Намеренное ухудшение жилищных условий: норма и практика применения

НАМЕРЕННОЕ УХУДШЕНИЕ ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ: НОРМА И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ

И. В. МАКСИМЧУК, Р. Н. МАЛЬЦЕВ

Максимчук И. В., начальник управления по жилищной политике Администрации г. Волгограда, кандидат экономических наук, действительный муниципальный советник Волгоградской области 1 класса.

Мальцев Р. Н., главный специалист отдела нормотворческой деятельности и представительства в судебных органах управления по жилищной политике Администрации г. Волгограда.

Намеренное ухудшение жилищных условий является новеллой Жилищного кодекса РФ. Статья 53 Жилищного кодекса РФ "Последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий" установила новые правила, неизвестные прежнему жилищному законодательству.

Так, из содержания указанной статьи следует, что граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий. К сожалению, законодатель не предусмотрел, какие именно действия могут послужить основанием для применения данной нормы. Кроме того, далеко не всегда можно установить намеренность действий, ухудшающих жилищные условия. В настоящее время на вопросы, что признавать намеренным ухудшением жилищных условий, в каких случаях следует отличать реализацию прав граждан от ухудшения своих жилищных условий, какие действия не могут расцениваться как намеренное ухудшения жилищных условий, не может быть дано четкого ответа. К примеру, семья из 3 человек проживает в квартире общей площадью 42 кв. м. Обеспеченность общей площадью жилого помещения на каждого члена семьи составляет 14 кв. м. Затем в указанную квартиру переезжает и регистрируется по месту жительства родственник и количество квадратных метров, приходящихся на одного человека, уменьшается до 10,5 кв. м. Важно пояснить, что Жилищный кодекс РФ в отличие от ранее действующего Жилищного кодекса РСФСР большинство отношений, связанных с признанием нуждающимся в улучшении жилищных условий и предоставлением жилых помещений, регулирует, исходя из общей площади жилого помещения, а не жилой площади. Так, учетной нормой площади жилого помещения (далее - учетная норма) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления (части 4, 5 статьи 50 ЖК РФ). К примеру, в Волгограде в соответствии с пунктом 1.1 Постановления Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15.06.2005 N 19/342 "Об утверждении учетной нормы площади жилого помещения и нормы предоставления жилого помещения по договору социального найма в Волгограде" с 1 марта 2005 года установлена учетная норма площади жилого помещения в Волгограде для признания граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях при обеспеченности в размере не более 11 кв. м общей площади жилого помещения, приходящихся на одного человека. В указанном примере до вселения четвертого члена семьи граждане были обеспечены общей площадью жилого помещения более учетной нормы (14,2 кв. м на каждого) и не могли быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий и поставлены на соответствующий учет. Но после вселения обеспеченность стала менее учетной нормы и у органов местного самоуправления возникла обязанность по постановке семьи на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма <1>. -------------------------------- <1> Комментирует: Ева Шипунова, к. ю.н., адвокат. Действительно, как справедливо отмечают авторы, обеспечение общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы (ч. 1 ст. 51 ЖК РФ) будет служить основанием для принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Однако одного только уменьшения размера общей площади жилого помещения недостаточно для принятия граждан на учет, поскольку согласно ч. 2 ст. 52 ЖК РФ состоять на учете имеют право только определенные категории граждан: 1) малоимущие (ими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению) и 2) иные определенные федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категории граждан (например, сотрудники милиции, педагогические работники образовательных учреждений).

В связи с изложенным сразу возникает несколько существенных вопросов. Считаются ли подобные действия намеренным ухудшением жилищных условий или же это реализация права на свободу передвижения? Как определить и юридически констатировать, что совершенное действие является намеренным ухудшением жилищных условий? Какими нормативными актами руководствуются органы местного самоуправления при разрешении указанных ситуаций? Для юридической оценки всех обстоятельств и дачи правового заключения следует учитывать, что установление перечня действий, являющих намеренным ухудшением жилищных условий, находится в совместном ведении Российской Федерации и органов государственной власти субъекта РФ. В соответствии со статьей 13 Жилищного кодекса РФ к компетенции органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта РФ категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ; определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, компетенции органов местного самоуправления. Само по себе перечисление в законе субъекта Российской Федерации действий, повлекших ухудшение жилищных условий, а также последствий таких действий не свидетельствует о противоречии данной нормы статье 53 Жилищного кодекса. Данной федеральной нормой непосредственно перечень намеренных действий, с которыми законодатель связывает ухудшение жилищных условий, не установлен, а следовательно, нет правовых оснований говорить о расширении законодателем субъекта Российской Федерации этого перечня. Указанная правовая позиция нашла свое отражение в Определении Верховного Суда РФ от 11.07.2007 N 5-Г07-56 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 13.03.2007, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими отдельных положений Закона г. Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" от 14.06.2006 N 29 и Закона г. Москвы "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях" от 25.01.2006 N 7". Однако в большинстве субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ не приняты законы, регламентирующие указанные выше действия. Из 83 субъектов РФ только в 15 приняты правовые акты, регламентирующие вышеуказанные вопросы.

N Наименование Реквизиты нормативно-правового акта субъекта РФ

1 Москва Закон г. Москвы от 14.06.2006 N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения"

2 Санкт - Закон Санкт-Петербурга от 28.07.2004 N 409-61 "О Петербург содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан"

3 Алтайский Закон Алтайского края от 12.12.2006 N 136-ЗС "О край предоставлении жилых помещений государственного жилищного фонда Алтайского края"

4 Тюменская Закон Тюменской области от 07.10.1999 N 137 "О порядке область учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых им по договорам социального найма, и предоставления жилых помещений в Тюменской области"

5 Свердловская Областной закон Свердловской области от 22.07.2005 область N 97-ОЗ "Об учете малоимущих граждан в качестве нуждающихся в предоставляемых по договорам социального найма жилых помещениях муниципального жилищного фонда на территории Свердловской области"

6 Краснодарский Закон Краснодарского края от 29.12.2008 N 1655-КЗ "О край порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях"

7 Нижегородская Закон Нижегородской области от 16.11.2005 N 179-3 "О область порядке ведения органами местного самоуправления городских округов и поселений Нижегородской области учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма"

8 Республика Закон Республики Марий Эл от 11.05.2005 N 13-З "О Марий Эл регулировании отдельных жилищных отношений в Республике Марий Эл"

9 Псковская Закон Псковской области от 10.07.2006 N 566-оз область "О порядке ведения учета малоимущих граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, а также о порядке определения общей площади предоставляемого жилого помещения и установлении периода, предшествующего предоставлению жилого помещения по договору социального найма, в случаях, предусмотренных статьей 57 Жилищного кодекса РФ"

10 Магаданская Закон Магаданской области от 29.07.2005 N 610-ОЗ "О область порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма"

11 Республика Закон Республики Карелия от 06.02.2006 N 958-ЗРК "О Карелия порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и некоторых вопросах предоставления жилых помещений по договорам социального найма в Республике Карелия"

12 Ямало - Закон ЯНАО от 30.05.2005 N 36-ЗАО "О порядке Ненецкий обеспечения жильем граждан, проживающих в автономный Ямало-Ненецком автономном округе" округ

13 Ханты - Закон ХМАО - Югры от 06.07.2005 N 57-оз Мансийский "О регулировании отдельных жилищных отношений в автономный Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" округ - Югра

14 Чеченская Закон Чеченской Республики от 14.03.2007 N 10-РЗ Республика "О порядке принятия на учет органами местного самоуправления граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма"

15 Республика Закон Республики Адыгея от 20.01.2006 N 400 "О порядке Адыгея ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма"

В свою очередь, органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать правовые акты, регламентирующие указанные вопросы, в связи с чем возникают пробелы в правовом регулировании возникающих правоотношений. Детально рассмотрим действия, признаваемые намеренным ухудшением жилищных условий, предусмотренные в региональном законодательстве РФ.

ПРАКТИКА СУБЪЕКТОВ РФ

Анализ вышеуказанных правовых актов 15 субъектов РФ позволяет привести наиболее полный перечень тех действий, которые законодательно определены намеренным ухудшением жилищных условий: изменение порядка пользования жилыми помещениями путем совершения сделок; обмен жилыми помещениями; невыполнение условий договоров о пользовании жилыми помещениями, повлекшее выселение граждан в судебном порядке; изменение состава семьи, в том числе в результате расторжения брака; вселение в жилое помещение иных лиц (за исключением вселения временных жильцов); выдел доли собственниками жилых помещений; отчуждение имеющегося в собственности граждан и членов их семей жилого помещения или частей жилого помещения. Кроме того, в нескольких регионах помимо вышеуказанных действий намеренным ухудшением жилищных условий считается: расторжение договора социального найма по инициативе гражданина (Закон Санкт-Петербурга от 28.07.2004 N 409-61 "О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан"); регистрация по месту жительства, если до совершения данного действия гражданин не являлся нуждающимися в жилых помещениях (Закон Псковской области от 10.07.2006 N 566-ОЗ); перевод пригодного для проживания жилого помещения (части жилого помещения) в нежилое; изменение порядка пользования жилым помещением; выход из жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива с получением пая; выселение гражданина по своей инициативе из жилого помещения, занимаемого им в качестве нанимателя (члена семьи нанимателя) жилого помещения по договору социального найма или собственника (члена семьи собственника) жилого помещения (Закон Краснодарского края от 29.12.2008 N 1655-КЗ "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях"). В указанном выше примере вселение члена семьи, повлекшее уменьшение количества квадратных метров общей площади, приходящегося на одного человека, расценивается как намеренное ухудшение жилищных условий. Но в то же время, как разъяснено Конституционным Судом РФ в Определении от 19.04.2007 N 258-О-О, по смыслу статьи 53 Жилищного кодекса РФ, которая сама по себе не может рассматриваться как нарушающая какие-либо права и свободы заявителя, и по смыслу соответствующих норм законодательства субъекта Российской Федерации ограничения в постановке граждан на учет нуждающихся в жилых помещениях должны считаться допустимыми лишь в том случае, если гражданами совершались умышленные действия с целью создания искусственного ухудшения жилищных условий, могущих привести к состоянию, требующему участия со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении их другим жильем. Буквальное толкование данного разъяснения Конституционного Суда РФ может привести к применению статьи 53 Жилищного кодекса РФ только после вступившего в законную силу приговора суда, которым установлены вышеуказанные умышленные действия. Кроме того, даже в указанном выше простом примере из практики может быть ряд исключений, когда то же вселение не может считаться намеренным ухудшением жилищных условий, и эти исключения опять же юридически закреплены в региональных правовых актах. Так, согласно Закону г. Москвы от 14.06.2006 N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" вселение несовершеннолетних детей по месту жительства любого из родителей, а также вселение супруга (супруги), нетрудоспособных родителей, иных граждан в установленном порядке в жилые помещения в качестве членов семьи, если до вселения указанные лица были приняты на жилищный учет, не признаются действиями, повлекшими ухудшение жилищных условий. Представляется необходимым при определении намеренности ухудшения жилищных условий также учитывать и объективные временные обстоятельства. Так, в случае вселения и регистрации по месту жительства супруга (супруги) после заключения брака вопросов не возникает, но если указанные действия производятся по истечении нескольких лет семейной жизни, а затем гражданин сразу обращается в органы местного самоуправления по вопросу признания нуждающимся в улучшении жилищных условий, то следует учитывать и период времени с момента совершенных действий. Помимо указанных выше, не могут считаться намеренным ухудшением жилищных условий следующие действия: расторжение договора ренты по инициативе получателя ренты с возвратом жилого помещения получателю ренты; признание сделки с жилым помещением недействительной в судебном порядке; вселение нетрудоспособных родителей, если до вселения они: - обладали по предыдущему месту жительства самостоятельным правом пользования жилым помещением, признанным в установленном порядке непригодным для постоянного проживания и ремонту или реконструкции не подлежащим; - безвозмездно передали жилое помещение по предыдущему месту жительства органам государственной или муниципальной власти; отказ от принятия дара одаряемым, отказ дарителя от исполнения договора дарения; вселение временных жильцов (Закон Республики Карелия от 06.02.2006 N 958-ЗРК). Однако представляется, что утверждение в федеральном законе или Жилищном кодексе РФ закрытого перечня всех возможных действий граждан, которые на практике не должны расцениваться как намеренное ухудшение ими своих жилищных условий, не представляется возможным ввиду различных условий жизни граждан и своеобразия гражданско-правовых сделок. В каждом отдельно взятом случае решение о намеренности действий гражданина должно приниматься объективно с учетом оценки всех обстоятельств жилищных условий заявителя <2>. -------------------------------- <2> Комментирует: Ева Шипунова, к. ю.н., адвокат. В судебной практике достаточно редко встречаются случаи признания факта намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий. Так, Военная коллегия Верховного Суда РФ в Определении от 11.11.2008 N 6н-298/08 установила, что А. был включен в очередь на получение жилой площади на территории гарнизона Боровичи, 1 ноября 2000 года он приобрел в указанном населенном пункте на свои средства трехкомнатную квартиру, в которой впоследствии была зарегистрирована его мать и которую он 15 апреля 2005 года продал ей, а сам вместе с членами семьи (всего 3 человека) стал снимать по договору поднайма другое жилое помещение, будучи зарегистрированным с членами семьи в проданной квартире, а 10 сентября 2007 года обоснованно исключен из очереди нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Результаты анализа позволяют сделать вывод о том, что в большинстве субъектов РФ аналогичные указанным выше правовые акты отсутствуют, органы местного самоуправления фактически вынуждены руководствоваться только диспозицией статьи 53 Жилищного кодекса РФ и документами, представленными заявителем. Для установления факта намеренного ухудшения жилищных условий уполномоченный орган местного самоуправления проверяет представленные документы и при необходимости направляет в организации и учреждения соответствующие запросы. В свою очередь, сбор дополнительных документов должен быть осуществлен в пределах срока рассмотрения заявления гражданина о принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, как правило, в течение 30 дней. При анализе вышеуказанных правовых актов выявлена весьма спорная норма права, установленная Законом ХМАО - Югры от 06.07.2005 N 57-ОЗ "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре": "В случаях, если гражданин в течение десяти лет, предшествующих предоставлению ему специализированного жилого помещения, ухудшил свои жилищные условия путем продажи, дарения или отчуждения иным способом жилого помещения, принадлежащего ему на праве собственности, жилое помещение предоставляется данному гражданину и членам его семьи в размере нормы предоставления жилого помещения за минусом общей площади отчужденного жилого помещения". Вместе с тем действующим законодательством РФ не предусмотрено применение нормы о намеренности ухудшения жилищных условий при предоставлении жилого помещения, а равно и об уменьшении общей площади предоставляемого жилого помещения. Изложенное позволяет сделать вывод, что органы государственной власти субъектов РФ вправе утверждать перечни действий, являющихся (не являющихся) намеренным ухудшением жилищных условий, в рамках применения статьи 53 Жилищного кодекса РФ, но не наделены правом распространять положения указанной статьи Жилищного кодекса РФ на отношения, не связанные с учетом граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Представляется, что в тех субъектах РФ, где вышеуказанные перечни действий до настоящего времени не утверждены, необходимо направление в представительные органы власти предложений и проектов соответствующего нормативно-правового акта. В свою очередь, Закон Волгоградской области от 01.12.2005 N 1125-ОД "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма в Волгоградской области" содержит только бланкетную норму: "Граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, совершили действия, приведшие к ухудшению жилищных условий, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных действий, приведших к ухудшению жилищных условий" (статья 14). С учетом вышеизложенного анализа регионального законодательства в целях законодательного установления перечня действий, являющихся намеренным ухудшением жилищных условий, устранения пробела в применении нормы права в Волгоградскую городскую Думу будет направлен соответствующий проект нормативно-правового акта для внесения его в порядке законодательной инициативы в Волгоградскую областную Думу. Ухудшение жилищных условий может выражаться в различных формах и действиях, но главное и основное доказательство состоит в том, что между действиями гражданина и целью таких действий - постановкой на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении - должна быть установлена прямая причинная связь. Косвенные обстоятельства и догадки без документального подтверждения не могут расцениваться как намеренность и не должны быть препятствием для постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Практика показывает, что в большинстве случаев в действиях граждан, совершивших ухудшение своих жилищных условий, нет нацеленности на создание искусственного ухудшения жилищных условии с целью постановки на учет. Так, гражданин может до обращения в органы местного самоуправления совершить действия, которые являются намеренным ухудшением жилищных условий и утверждены в качестве таковых нормативно-правовым актом субъекта РФ, но указанные действия совершены им не для постановки на учет, обеспечения жильем, а в рамках свободы договора, и, следовательно, статья 53 Жилищного кодекса не будет подлежать применению. По результатам проведенного исследования полагаем необходимым внести дополнения в статью 53 Жилищного кодекса РФ, законодательно установив следующий перечень действий, определяемых как намеренное ухудшение жилищных условий: изменение порядка пользования жилым помещением путем совершения сделок; обмен жилыми помещениями; невыполнение условий договора о пользовании жилым помещением, повлекшее выселение граждан в судебном порядке; вселение в жилое помещение лиц, не являющихся членами семьи нанимателя (за исключением вселения временных жильцов); выдел доли собственником жилого помещения; отчуждение принадлежащего на праве собственности гражданину жилого помещения или части жилого помещения <3>. -------------------------------- <3> Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н. Кроме того, в ЖК РФ, следует детально конкретизировать само понятие "намеренное ухудшение жилищных условий" - умышленные действия, влекущие уменьшение размера учетной нормы жилой площади, приходящейся на каждого члена семьи, в результате которых гражданине, их совершившие, могут быть признанными нуждающимися в улучшении жилищных условий. Последствия для лиц, намеренно ухудшивших свои жилищные условия, следует рассматривать в качестве жилищно-правовой санкции, наряду с выселением с предоставлением другого жилого помещения и выселением без предоставления другого жилого помещения. Комментирует: Ева Шипунова, адвокат. Хотелось бы отметить, что попытки внесения изменений в ст. 53 ЖК РФ уже предпринимались. Так, Московская областная Дума разработала законопроект <*>, регламентирующий перечень действий, которые, наоборот, не следует относить к намеренному ухудшению жилищных условий: -------------------------------- <*> Проект N 450829-4 "Федеральный закон "О внесении изменений в статью 53 Жилищного кодекса Российской Федерации" // Справочная правовая база "КонсультантПлюс".

"1) вселение в жилое помещение супруга (супруги), несовершеннолетних детей; 2) расторжение договора ренты по инициативе получателя ренты с возвратом жилого помещения получателю ренты; 3) признание сделки с жилым помещением недействительной в судебном порядке; 4) вселение в жилое помещение нетрудоспособных родителей, если до вселения они: а) обладали по предыдущему месту самостоятельным правом пользования жилым помещением, признанным в установленном порядке непригодным для постоянного проживания и ремонту или реконструкции не подлежащим; б) безвозмездно передали жилое помещение по предыдущему месту жительства органам государственной власти или органам местного самоуправления".

В то же время, учитывая, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и органов государственной власти субъекта РФ и утверждение закрытого перечня всех возможных действий граждан, которые на практике не должны расцениваться как намеренное ухудшение ими своих жилищных условий, не представляется возможным, органы государственной власти субъектов РФ должны самостоятельно принимать нормативно-правовые акты, детально регулирующие данные правоотношения. Утверждение нормативными актами действий, расценивающихся как намеренное ухудшение жилищных условий, и тех действий, которые таковыми не являются, будет способствовать исключению возможности произвольного толкования нормы статьи 53 Жилищного кодекса РФ, устанавливающей последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий, неукоснительному и однозначному применению жилищного законодательства.

Название документа