ к информации, затрагивающей его права и свободы.

В самом общем виде об этом праве говорится и в Указе Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию", согласно которому деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается:

в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;

в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

в создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

В ст. 38 Закона о средствах массовой информации сказано, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц.

А в п. 2 ст. 8 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации отмечено, что гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

Однако во всех вышеперечисленных правовых актах отсутствовал конкретный механизм реализации указанного права и, прежде всего, в отношении сведений о деятельности государственных органов. Не была установлена и ответственность государственных и муниципальных органов и должностных лиц за нарушение указанного права. Результатом этого были многочисленные случаи его нарушения. Особенно часто нарушались права журналистов на получение от государственных органов необходимой информации. В связи с этим было необходимо принять соответствующие правовые акты, которые исправили бы ситуацию.

Такие акты были приняты, и по существу можно говорить о двух федеральных законах, которые регулируют механизм доступа к информации о деятельности государственных органов, - общем и специальном.

Общий порядок обеспечения доступа установлен уже упомянутым Федеральным законом N 8-ФЗ, а специальный - Федеральным законом от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". Последний касается только особых видов государственных органов - судов.

В качестве пользователей информацией согласно ст. 1 Закона выступают не только физические и юридические лица, но также и государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Законом. Это обусловлено тем, что на практике фиксировались многочисленные случаи отказа одних государственных органов в предоставлении информации другим государственным органам или органам местного самоуправления (особенно когда речь идет о предоставлении финансовой информации).

В развитие Федерального закона N 8-ФЗ было принято Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти", которым были утверждены:

Перечень информации о деятельности Правительства Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет;

Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет;

Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет.

В ст. 4 Федерального закона N 8-ФЗ перечислены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Принцип открытости информации означает презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации, доступ к которой ограничен. Одним из главных вопросов, связанных с перспективами реализации данного Закона, является проблема недостаточной определенности правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Согласно указанной статье доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" в ст. 5 содержит перечень сведений, которые составляют государственную тайну. К ним относятся, прежде всего, сведения в военной области, однако сюда же могут быть отнесены определенные сведения в области экономики, науки и техники.

Применительно к иной охраняемой законом тайне речь идет прежде всего о служебной тайне. Категории сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относимых к служебной тайне, а также порядок отнесения указанных сведений к служебной тайне должны быть урегулированы специальным федеральным законом о служебной тайне. Необходимость принятия указанного закона обусловлена тем, что в деятельности органов государственной власти образуется значительное количество внутренней информации, которая по закону не может быть отнесена к государственной тайне, однако и не может быть свободно распространяемой. В качестве примера можно привести комплекс мер, предпринимаемых для обеспечения защиты судей, иных работников правоохранительных органов, планы Минфина России и Банка России, связанные с изменениями курса национальной валюты, и т. д.

До принятия указанного закона отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, будет осуществляться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что существующее законодательство (в настоящее время действует утвержденное Постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. N 1233 Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти) проблему не решает. Нынешняя ситуация в практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию.

Согласно п. п. 4 и 5 ст. 9 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации к иной охраняемой законом тайне относят коммерческую тайну и профессиональную тайну.

Информация, составляющая коммерческую тайну, согласно пп. 2 ст. 3 Закона о коммерческой тайне - это упоминавшиеся выше секреты производства (ноу-хау). Что касается профессиональной тайны, то в качестве примера можно привести ст. 313 Налогового кодекса РФ, согласно которой содержание данных налогового учета является налоговой тайной, ст. 946 ГК, в которой говорится о страховой тайне, и т. д.

Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности. Так, согласно ст. 6 Закона доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Согласно п. 1 ст. 7 Закона информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.

Особенность Закона заключается в том, что он впервые законодательно устанавливает доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации. В случае если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района (п. 1 ст. 10 Закона). При этом в пп. 5 ст. 1 Закона официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления определяется как сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

В соответствии с Законом функции по обеспечению пользователей информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются уполномоченными подразделениями и должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления. Так, согласно п. 2 ст. 9 Закона государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Права и обязанности указанных подразделений и должностных лиц устанавливаются регламентами государственных органов и (или) иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления и (или) иными муниципальными правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления.

Следует отметить, что некоторые государственные функции могут осуществлять и частные структуры(например, ставится вопрос о передаче права осуществлять технический контроль над транспортными средствами коммерческим организациям). Очевидно, что такие ситуации, когда необходимо получить доступ к информации частных структур в связи с исполнением ими государственных функций, должны быть отражены в Законе.

В Законе устанавливается, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть предоставлена бесплатно или за плату. Так, согласно ст. 21 Закона пользователю информацией предоставляется на бесплатной основе следующая информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

1) передаваемая в устной форме;

2) размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах;

3) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией;

4) иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муниципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.

В остальных случаях информация предоставляется за плату. Кроме того, за плату предоставляется и указанная в ст. 21 информация в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством Российской Федерации. Таким образом, должно быть принято специальное постановление Правительства РФ, в котором будут урегулированы эти вопросы.

При этом нельзя обратить внимание на противоречие указанного положения п. 9 ст. 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации", согласно которому установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. А в данном случае эти вопросы решаются на уровне постановления Правительства РФ.

Помимо платы за собственно информацию оплачиваются также расходы на изготовление копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связанные с их пересылкой по почте.

Закон устанавливает порядок контроля и надзора за соблюдением права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Функции контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возлагаются на уполномоченных должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления.

Согласно п. 3 ст. 24 Закона надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами закона осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". В соответствии со ст. 26 указанного Закона прокуратура осуществляет надзор над соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Закон детально закрепляет процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии с запросом пользователя предоставляется как в устной, так и в различных формах документированной информации, в том числе электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью или аналогом собственноручной подписи.

Согласно ст. 8 Закона пользователь информацией имеет право требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В данном случае имеется в виду ст. 1069 ГК, которая называется "Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами". Согласно указанной статье вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В данном случае законодатель ничего не говорит, о каком именно вреде идет речь - имущественном или моральном. Представляется, что возмещаться должны и тот и другой, поскольку незаконный отказ в доступе к информации, несомненно, влечет нравственные страдания пользователя, а значит, и право на компенсацию морального вреда (ст. 1099 ГК).

В ст. 1069 ГК говорится о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие. Ответственность наступает при наличии вины причинителя вреда.

Аналогичные ст. 8 положения содержатся в п. 2 ст. 23 Закона, в котором говорится, что если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Таким образом, убытки можно рассматривать как денежную форму причинения вреда.

В п. 1 ст. 20 установлены основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не предоставляется в случае, если:

1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;

3) запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос;

4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;

5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;

6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.

Название документа