К вопросу о нормативной регламентации документирования процесса строительства жилищного объекта (на примере Саратовской области)
(Глухова С. В., Кудяков И. О.) ("Жилищное право", 2010, N 2) Текст документаК ВОПРОСУ О НОРМАТИВНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ ПРОЦЕССА СТРОИТЕЛЬСТВА ЖИЛИЩНОГО ОБЪЕКТА (НА ПРИМЕРЕ САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
С. В. ГЛУХОВА, И. О. КУДЯКОВ
Глухова С. В., Поволжская академия гос. службы им. П. А. Столыпина.
Кудяков И. О., Поволжская академия гос. службы им. П. А. Столыпина.
Документирование инженерных изысканий. Проектная документация. Документирование этапов строительства. Документирование приема строительного объекта. Развитие жилищного строительства в России на данном этапе затруднено несовершенством законодательства в данной сфере, что, в свою очередь, вызывает немало вопросов в процессе документирования строительной деятельности.
Большое количество нарушений, возникающих в процессе документирования строительной деятельности, выявляется только по завершении строительства, что обусловлено недостаточной нормативной регламентацией. Это может быть разница между площадью помещения, указанной в документах и фактической, выявленной при замере помещения; несоответствие заложенного в проект здания и конечного результата строительства (большего количества этажей). Строительство жилищного объекта условно можно разделить на несколько этапов: подготовительный этап, стадия непосредственного ведения строительных работ и этап завершения строительства. При документировании подготовительного этапа строительства организация-застройщик должна подготовить большое количество документов. Самое сложное - это подготовка проектной документации, инженерных изысканий. На данном этапе строительства застройщик тесно взаимодействует с государственными органами, видимо поэтому порядок документирования данного этапа наиболее подробно закреплен в законодательстве. Перед подготовкой инженерных изысканий необходимо получить градостроительный план земельного участка. Номер градостроительного плана земельного участка присваивается органом, уполномоченным на регистрацию утвержденных градостроительных планов земельных участков (Министерство строительства и ЖКХ Саратовской области или администрация города). Номер градостроительного плана земельного участка имеет следующую структуру А - Б, где: А - регистрационный номер, присвоенный муниципальному образованию, согласно Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 19.08.2005 N 136. Государственный регистрационный номер муниципального образования вносится в первые десять ячеек номера градостроительного плана земельного участка; Б - порядковый номер утвержденного градостроительного плана земельного участка муниципального образования, присвоенный органом, уполномоченным на регистрацию утвержденных градостроительных планов земельных участков. Необходимо отметить, что номер, присвоенный земельному участку, сохраняется за ним и больше никогда не изменяется. Далее для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняются инженерные изыскания, без которых не допускается подготовка и реализация проектной документации. Результаты инженерных изысканий представляют собой документ, содержащий материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и отражающий сведения о задачах инженерных изысканий, о местоположении территории, на которой планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, о видах, об объеме, о способах и о сроках проведения работ по выполнению инженерных изысканий в соответствии с программой инженерных изысканий, о качестве выполненных инженерных изысканий, о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства <1>. -------------------------------- <1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ, с послед. изм. // Парламентская газета. N 5-6. 14.01.2005; Российская газета. 2006. 8 июня.
Архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства <2>. -------------------------------- <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" // Российская газета. 2007. 15 марта.
Следующим необходимым документом является архитектурный проект <3>, учитывающий требования градостроительного законодательства, государственных стандартов в области проектирования и строительства, строительных норм и правил, соответствующих градостроительных нормативов, правил застройки города или иного населенного пункта, задания на проектирование. Он является документом, обязательным для всех участников реализации архитектурного проекта со дня получения на его основе разрешения на строительство. Один экземпляр архитектурного проекта и исполнительная документация сдаются <4> на хранение в Министерство строительства и ЖКХ области с последующей передачей указанных документов в государственный архив в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 18.10.1995 N 169-ФЗ, с послед. изм., "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" // Российская газета. 1995. 29 нояб.; 2001. 31 дек.; 2003. 15 янв.; 2004. 31 авг.; 2006. 23 дек. <4> Приказ Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1128 "Об утверждении и введении в действие Требований к составу и Порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения (РД-11-02-2006)" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 13.
Затем в обязательном порядке проводится государственная вневедомственная экспертиза. Экспертиза может проводиться на отдельные виды строительно-монтажных работ. После получения и согласования всех вышеперечисленных документов возможно получение разрешения на строительство. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Разрешение на строительство на земельном участке выдается администрацией города по месту нахождения такого земельного участка. А на участки, на которые не распространяется действие градостроительного регламента или для которых не устанавливается градостроительный регламент, оно выдается Министерством строительства и ЖКХ. Форма разрешения на строительство устанавливается Правительством Российской Федерации. Но некоторые регионы, например Московская и Пермская области, разработали свои формы разрешения на строительство. Главное отличие от федерального образца состоит в том, что в разрешении на строительство Пермской области дополнительно указывается, в соответствии с какой проектной документацией (кем выполнена, дата выполнения, номер проектной документации) будет осуществляться строительство, а также общая характеристика объекта. В разрешении на строительство Московской области приводится полный перечень документов с указанием номеров и дат, на основании которых выдано разрешение. Подписывается разрешение на строительство в Московской области главным архитектором и утверждается главой администрации. Таким образом, можно проследить, в какой последовательности и какие документы необходимы на стадии подготовки строительства жилищного объекта в соответствии с федеральным законодательством и практической работой государственных органов субъекта Российской Федерации. Необходимо также обратить внимание на объем документации, необходимой для получения того или иного проекта или разрешения. Данный этап строительства жилищного объекта регламентирован федеральным законодательством достаточно подробно. Но необходима конкретизация регламентации законодательством субъекта в соответствии со спецификой данного региона. Также благодаря внесенным изменениям в Градостроительный кодекс РФ упростилась процедура подготовки проектной документации. Это положительный момент, но есть и отрицательный, который заключается в том, что в некоторые другие нормативные акты не были внесены изменения, поэтому они стали противоречить Кодексу. К отрицательным моментам можно отнести дублирование функций администрации и Министерства строительства и ЖКХ Саратовской области по подготовке градостроительного плана земельного участка. На стадиях подготовительного этапа строительства и сдачи объекта в эксплуатацию строительные организации взаимодействуют с государственными учреждениями и нормативное регулирование осуществляется более подробно, но процесс документирования непосредственного ведения строительных работ практически полностью оставлен для регулирования каждой организацией самостоятельно. Первым документом, оформляемым на этапе строительства, является договор на строительство <5> - документ, устанавливающий обязательства сторон, участвующих в его заключении и выполнении, по новому строительству, реконструкции, расширению, техническому перевооружению, ремонту действующих предприятий, зданий и сооружений, а также производству отдельных видов и комплексов подрядных работ, являющихся объектами строительства. -------------------------------- <5> Приказ Минфина РФ от 20.12.1994 "Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету "Учет договоров (контрактов) на капитальное строительство" ПБУ 2/94" // Финансовая газета. 1995. N 3.
Одним из признаков договора на строительство является продолжительность (от даты начала до даты окончания) его исполнения, которая определяет необходимость распределения производимых затрат на ряд отчетных периодов. Застройщики и подрядчики при выполнении договоров на строительство должны обеспечить формирование информации по объектам бухгалтерского учета по следующим показателям <6>: -------------------------------- <6> Приказ Минфина РФ от 20.12.1994 "Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету "Учет договоров (контрактов) на капитальное строительство" ПБУ 2/94" // Финансовая газета. 1995. N 3.
- у застройщика: незавершенное строительство; завершенное строительство; авансы, выданные подрядчикам и другим субъектам, занятым в строительстве объектов, в соответствии с договорами на строительство; финансовый результат деятельности; - у подрядчика: затраты по выполнению подрядных работ по объектам учета в отчетном периоде и с начала выполнения договора на строительство; незавершенное производство в разрезе объектов учета, в том числе по оплаченным или принятым к оплате работам, выполненным привлеченными организациями по договору на строительство; доходы, полученные от заказчиков за сданные им объекты по договору на строительство; финансовый результат по работам, выполненным по договору на строительство; авансы, полученные от застройщиков в счет выполняемых работ. Важно отметить, что застройщик и подрядчик должны обеспечить информацию по объектам бухгалтерского учета, но не указывается, в виде каких документов должна быть предоставлена эта информация и что с ними должно происходить по завершении строительства. Для учета выполнения строительно-монтажных работ производителем работ ведется общий журнал работ (форма N КС-6) <7>. Он является основным первичным документом, отражающим технологическую последовательность, сроки, качество выполнения и условия производства строительно-монтажных работ. -------------------------------- <7> Альбом унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. 2007. N 1с.
В специализированных строительно-монтажных организациях ведется специальный журнал работ, который находится у ответственных лиц, выполняющих эти работы. По окончании работ специальный журнал передается генеральной подрядной строительной организации <8>. -------------------------------- <8> Приказ Ростехнадзора от 12.01.2007 "Об утверждении и введении в действие Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (РД-11-05-2007)" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 14.
При сдаче законченного строительством объекта в эксплуатацию общий и специальный журналы работ предъявляются рабочей комиссии и после приемки объекта передаются на постоянное хранение заказчику или по поручению заказчика эксплуатационной организации. Для учета выполненных работ применяется журнал учета выполненных работ (форма N КС-6а) <9>, который ведет исполнитель работ по каждому объекту строительства на основании замеров выполненных работ и единых норм и расценок по каждому конструктивному элементу или виду работ. Также этот журнал является накопительным документом, на основании которого составляются акт приемки выполненных работ по форме N КС-2 и справка о стоимости выполненных работ по форме N КС-3. -------------------------------- <9> Альбом унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. 2007. N 1с.
На практике спектр документации, оформляемой на стадии ведения строительных работ, гораздо шире. Подрядчик до начала строительных работ приказом назначает ответственных за строительство, производство, эксплуатацию, обеспечение пожарной безопасности, за безопасную эксплуатацию электронного оборудования и электронных механизмов. Следующим этапом является составление графиков производства работ. Графики содержат информацию о проводимых работах, сроках проведения работ, количестве использованного материала. На заказ необходимых материалов составляются заявки. Заявка представляет собой справочные сведения, представленные в табличной форме с указанием материала, его количества. Необходимо отметить, что обязательным условием капитального строительства является контроль как со стороны заказчика, так и со стороны государственного строительного надзора. Государственный строительный надзор в Саратовской области осуществляется Министерством строительства и ЖКХ, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте всех объектов. По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Получается, что на стадии строительства самыми необходимыми документами являются журналы проведения строительных работ, в которых должен поэтапно отражаться весь спектр работ. Контроль документирования процесса строительства со стороны заказчика практически отсутствует. Естественно, что при таком контроле качество строительства является серьезной проблемой, особенно если заказчиком и подрядчиком будет являться одна и та же организация. Также несомненным минусом является и то, что нет конкретных сроков проведения проверок государственной экспертизой. Они должны проводиться во время строительства. То есть если комиссия будет проводить проверку уже после проведения строительной организацией отделочных работ, а документация будет не оформлена или оформлена в недолжном виде, то комиссия не сможет проверить ни качество выполненных работ (например кладки внутренних перегородок), ни соответствие документации выполнению этих работ. Стадия завершения строительства жилищного объекта сопровождается оформлением следующих документов. Акт приемки законченного строительством объекта (форма N КС-11) <10> применяется как документ приемки законченного строительством объекта производственного и жилищно-гражданского назначения всех форм собственности при его полной готовности в соответствии с утвержденным проектом, договором подряда. -------------------------------- <10> Постановление Госкомстата РФ от 30.10.1997 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, основных средств и нематериальных активов, материалов, малоценных и быстро изнашивающихся предметов, работ в капитальном строительстве", с послед. изм. // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1998. N 1.
К акту приемки объекта исполнитель работ и заказчик прилагают оформленные документы <11>. -------------------------------- <11> Постановление Госкомстата РФ от 30.10.1997 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, основных средств и нематериальных активов, материалов, малоценных и быстроизнашивающихся предметов, работ в капитальном строительстве", с послед. изм. // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1998. N 1.
Документация, представляемая Документация, которая должна быть в исполнителем наличии у заказчика при приемке объекта
1. Перечень организаций, участвующих 1. Утвержденный проект. в производстве строительно-монтажных работ, с указанием видов выполненных ими работ, фамилий инженерно - технических работников, непосредственно ответственных за их выполнение, и данных о наличии соответствующих лицензий.
2. Комплект рабочих чертежей на 2. Документы об отводе земельных строительство предъявляемого к участков, а по объектам жилищно - приемке объекта с надписями о гражданского назначения также соответствии выполненных в натуре разрешения на производство работ этим чертежам или внесенным строительно-монтажных работ. в них изменениям, сделанными лицами, ответственными за производство строительно-монтажных работ. Указанный комплект рабочих чертежей является исполнительной документацией.
3. Сертификаты, технические 3. Документы на специальное паспорта или другие документы, водопользование. удостоверяющие качество материалов, конструкций и изделий, применяемых при производстве строительно - монтажных работ.
4. Акты об освидетельствовании 4. Документы на геодезическую скрытых работ и акты промежуточной разбивочную основу для приемки отдельных ответственных строительства, а также на конструкций и узлов геодезические работы в процессе (опор и пролетных строений мостов, строительства, выполненные арок, сводов, подпорных стен, заказчиком. несущих металлических и сборных железобетонных конструкций и т. п.).
5. Акты об индивидуальных 5. Документы о геологии и гидрологии испытаниях смонтированного строительной площадки, о результатах оборудования. испытаний грунта и анализах грунтовых вод, данные о результатах микросейсморайонирования.
6. Акты об испытаниях 6. Паспорта на установленное технологических трубопроводов, оборудование. внутренних систем холодного и горячего водоснабжения, канализации, газоснабжения, отопления и вентиляции, наружных сетей и сооружений водоснабжения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения и дренажных устройств, а также об испытаниях сварных соединений.
7. Акты о выполнении уплотнения 7. Справки городских или других (герметизации) вводов и выпусков эксплуатационных организаций о том, инженерных коммуникаций в местах что внешние наружные коммуникации прохода их через подземную часть холодного и горячего водоснабжения, наружных стен зданий в соответствии канализации, теплоснабжения, с проектом (рабочим проектом). газоснабжения, энергоснабжения и связи обеспечат нормальную эксплуатацию объекта и приняты ими на обслуживание.
8. Акты об испытаниях внутренних 8. Документы о разрешении на и наружных электроустановок и эксплуатацию объектов и электросетей. оборудования, подконтрольных соответствующим органам государственного надзора Российской Федерации в случаях, когда выдача таких разрешений предусмотрена положениями об этих органах.
9. Акты об испытаниях устройств 9. Заключения органов телефонизации, радиофикации, государственного надзора о телевидения, сигнализации и соответствии завершенного автоматизации. строительством объекта законодательству, действующим стандартам, нормам и правилам.
10. Акты об испытаниях устройств, обеспечивающих взрыво - пожаробезопасность и молниезащиту.
11. Акты об испытаниях прочности сцепления в кладке несущих стен каменных зданий, расположенных в сейсмических районах.
12. Журналы производства работ и авторского надзора проектных организаций, материалы обследований и проверок в процессе строительства органами государственного и другого надзора.
Акт приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией (форма N КС-14) <12> является документом по приемке и вводу законченного строительством объекта производственного и жилищно-гражданского назначения и зачислению его в состав основных фондов всех форм собственности, включая государственную, а также объектов, сооруженных за счет льготного кредитования. -------------------------------- <12> Постановление Госкомстата РФ от 30.10.1997 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, основных средств и нематериальных активов, материалов, малоценных и быстроизнашивающихся предметов, работ в капитальном строительстве", с послед. изм. // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1998. N 1.
В соответствии с законодательством на стадии завершения строительства должны оформляться только эти два документа. Но на практике этот перечень дополняется такими документами, как Реестр передачи актов на скрытые работы и Реестр передачи технической и исполнительной документации, который представлен в виде перечня паспортов на различные материалы. Рассмотренные документы, сопровождающие строительную деятельность, являются наиболее важными и требуют особой тщательности и аккуратности при оформлении в силу высокой социальной значимости данной отрасли.
Оперограмма государственного регулирования
Подрядчик Застройщик Физические Администрация Министерство Ответственный за Главный Комиссия Поставщики Лицензирующий Комиссия или города строительства строительство инженер материалов орган Министерства юридические и ЖКХ объекта (прораб) и строительства лица оборудования и ЖКХ
Документы, необходимые для О > О выдачи лицензии
Выдача лицензии V О
Подготовка градостроительного О < плана земельного участка
Подготовка V инженерных О < > О изысканий
Подготовка V проектной О < > О документации
Архитектурный V проект О
Проведение государственной > О экспертизы
Документы, необходимые для V получения О разрешения на строительство
Выдача разрешения V V на строительство О О
Договор V О <
Общий журнал работ > О
Специальный V журнал работ О
Акты проверки V О
Акты выполненных v работ О
Справка о V стоимости работ О
Акт приемки законченного V строительством О объекта приемочной комиссии
Акт приемки V законченного О строительством V объекта > О
Оперограмма практического осуществления документирования в Саратовской области
Подрядчик Застройщик Физические Администрация Министерство Ответственный за Главный Комиссия Поставщики Лицензирующий Комиссия или города строительства строительство инженер материалов орган Министерства юридические и ЖКХ объекта (прораб) и строительства лица оборудования и ЖКХ
Документы, необходимые для О > О выдачи лицензии
Выдача лицензии V О
Подготовка градостроительного О < О < плана земельного участка
Подготовка V V инженерных О < > О изысканий <13>
Подготовка V проектной О < > О документации <14>
Архитектурный V проект <15> О < > О
Изменения в архитектурный V проект <16> О < > О
Проведение государственной > О экспертизы
Заключение V О
Подготовка рабочей V документации <17> О < > О
Проведение государственной > О экспертизы
Документы, необходимые для V получения О разрешения на строительство
Выдача разрешения V V на строительство О О
Договор V О <
Приказ о назначении > О ответственных
Графики V производства работ О
Утверждение О < графиков
Общий журнал работ > О
Специальный V журнал работ О
Заявки > О
Сертификаты и V паспорта О
Журнал учета выполненных О < работ
Акты проверки V О
Акты выполненных v работ О
Справка о V стоимости работ О
Акт приемки законченного V строительством О объекта приемочной комиссией
Акт приемки V законченного О строительством объекта
Реестры передачи актов и V технической О и исполнительной > О документации
-------------------------------- <13>, <14>, <15>, <16>, <17> Лицами, выполняющими инженерные изыскания, подготовку рабочей, проектной документации, архитектурного проекта, являются застройщик либо привлекаемое на основании договора застройщиком или уполномоченным им лицом физическое или юридическое лицо, соответствующее требованиям.
Проведенный анализ государственного регулирования и практического осуществления документирования процесса строительства жилищного объекта в Саратовской области позволяет сделать вывод, что нормативное регулирование более подробно на этапах подготовки к строительству и сдачи объекта в эксплуатацию, то есть в тех случаях, когда строительные организации тесно взаимодействуют с государственными органами, а все остальные моменты оставлены на регулирование частных организаций, выполняющих роль заказчиков и подрядчиков.
------------------------------------------------------------------
Название документа