Государственный контроль виртуального пространства в Российской Федерации: теоретический аспект

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ВИРТУАЛЬНОГО ПРОСТРАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Н. Н. ФЕДОСЕЕВА

Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры ГиМПД Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России, юрисконсульт.

В современных условиях развития контрольно-надзорная функция выступает одной из основополагающих функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля <1>. -------------------------------- <1> См.: Хомерики Г. В. Вопросы совершенствования организации государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции в РФ: Дис. ... докт. экон. наук. М., 2001. С. 34; Тарасов А. М. Указ. соч. С. 18 - 19.

Как и все функции государства, контрольно-надзорная функция состоит из совокупности элементов, основополагающее значение при рассмотрении которых имеет выделение в их составе субфункций - относительно самостоятельных, устойчивых, интегрированных в единое целое, предметно обусловленных направлений государственного контроля и надзора, выделение которых возможно исходя из их объекта. Так, в структуре контрольной функции можно выделить контроль в экономической сфере (формирование и исполнение государственного бюджета, кредитно-денежная система, банковская система, налогообложение, антимонопольная политика, рынок ценных бумаг и т. д.); контроль в политической сфере (выборы и референдум, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, судебная система и т. д.); контроль в социальной сфере (социальное обеспечение, защита и обслуживание населения, пенсии и пособия, социальное страхование, здравоохранение, образование, культура) и т. д. В современных высокотехнологических условиях развития целесообразно выделять и рассматривать в качестве самостоятельной субфункции государственный контроль за виртуальным пространством как составной частью информационного пространства, в котором возникают особые информационные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании. В целях комплексного теоретического анализа субфункции государственного контроля за виртуальным пространством можно предложить рассматривать ее как сложную многоуровневую систему, включающую в себя цели контроля, принципы контроля, субъекты контроля, методы контроля и формы (процесс) контроля, в совокупности составляющие механизм реализации данного направления государственной деятельности <2>. -------------------------------- <2> При изучении функциональной характеристики государства, на взгляд ряда современных исследователей (В. В. Дьяконов, Л. А. Морозова) и автора настоящей работы, правомерно использовать категорию "механизм реализации государственных функций".

Цели контроля в государственно-организованном обществе характеризуют хозяйственные, социальные, политико-правовые, идеологические и другие задачи государственного аппарата. Генеральной целью контроля выступает достижение эффективного использования материальных, финансовых, трудовых, научных и других ресурсов страны. В Конституции РФ определено, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7), что можно признать генеральной целью (цель-максима) реализации любой функции Российского государства. Одной из главных целей Российского государства в современных условиях развития является вхождение в глобальное информационное общество. Данная цель подтверждается принятыми международными обязательствами (см., например, Хартию глобального информационного общества 2000 г. <3>). -------------------------------- <3> См.: Хартия глобального информационного общества, 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000. N 8. С. 51 - 56.

Кроме Конституции РФ и международных документов стратегические цели и задачи, стоящие перед Российским государством, сегодня формулируются также в ежегодных обращениях, посланиях, выступлениях Президента РФ. Например, в выступлении "О стратегии развития России до 2020 года" 8 февраля 2008 г. В. Путин отметил, что одним из важнейших направлений модернизации современной России является "развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности, прежде всего в высокотехнологичных отраслях, которые являются лидерами в "экономике знаний", - это авиакосмическая отрасль, судостроение, в сфере энергетики, развитие информационных, медицинских и других новейших технологий" <4>. -------------------------------- <4> URL: http://www. rg. ru

В Стратегии развития информационного общества также отмечено, что "целью формирования и развития информационного общества в РФ является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие социально-экономической, политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий" <5>. -------------------------------- <5> Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. N Пр-212 // Российская газета. N 34. 2008. 16 фев.

Можно утверждать, что сущность государственного контроля за виртуальным пространством заключается в обеспечении и контроле информационного обмена (информационного рынка) внутри общества, определении параметров его внешних взаимодействий. При этом можно выделить три основные стадии информационного товарообмена. Во-первых, это производство информации - искусственное создание сведений о явлениях, событиях и (или) обнаружение, наблюдение и сбор фактических данных с последующей их фиксацией (закреплением) на информационных электронных носителях. Во-вторых, важнейшей стадией производства информации является ее обработка - придание информации свойств доступности, восприимчивости, полезности. Обработка включает систематизацию сведений, их дополнение, интерпретацию, сокращение, изменение, удаление с использованием электронных устройств, информационных систем и сетей связи. В-третьих, легализация информации, которая наглядно проявляется в процессе распространения информации, т. е. внедрения произведенных государством и иными субъектами информационных продуктов в информационную сферу общества, а конкретно - в виртуальное пространство. Распространение также включает оказание государством информационных услуг - предоставление (передачу, доведение) информации в связи с обращением либо запросом субъектов посредством сетей связи общего пользования. Результатом реализации функции контроля за виртуальным пространством является создание единого информационно-коммуникационного (виртуального) пространства России как части мирового виртуального пространства и его правовое регулирование; дальнейшее развитие международного сотрудничества в области формирования и использования электронных информационных ресурсов; обеспечение свободного доступа пользователей к информации путем постоянного ее накопления, обновления и распространения; дальнейшее развитие рынка информации и знаний как факторов производства в дополнение к рынкам природных ресурсов, труда и капитала, переход электронных информационных ресурсов общества в реальный потенциал социально-экономического развития; обеспечение координации и поддержки научно-исследовательских работ и производств по созданию новых типов ИТ, вычислительных, информационных и телекоммуникационных средств и систем; организация единой системы обеспечения защиты информации и информационной безопасности; создание эффективной системы реализации прав граждан и социальных институтов на свободное получение, распространение и использование информации как важнейшего условия демократического развития. К отмеченным элементам можно также добавить практически полный переход государственного и частного сектора на электронный документооборот в виртуальном пространстве, обеспечиваемый средствами электронно-цифровой подписи, построение системы электронного государства. Сущность субфункции государственного контроля виртуального пространства наглядно выявляется при анализе принципов, на которых она основана, т. е. общих, руководящих идей, начал, лежащих в основе реализации данного направления государственной деятельности. При этом можно выделять общие принципы организации и деятельности государственного аппарата (механизма): народовластие, разделение властей, федерализм, гуманность, законность, профессионализм и др. <6>; а также специальные принципы государственного контроля: независимость контрольных органов, учет в контрольной деятельности разделения властей, приоритет предварительного контроля, приоритет финансового контроля, адекватное законодательное, информационное, научное и кадровое обеспечение контроля. Также можно выделить такие принципы, как: деполитизированность, гласность, узкая специализация контрольных органов, коллегиальность, наличие достаточных сил и средств для исполнения поставленных задач, ответственность, множественность и системность контрольных органов, оперативность и своевременность контроля. -------------------------------- <6> См.: Радько Т. Н. Механизм государства. Лекция. М., 2002. С. 43; Величко А. Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. N 1. С. 103.

Анализ научной литературы позволил автору сформулировать также специальные принципы государственного контроля виртуального пространства, т. е. основные исходные положения, юридически объясняющие и закрепляющие объективные закономерности общественных отношений в данной сфере. Таковыми являются следующие: сочетание методов и средств правового (государственного) регулирования, адекватных специфике регулируемых информационных отношений, и саморегулирования; адаптация правовых механизмов к динамике регулируемых отношений с учетом темпов и качества развития информационных и коммуникационных технологий; приоритетное поддержание гуманитарно-ориентированных процессов в информационной сфере правыми методами, пресечение информационной деятельности в виртуальном пространстве, наносящей вред психическому и физическому здоровью людей, направленной на пропаганду насилия, растление личности, социальных и моральных основ человеческого общения; развитие механизмов выявления угроз и правонарушений в виртуальном пространстве, укрепление правовой основы обеспечения информационной безопасности; поддержание контактов в рамках международного содружества в области выработки норм и стандартов, регулирующих отношения государств, юридических и физических лиц в структурах глобальных информационных процессов при соблюдении прав человека и гражданина; принцип свободного производства и распространения любой информации, не ограниченной федеральным законом (принцип свободы творчества и волеизъявления); принцип свободного доступа (открытости) информации, не ограниченной федеральным законом (право знать), принцип неотвратимости ответственности за нарушение требований и предписаний информационно-правовых норм. Множественность специальных принципов осуществления государственного контроля в данной сфере служит свидетельством сложности и противоречивости рассматриваемого явления. Субъектами контроля виртуального пространства выступают контрольные органы общей компетенции: Президент РФ, прокуратура РФ, Федеральное Собрание РФ, Конституционный Суд РФ, арбитражные суды РФ и др.; а также уполномоченные органы исполнительной власти специальной компетенции. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. (в ред. от 31 декабря 2008 г.) система федеральных органов исполнительной власти включает Министерство связи и массовых коммуникаций РФ и подведомственные ей Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и Федеральное агентство связи. Кроме данных федеральных органов информационные отношения косвенно также регулируют Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба РФ, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам РФ, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю и другие федеральные органы исполнительной власти. Таким образом, в сфере регулирования информационных отношений, в том числе возникающих в виртуальном пространстве, действуют органы, осуществляющие функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию информационных отношений (министерства), органы, осуществляющие функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере информационных отношений (агентства), и органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в данной сфере (службы). М. А. Федотов прогнозирует, что наряду с государственными в скором времени появятся межгосударственные и негосударственные органы, работающие непосредственно в виртуальном пространстве. "Это могут быть специализированные сайты, осуществляющие мониторинг правопорядка коммуникационной среды и следящие за экологией информации, суды, в первую очередь третейские, принимающие по Сети иски, заслушивающие стороны и выносящие решения" <7>. -------------------------------- <7> Федотов М. А. Актуальные проблемы информационного права. Материалы конференции. М., 2001.

Под методами государственного контроля следует понимать совокупность приемов и способов контрольно-надзорной деятельности государства. В отечественной правовой науке традиционно выделяют общие методы осуществления государственных функций - убеждение (стимулирование) и принуждение. В основе контрольной функции государства лежит сочетание убеждения и принуждения. При этом в силу властной природы государственного контроля ведущее место принадлежит методу принуждения. Властность субфункции контроля виртуального пространства проявляется в наличии у субъектов, ее осуществляющих, полномочий, связанных со следующими юридическими возможностями. 1. Проверять, т. е. вторгаться в деятельность контролируемого. Так, органы государственной власти вправе беспрепятственно посещать все предприятия, учреждения и организации независимо от внутреннего (в том числе пропускного) режима подконтрольного объекта. Например, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ в порядке и случаях, которые установлены законодательством РФ, вправе применять в установленной сфере ведения меры профилактического и пресекательного характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений <8>. В соответствии с п. 6.4 Положения о Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям <9> оно имеет право осуществлять контроль за деятельностью подведомственных организаций (например, организаций электронных средств массовой информации, компьютерных сетей общего пользования и др.). -------------------------------- <8> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций". <9> См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 292 "О Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2574.

2. Давать подконтрольным субъектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков. 3. Ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных недостатках лиц (например, Федеральная антимонопольная служба РФ вносит в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий <10>). -------------------------------- <10> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

4. Непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения (например, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю выдает предписания на приостановление работ на объектах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в случае выявления в ходе осуществления контроля нарушений норм и требований, касающихся технической защиты информации <11>). -------------------------------- <11> См.: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085 "Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю".

Методы убеждения (стимулирования) занимают не менее важное место в механизме функционирования демократического государства. Это поощрения, рекомендации, разъяснения, воспитание, договоры и др. Данная группа методов расширяется за счет распространения методов саморегулирования информационных отношений. Например, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям оказывает на конкурсной основе государственную поддержку создания и поддержания в сети интернет-сайтов, имеющих социальное или образовательное значение <12>. -------------------------------- <12> См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 292 "О Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2574.

Помимо общих методов, которые присущи всем государственным органам, контрольно-надзорная функция имеет свои специфические, присущие только ей методы, среди которых можно выделить следующие: опрос, ревизии, проверки, рассмотрение проектов, финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности, заслушивание докладов, информации должностных лиц, наблюдение, обследование, анализ, инвентаризация, сертификация, аттестация, лицензирование, регистрация, прогнозирование, моделирование и др. Например, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <13> устанавливается обязанность лицензирования различных видов деятельности, в том числе девяти видов деятельности в области обеспечения информационной безопасности, четыре из которых касаются разработки и использования шифровальных (криптографических) средств. Также лицензированию подлежит деятельность по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, разработка, производство, реализация и приобретение в целях продажи специальных технических устройств, предназначенных для негласного получения информации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. -------------------------------- <13> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций".

Лицензирующим органом проводится лицензионный контроль в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Так, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций осуществляет лицензирование деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований в области телевизионного вещания и радиовещания; в области оказания услуг связи; по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей <14>. -------------------------------- <14> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций".

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю организует и проводит лицензирование деятельности по осуществлению мероприятий и (или) оказанию услуг в области защиты государственной тайны (в части, касающейся противодействия техническим разведкам и (или) технической защиты информации), по созданию средств защиты информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, по технической защите конфиденциальной информации, по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации, а также лицензирование иных видов деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Также в сфере виртуального пространства в уведомительном порядке может осуществляться деятельность удостоверяющих центров (см. ФЗ "Об электронной цифровой подписи") и операторов информационных систем персональных данных (см. ФЗ "О персональных данных"). Система сертификации деятельности в виртуальном пространстве создается Федеральной службой по техническому и экспортному контролю, Федеральной службой безопасности РФ, Министерством обороны РФ, Службой внешней разведки РФ, Правительством РФ, уполномоченными проводить, например, работы по сертификации средств защиты информации <15>. -------------------------------- <15> См.: Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. N 781 "Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных", совместный Приказ ФСТЭК России, ФСБ России и Мининформсвязи РФ от 13 февраля 2008 г. N 55/86/20 "Об утверждении Порядка проведения классификации информационных систем персональных данных". Во исполнение указанных актов ФСБ РФ приняла Типовые требования по организации и обеспечению функционирования шифровальных (криптографических) средств, предназначенных для защиты информации, не содержащей сведений, составляющих государственную тайну в случае их использования для обеспечения безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных и Методические рекомендации по обеспечению с помощью криптосредств безопасности компьютера при их обработке в информационных системах персональных данных с использованием средств автоматизации.

Федеральное агентство связи РФ в соответствии с Положением о нем <16> организует на территории РФ систему сертификации в области связи (в том числе и электронной), включающую в себя органы по сертификации, испытательные лаборатории (центры); ведет регистрацию деклараций о соответствии средств связи и реестр сертификатов соответствия системы сертификации в области связи; осуществляет контроль за деятельностью подведомственных организаций. -------------------------------- <16> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 320 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве связи" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2783.

Федеральной служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ регистрирует сети электросвязи, входящие в сеть связи общего пользования, подлежащие регистрации в соответствии с законодательством РФ <17>. -------------------------------- <17> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций".

Федеральное агентство по информационным технологиям РФ организует регистрацию государственных информационных ресурсов и систем, ведение единого государственного реестра сертификатов ключей подписей удостоверяющих центров и реестра сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти <18>. -------------------------------- <18> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 319 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по информационным технологиям".

Вместе с тем, несмотря на установление российским государством ряда определенных требований к отдельным видам деятельности в виртуальном пространстве, они не всегда являются основой осуществления эффективного государственного контроля в данной сфере. Подтверждение данного тезиса можно найти в Постановлении Правительства РФ от 15 августа 2006 г. N 504, в котором под деятельностью по технической защите конфиденциальной информации, подлежащей лицензированию, понимается "комплекс мероприятий и (или) услуг по ее защите от несанкционированного доступа, в том числе и по техническим каналам, а также от специальных воздействий на такую информацию в целях ее уничтожения, искажения или блокирования доступа к ней" <19>. Указанное в данном Постановлении некорректное определение лицензируемого вида деятельности, как отмечает Е. К. Волчинская <20>, позволяет предъявлять требования по лицензированию не только к лицам, осуществляющим услуги по защите конфиденциальной информации, но и к лицам, защищающим свою собственную конфиденциальную информацию, составляющую, например, коммерческую тайну. Таким образом, положения данного Постановления могут распространяться на все юридические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, что противоречит положениям ст. 4 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", устанавливающей критерии определения лицензируемых видов деятельности: "...к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием". Однако нарушение конфиденциальности коммерческой тайны наносит ущерб только самому обладателю такой тайны. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3691. <20> См.: Волчинская Е. К. Роль государства в обеспечении информационной безопасности // Информационное право. 2008. N 4. С. 11.

Таким образом, методы государственного контроля виртуального пространства достаточно разнообразны, и их перечень постоянно совершенствуется, дополняется новыми способами контроля, основанными на началах самоорганизации и общественного контроля. В механизм контроля виртуального пространства как управленческой обеспечительной функции государственного механизма целесообразно включить также формы ее реализации - правовые и организационные, освещение и анализ которых заслуживают подробного рассмотрения. Таким образом, подводя некоторые итоги, можно утверждать, что контрольная функция государства, как и любое другое направление государственной деятельности, состоит из ряда самостоятельных субфункций, одной из которых можно считать субфункцию государственного контроля за виртуальным пространством. В свою очередь, субфункция государственного контроля за виртуальным пространством представляет собой сложную систему, включающую в себя цели контроля, принципы контроля, субъекты контроля, методы контроля и формы (процесс) контроля. Причем важно подчеркнуть, что отмеченные положения в данный период развития в науке проработаны недостаточно. Однако, учитывая рост преступности в сфере информации, информатизации и информационной безопасности, государственный контроль виртуального пространства должен стать перспективным направлением развития российской юридической науки и правоприменительной практики как условие формирования в России полноценного гражданского информационного общества.

------------------------------------------------------------------

Название документа