К вопросу о влиянии постановлений конституционного суда рф на правовое регулирование земельных отношений

А.С. ШИРИНОВСКАЯ

Шириновская Анна Сергеевна - помощник судьи Кировского районного суда Екатеринбурга, аспирант кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).

Статья посвящена анализу проблем, возникающих при защите конституционных прав граждан на землю. Рассмотрены правовые позиции Конституционного Суда РФ по ряду вопросов, связанных с регулированием земельных правоотношений.

Ключевые слова: защита права на землю, земельные споры, правовые позиции Конституционного Суда РФ, регулирование земельных отношений, земельное законодательство.

To the impact of judgements of the Constitutional Court of the RF on legal regulation of land relations

A.S. Shirinovskaya

The article is devoted to the analysis of the problems of implementation of the constitutional right to land protection. The author has considered the legal positions of the Constitutional Court of the RF concerning a range of questions arising from the land disputes.

Key words: title to land protection, land dispute, legal position of the Constitutional Court of the Russian Federation, land disputes regulation, land law.

Передача земельных участков в частную собственность породила множество споров, связанных с возникновением и реализацией права собственности. В условиях переходного периода, экономического кризиса и социального дисбаланса в стране актуализировались проблемы, возникающие при рассмотрении споров, вытекающих из земельных правоотношений.

Важнейшей конституционной гарантией защиты прав граждан на землю является право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Эффективность судебной защиты объясняется тем, что в суд могут быть обжалованы любые решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и должностных лиц. Как верно указал М.В. Баглай, суд осуществляет надзор за законностью в стране, обеспечивает приоритет прав и свобод граждан перед любыми акциями государства <1>.

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М., 2007 С. 296.

Особое место в реализации и защите конституционных прав граждан на землю принадлежит Конституционному Суду РФ, поскольку его правовые позиции восполняют пробелы как в доктринальном, так и в практическом осмыслении положений Основного Закона. Как справедливо отмечает Т. Морщакова, компетенция Конституционного Суда РФ по вопросам защиты основных прав граждан реализуется почти во всех его процедурах, в частности в осуществлении абстрактного контроля за законами; конкретного контроля за законами по жалобам граждан или их объединений <2>, а также по запросам судов относительно конституционности законов, подлежащих применению в процессе рассмотрения гражданских, административных или уголовных дел <3>.

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4901; Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 889.

<3> Морщакова Т. Судебная защита основных прав граждан в общем и конституционном судопроизводстве: соотношение и особенности // Судебный контроль и права человека: Материалы Российско-Британского семинара (12 - 13 сентября 1994 г.). М., 1996. С. 29 - 30.

Конституционный Суд РФ, производя толкование законов, тем самым оказывает существенное влияние на процесс обновления законодательства, в том числе земельного, с целью приведения его в соответствие с Конституцией РФ. Таким образом, Суд играет ведущую роль в развитии от осмысления к воплощению конституционных начал законодательства, реализации провозглашенных принципов <4>. В связи с этим представляет интерес утверждение Л.В. Лазарева о том, что решения Конституционного Суда выступают нормативно-интерпретационными актами, с помощью которых Суд осуществляет правокорректирующую функцию относительно нормотворчества органов власти, направленную на защиту Конституции, обеспечение ее непосредственного действия и эффективности реализации <5>.

<4> Лащенов А.В. Вопросы регулирования земельных отношений в решениях Конституционного Суда РФ // Кадастровый вестн. 2006. N 1. С. 47.

<5> Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 10.

В настоящее время в России на федеральном уровне решения Конституционного Суда играют важнейшую роль в обеспечении конституционной законности, основных прав и свобод человека и гражданина <6>.

<6> Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). М., 2005. С. 179 - 180.

В связи со стремительным развитием земельного законодательства и наличием большого количества нормативных правовых актов в этой сфере сложился ряд проблем по реализации гражданами конституционного права на землю, для решения которых необходима единообразная судебная практика. В сфере регулирования земельных правоотношений только Конституционным Судом РФ вынесено более 40 постановлений и определений. При этом чаще всего (30 случаев) с заявлениями в указанный судебный орган обращаются именно граждане.

Среди достаточно большого круга вопросов, возникающих при реализации норм земельного законодательства на практике, можно выделить два наиболее актуальных: первый связан с осуществлением субъектами земельных правоотношений прав на земельные доли; второй - с приватизацией и переоформлением гражданами прав на земельные участки.

Помимо Земельного кодекса РФ одним из основных законов, влияющих на реализацию права собственности граждан и юридических лиц, а также на оборот земель в целом, является Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <7>. Он подробно регламентирует способы и порядок распоряжения земельными долями, совершения сделок с ними на нынешнем этапе, а также порядок выдела земельного участка в счет земельной доли.

<7> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

Вместе с тем современное земельное и гражданское законодательство не отражает специфику данного объекта земельных правоотношений, что порождает юридические коллизии при реализации землепользователями своего права. Проблема заключается в том, что земельная доля по сути виртуальна, в связи с чем встает вопрос о возможности ее рыночного оборота. Собственник может распорядиться земельной долей только после выделения ее в индивидуальный земельный участок. Однако выдел земельного участка в натуре сопряжен с рядом сложностей. По официальным данным, сегодня из 12 млн. селян менее 10% удалось оформить свою землю в собственность <8>. Можно сказать, что земельная доля является квазисобственностью, поскольку ее собственник не может реализовать право в своих интересах.

<8> Упорядочение отношений собственности на земли сельскохозяйственного назначения: законодательный аспект и практика: стенограмма "круглого стола" фракции Государственной Думы "Справедливая Россия" (28 января 2010 г.). URL: http://www.spravedlivo.ru.

Одна из наиболее острых проблем связана с выделением земельного участка в счет доли в натуре. Сложность заключается в том, что при наличии огромного количества сособственников невозможно получить согласие абсолютно всех собственников земельных долей. В юридической литературе было предложено два варианта оповещения собственников: посредством публикации в газете и путем проведения общего собрания <9>.

<9> Антонов А.А. Порядок выделения земельных участков в счет земельных долей из земель сельхозназначения в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ // Рос. юстиция. 2009. N 6. С. 18.

Порядок выделения земельных участков в счет земельных долей стал предметом проверки Конституционного Суда РФ, который Постановлением от 30 января 2009 г. N 1-П внес существенные изменения в практику применения положений ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в части процедуры выделения земельных участков в счет земельных долей. Суд постановил, что если общее собрание не утвердило местоположение первоочередного выдела, то закон, защищая частный интерес собственника, изъявившего желание выделиться, предоставляет ему возможность определить местоположение выделяемого в счет земельной доли земельного участка через публикацию сообщения в средствах массовой информации.

Как пояснил Г.А. Гаджиев, данное толкование было дано судом исходя из того, что проведение общего собрания "позволяет предотвратить нецелесообразное, с точки зрения большинства выделение конкретных земельных участков, в результате которого может неоправданно снизиться стоимость остающейся в общей собственности земли или будет затруднено ее использование по целевому назначению" <10>.

<10> Гаджиев Г.А. Фермерам - землю, судьям - автономию. URL: http:// www.gazeta-yurist.ru/ article.php?random= 885306&i= 410.

Сегодня несовершенство земельного законодательства обусловливает сложности, связанные с решением вопросов вовлечения в оборот регионами Российской Федерации невостребованных земельных долей, т.е. земельных долей, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения права на эту долю. Одной из основных причин возникновения проблем при реализации механизма формирования земельных участков из невостребованных земельных долей является "отсутствие на уровне федерального законодательства информации об участниках долевой собственности и произведенных ими юридически значимых действий в отношении осуществления имущественных прав на невостребованные земельные доли, имеющейся в базах данных федеральных структур" <11>. Это затрудняет определение местоположения земельного участка, подлежащего образованию за счет невостребованных земельных долей, поскольку сложно установить круг лиц, которые вправе принимать такое решение.

<11> Проблемы практической реализации законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ярославской области. URL: http:// www.yarregion.ru/ depts/ dugi/ press/ %D0%A2%D0%B5%D0%B7%D0% B8%D1%81%D1%8B%2016_ 09_ 2010.pdf.

Земельная реформа проводится уже длительное время. Однако до сих пор не решен вопрос о приватизации и переоформлении гражданами титулов на земельные участки. Анализ судебной практики свидетельствует, что органы местного самоуправления неверно трактуют положения земельного законодательства о праве граждан на однократное приобретение в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Представители органов власти подменяют две совершенно разные правовые категории: "предоставление земельного участка" и "переоформление права на земельный участок". При этом в период, когда возможно однократное приобретение в собственность земельного участка, органы власти включают не только время после введения в действие Земельного кодекса РФ, но и весь предшествующий период <12>. В связи с этим граждане, воспользовавшись правом приватизации земельного участка до введения в действие Земельного кодекса РФ, получали отказ в переоформлении титула на земельный участок, принадлежащий им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Они вынуждены были приобретать земельные участки в порядке общей приватизации посредством проведения торгов по рыночным ценам. Такое неоднозначное толкование земельного законодательства органами государственной власти привело к нарушению конституционных прав граждан на землю.

<12> Адамович Г.Л., Воинов В.В., Можаев И.С. и др. Проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю // Экологическое право. 2005. N 2.

Конституционный Суд РФ в одном из Постановлений <13> однозначно указал на недопустимость распространения понятия "предоставление земельного участка" на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками. При переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения землей не должен применяться тот же порядок предоставления земельных участков, как при первичном закреплении права, в том числе не следует проводить торги и формировать документы по выбору земельного участка для строительства. Достаточно подать заявление о переоформлении права и подтвердить факт землепользования конкретного лица документами о праве на землю <14>.

<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 2.

<14> Лащенов А.В. Указ. соч. С. 47.

Следует отметить также позицию Конституционного Суда о праве иностранных граждан иметь в частной собственности земельные участки на территории РФ. Эта позиция представляется спорной и неоднозначной. На протяжении многих лет в российской юридической науке продолжается дискуссия о праве иностранных граждан на землю, возникшая из-за терминологической неточности, допущенной при закреплении круга субъектов права частной собственности на землю в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ (названы граждане и их объединения). Одни ученые признают за иностранными гражданами право собственности на землю в РФ <15>. Другие, напротив, утверждают, что лица, не являющиеся гражданами РФ, не обладают абсолютным правом собственности на землю <16> и могут иметь в частной собственности только "другие природные ресурсы". Эти выводы мотивируются тем, что в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ в качестве субъектов права собственности на землю перечислены только граждане РФ и их объединения <17>.

<15> Галиева Р. Субъекты и объекты земельных прав // Российская юстиция. 2002. N 10. С. 28.

<16> Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовые проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о частной собственности // Юрид. мир. 2003. N 5. С. 14.

<17> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 238; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 1996. С. 158; Права человека: Учеб. для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1999. С. 60.

При разрешении коллизии Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 36 Конституции РФ не устанавливает круг субъектов права собственности на землю, а лишь указывает на приоритет этого права над подобным правом лиц, не обладающих гражданством РФ <18>.

<18> Постановление от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

По нашему мнению, рассматривая вопрос о праве собственности иностранных граждан на землю, необходимо учитывать ее особую роль в жизнедеятельности общества в целом и народов, проживающих на соответствующей территории РФ, в частности. Особенность земли заключается в ее пространственной ограниченности, которая обусловливает один из главных принципов земельного права - принцип рационального использования земли. Суть его заключается в экономном расходовании территории под размещение объектов строительства, сохранении и повышении плодородия почв в целях экономии производительной силы земли, ее биопотенциала <19>.

<19> Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. М., 2006. С. 13.

Представляется, что Конституционному Суду следовало придерживаться природоохранительного и природоресурсного подхода к регулированию земельных отношений, а не цивилистического, где частные интересы имеют приоритетное значение. Земля выступает основой для размещения объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества, а также основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве. В связи с этим ее нужно рассматривать как уникальный природный ресурс, гарантирующий благоприятные условия проживания народа России, а не как предмет предпринимательской и иной экономической деятельности.

Интересно рассуждение А.В. Мазурова. Он отмечает, что в настоящее время из 16 государств, граничащих с Россией, только шесть не имеют к ней территориальных претензий, и утверждает в связи с этим, что вопрос о праве собственности на землю в государстве лиц, не являющихся его гражданами, неотделим от вопросов суверенитета, целостности и неприкосновенности территории <20>. Аналогичной точки зрения придерживаются А.П. Анисимов и А.И. Мелихов, которые совершенно верно подчеркивают, что "тенденция к увеличению количества земель иностранцев в России может привести к появлению локальных конфликтов между россиянами и иностранными гражданами, что может послужить поводом к иностранному вмешательству в дела России" <21>.

<20> Мазуров А.В. Земельный кодекс Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты // Право и политика. 2004. N 9. С. 141.

<21> Анисимов А.П., Мелихов А.И. О некоторых теоретических проблемах земельной правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц // Право и политика. 2005. N 6. С. 7.

Обозначенная проблема, по нашему мнению, усугубляется еще и тем, что в Законе от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" <22> (в ред. от 31 мая 2010 г.) закреплено положение, что в пограничную зону (в которой существует запрет на приобретение в собственность иностранными гражданами земельных участков) по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений; исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством пограничная зона может вообще не устанавливаться.

<22> Российская газета. 1993. 4 мая.

Представляется, что оптимальным решением вопроса о праве собственности на землю лиц, не являющихся гражданами РФ, выступает предоставление земельных участков данным субъектам только на праве аренды.

Полагаем, что в условиях интенсивного развития законодательства, регулирующего земельные правоотношения, и споров по ряду вопросов земельноправового регулирования применение правовых позиций Конституционного Суда РФ гарантирует защиту прав и законных интересов всех субъектов земельных отношений.

Bibliography

Adamovich G.L., Voinov V.V., Mozhaev I.S. i dr. Problemy pereoformleniya prava postoyannogo (bessrochnogo) pol'zovaniya na zemlyu // Ehkologicheskoe pravo. 2005. N 2.

Anisimov A.P., Melixov A.I. Konstitucionno-pravovye problemy sovershenstvovaniya zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii o chastnoj sobstvennosti // Yurid. mir. 2003. N 5.

Anisimov A.P., Melixov A.I. O nekotoryx teoreticheskix problemax zemel'noj pravosub"ektnosti inostrannyx grazhdan i yuridicheskix lic // Pravo i politika. 2005. N 6.

Antonov A.A. Poryadok vydeleniya zemel'nyx uchastkov v schet zemel'nyx dolej iz zemel' sel'xoznaznacheniya v svete pravovyx pozicij Konstitucionnogo Suda RF // Ros. yusticiya. 2009. N 6.

Baglaj M.V. Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii: Ucheb. M., 2007.

Baglaj M.V., Gabrichidze B.N. Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii: Ucheb. dlya vuzov. M., 1996.

Erofeev B.V. Zemel'noe pravo Rossii: Ucheb. M., 2006.

Gadzhiev G.A. Fermeram - zemlyu, sud'yam - avtonomiyu. URL: http:// www.gazeta-yurist.ru/ article.php?random= 885306&i= 410.

Galieva R. Sub"ekty i ob"ekty zemel'nyx prav // Ros. yusticiya. 2002. N 10.

Konstituciya Rossijskoj Federacii: Problemnyj kommentarij / Otv. red. V.A. Chetvernin. M., 1997.

Lashhenov A.V. Voprosy regulirovaniya zemel'nyx otnoshenij v resheniyax Konstitucionnogo Suda RF // Kadastrovyj vestn. 2006. N 1.

Lazarev L.V. Pravovye pozicii Konstitucionnogo Suda Rossii. M., 2003.

Lebedev V.A. Konstitucionno-pravovaya oxrana i zashhita prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossii (teoriya i praktika sovremennosti). M., 2005.

Mazurov A.V. Zemel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii: konstitucionno-pravovye aspekty // Pravo i politika. 2004. N 9.

Morshhakova T. Sudebnaya zashhita osnovnyx prav grazhdan v obshhem i konstitucionnom sudoproizvodstve: sootnoshenie i osobennosti // Sudebnyj kontrol' i prava cheloveka: Materialy Rossijsko-Britanskogo seminara (12 - 13 sentyabrya 1994 g.). M., 1996.

Prava cheloveka: Ucheb. dlya vuzov / Otv. red. E.A. Lukasheva. M., 1999.

Problemy prakticheskoj realizacii zakonodatel'stva ob oborote zemel' sel'skoxozyajstvennogo naznacheniya na territorii Yaroslavskoj oblasti. URL: http:// www.yarregion.ru/ depts/ dugi/ press/ %D0%A2%D0%B5%D0%B7% D0%B8%D1%81%D1%8B%2016_ 09_ 2010.pdf.

Uporyadochenie otnoshenij sobstvennosti na zemli sel'skoxozyajstvennogo naznacheniya: zakonodatel'nyj aspekt i praktika: stenogramma "kruglogo stola" frakcii Gosudarstvennoj Dumy "Spravedlivaya Rossiya" (28 yanvarya 2010 g.). URL: http://www.spravedlivo.ru.