Состояние законодательства относительно информирования населения в ходе муниципальных выборов

СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОТНОСИТЕЛЬНО ИНФОРМИРОВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ХОДЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ

Б. Ф. НЫРОВ

Ныров Б. Ф., консультант отдела законодательства субъектов Российской Федерации Управления Министерства юстиции России по Центральному федеральному округу.

Обеспечение непосредственного доступа граждан к информации в процессе формирования органов местного самоуправления происходит следующим образом. "В большинстве муниципальных образований городского и районного уровня единственной формой непосредственной демократии, реально применяемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующей территории, являются муниципальные выборы" <1>. Данному вопросу посвящено прежде всего избирательное законодательство. В ст. 44 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2> (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) информирование граждан рассматривается как информационное обеспечение выборов и включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию. Цели информирования избирателей определяются общей целью информационного обеспечения выборов, обозначенной в ст. 44 Федерального закона N 67-ФЗ. Это будет способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Анализируя названную норму, можно выделить следующие задачи такого информирования: доведение до сведения населения, ознакомление населения, разъяснение населению. При этом информирование избирателей (всех участников избирательной кампании) должно, по воле законодателя, отвечать принципам достоверности, объективности и беспристрастности, т. е. равного подхода ко всем кандидатам и избирательным объединениям (ч. 2 ст. 45). К предвыборной агитации Закон не предъявляет вышеперечисленных требований. В отличие от информирования целью предвыборной агитации является побуждение избирателей к голосованию за или против кандидатов, списков кандидатов (ч. 4 ст. 2). Предвыборная агитация строго очерчена хронологическими рамками, установленными в ст. 49 этого Закона. "Предвыборная агитация существует как юридический феномен только в период избирательной кампании". Таким образом, правовая природа информирования избирателей коренным образом отличается от правовой природы предвыборной агитации. Из этого следует, что информирование избирателей существенно отличается от их информирования в ходе предвыборной агитации, в том числе по субъектам, объектам информационного освещения, источникам получения информации, способам и средствам доступа к информации. -------------------------------- <1> Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 383. <2> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

В ходе выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления гражданам должна быть доступна вся информация, "если иное не предусмотрено законом" (ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации). По крайней мере должен быть обеспечен доступ к следующей информации: 1) к информации о проводимых выборах, с тем чтобы обеспечить осведомленность населения о дате голосования, установленных законом сроках и порядке избирательных действий и соответственно возможность их участия в этих выборах; 2) к информации о деятельности избирательных комиссий всех уровней, причем на всех этапах избирательного процесса, включая решения, которые комиссиями принимаются; 3) к информации обо всех событиях и мероприятиях, связанных с проводимыми выборами, что будет способствовать формированию целостной объективной картины текущей избирательной кампании у избирателей; 4) к информации о том или ином электоральном круге граждан; 5) к информации об итогах голосования и о результатах выборов; 6) к информации о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов; 7) к информации о кандидатах или списках кандидатов в те или иные органы местного самоуправления; 8) к информации о проводимых кандидатами, избирательными объединениями, иными субъектами избирательного процесса предвыборных мероприятиях. В рамках информирования избирателей в зависимости от субъектов, от которых исходит информация, можно выделить два вида информирования избирателей: "официальное информирование и неофициальное информирование, хотя законодательство о выборах не содержит таких терминов" <3>. Официальное информирование избирателей осуществляется определенными законом субъектами информирования со стороны муниципальных образований: комиссиями, органами местного самоуправления, соответствующими должностными лицами на принципах достоверности, беспристрастности и юридической значимости распространяемой информации. Официальное информирование избирателей осуществляется органами, представляющими муниципальные образования Российской Федерации, распространяемая в его рамках информация имеет публично-правовое содержание, соответствующее ее официальному характеру. Юридическая значимость информации является основным критерием, отличающим официальное информирование от неофициального. Федеральный закон N 67-ФЗ ограничивает полномочия органов местного самоуправления по осуществлению информирования избирателей, запрещая им распространять информацию о кандидатах, об избирательных объединениях (ч. 1 ст. 45). Эта проверенная временем норма необходима в связи с тем, что информирование о кандидатах избирательных объединений со стороны названных органов могло бы восприниматься как поддержка этими органами соответствующих кандидатов избирательных объединений, иначе говоря, быть скрытой формой агитации, что недопустимо в силу действующего для органов местного самоуправления запрета на проведение предвыборной агитации (пп. "а" п. 7 ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ). -------------------------------- <3> Большаков С. В. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М., 2006. С. 36.

В отличие от официального информирования неофициальное информирование избирателей осуществляется иными определенными законодательством о выборах субъектами информирования (организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, журналистами, иными помимо названных физическими и юридическими лицами) и должно отвечать принципам объективности и достоверности, не должно нарушать равенства кандидатов, избирательных объединений (п. 2 ст. 45 Федерального закона N 67-ФЗ), а также самими гражданами на основании запроса. Данные виды информации различаются также по целям, задачам, механизму доведения информации до избирателей. Информирование о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях гарантировано п. 3 ст. 45 Федерального закона N 67-ФЗ в виде обязанности соответствующих комиссий. Эта норма является важной составляющей официального информирования избирателей. Основным способом подачи комиссиями официальной информации является опубликование (обнародование) в установленные сроки определенной информации. Федеральное законодательство предусматривает обязательность официального опубликования определенных сообщений, информации. Систематизируя такие требования, можно выделить следующую обязательную для опубликования информацию (объекты информационного освещения): - решение о назначении выборов (п. 7 и п. 8 ст. 10 Федерального закона N 67-ФЗ); - решение о перенесении дня голосования (п. 7 и п. 8 ст. 15 Федерального закона N 67-ФЗ); - иные решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов (п. 2 ст. 30 Федерального закона N 67-ФЗ); - списки избирательных участков с указанием границ и номеров, мест нахождения, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования (п. 7 ст. 19 Федерального закона N 67-ФЗ); - сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, в объеме, установленном организующей выборы избирательной комиссией, а также сведения о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений (п. 7 и п. 8 ст. 33 Федерального закона N 67-ФЗ); - сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, а также копии первого и итогового финансовых отчетов кандидата, избирательного объединения (п. 8, п. 9, п. 9.1 ст. 59 Федерального закона N 67-ФЗ); - информация о времени и месте голосования на выборах (п. 2 ст. 64 Федерального закона N 67-ФЗ); - итоги голосования и результаты выборов (ст. 72 Федерального закона N 67-ФЗ). Опубликование (обнародование) комиссиями официальной информации осуществляется при помощи таких средств доступа, как СМИ. Сообщения и материалы в рамках официального информирования избирателей комиссии публикуют, как правило, в государственных и муниципальных средствах массовой информации бесплатно (п. 18 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ). Такой способ, как размещение информации в информационных системах общего пользования, прежде всего в Интернете, комиссиями применяется. Но возможности Интернета используются не в полном объеме. Это обусловлено тем, что в основном в избирательном законодательстве данный способ урегулирован фрагментарно. Так, п. 4 ст. 72 Федерального закона N 67-ФЗ устанавливает, что в течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полные данные о результатах выборов в органы государственной власти, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и о результатах выборов, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. В данный перечень не входят выборы в муниципальные органы власти, поэтому вопрос, связанный с размещением результатов муниципальных выборов в сети Интернет, остается неурегулированным. А в ч. 2 ст. 30 данного Закона, которая называется "Гласность в деятельности комиссий", сформулировано, что решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом. Законодатель даже не упоминает о сети Интернет. Однако "Интернет работает 24 часа в сутки, т. е. в течение этого времени все заинтересовавшиеся могут получить всю необходимую им информацию" <4>. В сельских поселениях участками подключения к Интернету могут быть не только публичные библиотеки, но и почта, администрация муниципального образования, информационные зоны. -------------------------------- <4> Малишевский Н. Н. Технология и организация выборов. Минск, 2003. С. 188.

Сеть Интернет предоставляет значительные возможности по доступу к официальной информации избирательных комиссий. Она позволяет охватить большую часть избирателей и обеспечить им недорогой доступ к информации. Тем более что Россия, уступая другим странам по уровню развития Сети как института, а также по абсолютным цифрам количества пользователей, обгоняет многих по темпам освоения глобального информационного пространства Интернета. Сегодня материальное положение и образовательный уровень пользующихся Интернетом значительно меньше влияют на их количество, чем на количество пользователей другими СМИ. Самое большое количество активных пользователей Интернета (пользуются постоянно, часто и иногда) - в возрастной категории до 24 лет. Рейтинг Интернета в этой возрастной категории уверенно превосходит рейтинг любой газеты и в целом всех ведущих газет. Сегодня по этой возрастной категории рейтинг можно сравнить с суммарным рейтингом одного из ведущих региональных телевизионных каналов. С учетом изложенного информирование избирателей, особенно молодежи, следует расширить за счет правового закрепления такого способа доступа, как размещение информации в информационной сети Интернет, в частности путем формулирования в избирательном законодательстве отдельной нормой в виде обязанности избирательных комиссий всех уровней создавать в сети Интернет официальные сайты и размещать там официальную информацию о выборах. А именно размещать информацию, которая обязательна для обнародования (опубликования), в соответствии с п. 7 и п. 8 ст. 10, п. 6 и п. 8 ст. 15, п. 2 ст. 30, п. 7 ст. 19, п. 7 и п. 8 ст. 33, п. 8, п. 9 и п. 9.1 ст. 59 Федерального закона N 67-ФЗ, а также другую официальную информацию, ознакомление с которой предусмотрено настоящим Законом, иным законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Кроме того, перечень информации, о которой комиссии должны информировать, необходимо расширить за счет таких объектов информационного освещения, как информация о всех событиях и мероприятиях, связанных с проводимыми выборами, информация о выявленных нарушениях и их устранении, информация о законодательстве субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Для официального информирования избирателей о деятельности избирательных комиссий предназначен и такой способ, как обеспечение доступа на заседания избирательных комиссий. Несмотря на провозглашение принципа открытости в деятельности избирательных комиссий всех уровней, т. е. "деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно" (п. 5 ст. 3 Федерального закона N 67-ФЗ), правовая регламентация, обеспечивающая их информационную открытость, в ходе выборов органов местного самоуправления остается явно недостаточной. Это связано, в частности, с тем, что федеральный законодатель чрезмерно зарегламентировал деятельность (в том числе информационную) всех избирательных комиссий. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что в числе установленных федеральными законами категорий лиц, имеющих право присутствия на заседаниях избирательных комиссий, отсутствуют собственно избиратели (ст. 30 Федерального закона N 67-ФЗ). В то же время присутствие граждан на заседаниях избирательных комиссий, в том числе территориальных и участковых, т. е. комиссий, наиболее приближенных к избирателям, представляется весьма важным. Конечно, доступ избирателей на заседания комиссии по ряду причин не может быть абсолютно свободным. Это связано с отсутствием возможности размещения значительного числа желающих, особенно в ходе выборов. Однако, например, в США для доступа публики открыты даже заседания Федеральной избирательной комиссии. Кроме того, в ранее действовавшем Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <5> предусматривалось, что законом субъекта Российской Федерации, регулирующим порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, может быть предусмотрено направление наблюдателей от группы избирателей (п. 7 ст. 26). В этой связи следует внести соответствующие изменения в п. 1 ст. 30 Федерального закона N 67-ФЗ. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4339.

Доступ к заседаниям может быть обеспечен таким способом, как прямая трансляция заседаний при помощи наружных средств наглядно-звуковой агитации. Иные способы доступа к информации, которые можно применять для официального информирования населения (размещение информации в информационных зонах, рассылка официальной информации по почте, передача информации "из рук в руки"), в избирательном законодательстве не урегулированы. Основными способами неофициального информирования участников избирательного процесса являются освещение избирательной кампании организациями, осуществляющими выпуск СМИ, опубликование (обнародование) результатов общественного мнения, связанных с выборами (п. 1 ст. 46), а также предоставление пользователю (потребителю) информации по запросу. Освещение избирательной кампании организациями, осуществляющими выпуск СМИ, и журналистами в рамках неофициального информирования - это такой способ доступа, как размещение связанных с выборами материалов в программах новостей, а также посвященных выборам редакционных и авторских публикаций (очерков, обзоров текущих событий избирательной кампании), подготовленных непосредственно редакциями, журналистами. При этом информационная деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и журналистов не должна содержать элементов (признаков) предвыборной агитации. Статья 46 Федерального закона N 67-ФЗ определяет, что опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения является разновидностью информирования избирателей. "Социологические опросы являются действенным инструментом определения электоральных настроений граждан, их политических приоритетов и взглядов, общей картины электоральной поддержки тех или иных кандидатов, избирательных объединений накануне выборов, а также отслеживания динамики изменения этих показателей по мере приближения дня голосования" <6>. Опубликование результатов социологических исследований, связанных с выборами, выполняет важную функцию ознакомления избирателей с электоральными настроениями и предпочтениями различных социальных групп. -------------------------------- <6> Большаков С. В. Указ. соч. С. 48.

Вместе с тем подобная информация способна определенным образом повлиять на формирование убеждений гражданина, на его позицию, которую он выразит в день голосования. В связи с этим законодательство о выборах устанавливает некоторые защитные механизмы в этой сфере. В соответствии с п. 2 ст. 46 анализируемого Закона при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие эти результаты, обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование). В ранее действовавшей редакции п. 1 ст. 46 отсутствие хотя бы одного из названных реквизитов влекло признание материалов, содержащих результаты этих опросов, агитационными, а также предусмотренную Федеральным законом ответственность. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова <7>, автоматическое признание тех или иных действий организаций, осуществляющих выпуск СМИ, агитационными невозможно. Для того чтобы признать их действия агитационными, необходимо установить наличие специальной агитационной цели. В связи с этим второе предложение п. 1 ст. 46 Федерального закона N 67-ФЗ, содержавшее названную норму, было исключено при внесении изменений в этот Закон. Однако это не означает, что соблюдать установленные Законом требования не обязательно. Названные выше реквизиты являются обязательными при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения в порядке информирования избирателей, и избирательные комиссии должны контролировать соблюдение требования о наличии этих реквизитов. Несоблюдение этого требования организацией, осуществляющей выпуск СМИ, является основанием для привлечения этой организации, редактора к административной ответственности. Статья 5.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность за нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов, в том числе за нарушение порядка опубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов. -------------------------------- <7> Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 6.

Таким образом, в отличие от официальной информации, правовая регламентация предоставления неофициальной информации в целом ограничивается лишь установлением порядка ее предоставления и запретительными мерами, пресекающими противоправные случаи ее проявления. Между тем данная информация нуждается и в позитивном правовом регулировании, направленном на соблюдение принципов объективности, достоверности предоставляемой информации. В соответствии с Федеральным законом N 67-ФЗ граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию (п. 1 ст. 48). Иначе говоря, общие субъекты агитационной деятельности вправе осуществлять ее такими способами и такими средствами, которые установлены для них законом, самостоятельно определяя только содержание своей агитации. В отличие от общих субъектов агитационной деятельности кандидаты, избирательные объединения (специальные субъекты агитационной деятельности) самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации (п. 4 ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ). Специальным субъектам предвыборной агитационной деятельности (кандидатам, избирательным объединениям) благодаря наличию у них избирательных фондов доступны любые из числа допускаемых законом способы и средства такой деятельности, в том числе требующие оплаты. В целом относительно содержания информации в рамках предвыборной агитации законодатель определяет общее правило. Содержание информации определяют самостоятельно как общие субъекты агитационной деятельности, так и специальные субъекты агитационной деятельности (п. 4 ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ). Способы подачи информации в рамках предвыборной агитации установлены федеральным законодательством о выборах. Однако законодатель определяет их как методы. В частности, установлено, что предвыборная агитация может проводиться (п. 3 ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ): на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; посредством проведения агитационных публичных мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий); посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов; иными не запрещенными законом методами. В понятие "метод" в формулировках п. 3 ст. 48 законодатель включил и средства получения информации (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях), и способы подачи информации (выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, проведение агитационных публичных мероприятий). В п. 3 ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ законодатель говорит о том, что могут применяться иные не запрещенные законом методы. Это могут быть и такие открытые способы доступа, как: 1. Размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях: Интернет, сеть электросвязи, мобильная (сотовая) связь. В качестве средств доступа информации в данном случае может применяться Интернет, телефон. 2. Размещение информации в информационных зонах. В качестве средств доступа применяются наружные средства наглядно-звуковой агитации. 3. Адресная рассылка агитационных материалов (по почте и электронной почте). 4. Раскладывание агитационных материалов в почтовых ящиках (технология direct-mail). 5. Непосредственное ознакомление с информацией и непосредственная агитация "от двери к двери" (технология door-to-door). В рамках каждого из названных способов доступа с использованием средств доступа применяются формы предвыборной агитации. В частности, через СМИ (телевидение, радио) предвыборная агитация может проводиться: в форме личного выступления кандидата перед избирателями; в форме участия кандидата, совместно с другими кандидатами, в проведении дискуссий, круглых столов, иных совместных агитационных мероприятий (п. 4 ст. 51); в форме периодического выпуска в эфир агитационного ролика, подготовленного кандидатом, избирательным объединением. Через такие СМИ, как периодические печатные издания, агитационные материалы кандидатов могут быть представлены в форме статей, заметок, обращений к читателям, предвыборных программ и т. д. Размещение информации в информационных зонах при помощи наглядно-звуковой агитации возможно в форме плакатов, буклетов, аудио - и видеороликов и т. д. Агитационные публичные мероприятия могут проводиться в форме собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований (форм, предусмотренных Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <8>). -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

В информационно-телекоммуникационных сетях, прежде всего в Интернете, предвыборная агитация возможна в таких формах, как статьи, заметки, обращения к читателям, предвыборные программы, интернет-форумы, переписка по электронной почте. Другими словами, Сеть позволяет комбинировать формы, "выдавая избирателю - потребителю агитационной информации агитационные материалы одновременно в визуальной, текстовой, графической, иных формах" <9>. -------------------------------- <9> Малишевский Н. Н. Указ. соч. С. 188 - 189.

При помощи мобильной (сотовой) связи возможна рассылка разного рода сообщений, содержащих агитационный характер. Адресная рассылка агитационных материалов и раскладывание агитационных материалов в почтовые ящики (технология direct-mail) возможны с использованием таких форм, как листовки, плакаты, буклеты и иные формы агитационных материалов. Законодатель устанавливает ряд требований к содержанию, способам, средствам и формам агитационной деятельности. Такие требования установлены, в частности, в п. 5 и 9 ст. 48, п. 4 ст. 51, п. 5 и 6 ст. 52, п. 2 ст. 54, п. 1 и 2 ст. 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Кроме того, с учетом положений п. 5 ст. 48 названного Закона агитационные материалы кандидата, избирательного объединения, оплаченные из избирательных фондов, не должны содержать агитацию за других кандидатов, другие избирательные объединения. Существуют некоторые проблемы, которые возникают при проведении предвыборной агитации через СМИ. Так, положение п. 2 ст. 51 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с которым предоставляемое для проведения предвыборной агитации бесплатное эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период, когда телевидение и радио собирают наибольшую аудиторию. Речь в данном случае идет о том времени в эфире, которое именуется "прайм-тайм" (принято считать, что это период с 19.00 до 23.00. Например, согласно ч. 2 ст. 69 Закона Украины "О выборах народных депутатов Украины" <10> эфирное время для проведения предвыборной агитации предоставляется с 19 до 22 часов). Данная норма призвана, с одной стороны, гарантировать право граждан на доступ к агитационной информации кандидатов, избирательных объединений, а с другой - усилить интерес избирателей к проводимым выборам, к участникам этих выборов и к их предвыборным программам. -------------------------------- <10> Большаков С. В. Указ. соч. С. 101.

Приведенная норма предоставляет право определения прайм-тайма самим организациям телерадиовещания исходя из имеющихся у них данных об аудитории их программ в разное время суток. На практике имели место ситуации, когда организация телерадиовещания определяла отрезок эфирного времени для размещения агитационных материалов, весьма далекий от прайм-тайма (если не прямо противоположный ему). Примером таких отрезков могут служить периоды с 8.35 до 9.00 с 11.35 до 12.00 <11>, когда существенная часть избирателей находятся в дороге на работу, на обеде. Во избежание подобной реализации приведенной выше нормы, противоречащей ее смыслу, считаю, что следует поддержать позицию С. В. Большакова и А. Г. Головина о том, что избирательным комиссиям "следует внедрять определенные механизмы предварительного согласования с организациями телерадиовещания конкретных временных интервалов, в которые ими осуществляется предоставление эфирного времени для проведения предвыборной агитации" <12>. -------------------------------- <11> Постановление ЦИК России от 5 ноября 2003 г. N 51/471-4 "О графике распределения бесплатного эфирного времени на каналах общероссийских организаций, осуществляющих теле - и (или) радиовещание, между политическими партиями, избирательными блоками, выдвинувшими зарегистрированные Центральной избирательной комиссией Российской Федерации федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва" // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. N 21. С. 23. <12> Большаков С. В. Указ. соч. С. 102.

Одной из требующих внимания проблем, связанных с предвыборной агитацией в периодических печатных изданиях, является проблема, которая заключается в возможности распространять в субботу перед днем голосования и в воскресенье, в день голосования, остатки тиража газет, вышедших в четверг и в пятницу, в которых содержатся агитационные материалы. Необходимо помнить, что агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования; проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается. Распространение тиража или части тиража периодического печатного издания, содержащего агитационные материалы, в день голосования и в день, предшествующий дню голосования, не соответствует этому требованию. Розничная продажа всего или части тиража периодического печатного издания в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" является формой его распространения. Распространение газеты, содержащей агитационные материалы, означает распространение информации. Вместе с тем исходя из положений ст. 2 и 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" распространение агитационных материалов, опубликованных СМИ, организацией, чьей основной деятельностью является розничная торговля периодическими изданиями, может считаться агитационной деятельностью со стороны этой организации только при наличии умысла на проведение агитации. В иных случаях ответственность за нарушение норм избирательного законодательства, устанавливающих запрет на проведение предвыборной агитации в указанные выше дни, несет не распространитель, а редакции периодических печатных изданий, в которых были размещены агитационные материалы. Рассматриваемая ситуация может создаваться искусственно, что является специальной противоправной технологией. Что касается размещения информации в информационных зонах, то требования к размещению печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов закреплены в ст. 54 Федерального закона N 67-ФЗ. Целесообразно говорить о принятии специального закона о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В нем можно урегулировать механизм доступа к избирательной информации посредством информационных зон. Это предложение обусловлено тем, что информационные зоны представляют собой урегулированные законодателем участки активного посещения избирателями, о которых они информированы и где смогут в любое время ознакомиться с агитационной информацией. Это положение избавит от спорных ситуаций, возникающих между собственниками помещений и избирательными комиссиями. В избирательном законодательстве следует предусмотреть и такой способ доступа, как адресная рассылка агитационных материалов, и установить правила такой рассылки. Что касается размещения агитационных материалов в почтовых ящиках (технология direct-mail) и непосредственной агитации "от двери к двери" (технология door-to-door), то с целью предотвращения злоупотреблений на федеральном уровне необходимо установить типовые правила механизма реализации этих способов доступа. Также, по мнению А. А. Сергеева, "анализируя социальную практику, связанную с институтом муниципальных выборов, следует выделить два разных уровня этих выборов. Первый уровень соответствует сельским поселениям. Второй уровень соответствует городским округам, муниципальным районам, внутригородским территориям города федерального значения" <13>. -------------------------------- <13> Сергеев А. А. Указ. соч. С. 391.

Соглашаясь с классификацией, предложенной исследователем, первый уровень необходимо дополнить таким муниципальным образованием, как городское поселение, а также уточнить критерий деления муниципальных выборов на два уровня. Возможно, что этот критерий заключается в зависимости от применения тех или иных способов доступа для информирования населения. На первом уровне (городского и сельского поселения) избиратель может получать необходимую для осознанного волеизъявления информацию о деловых и личных качествах кандидатов напрямую, без ее опосредования технологиями массовой информации. Жители сельского и городского поселений лично знакомы с кандидатами, их трудно дезориентировать при помощи избирательных технологий. "При соблюдении общих демократических принципов избирательного права это создает предпосылки для свободного волеизъявления и обеспечения неискаженного народного представительства в органах местного самоуправления" <14>. -------------------------------- <14> Сергеев А. А. Указ. соч. С. 391.

На втором уровне муниципальные выборы могут не иметь качественных отличий от выборов органов государственной власти. Избиратель здесь зачастую лично не знаком с кандидатом и может получить информацию о программе, его личности только опосредованно, пользуясь средствами массовой информации, Интернетом. Муниципальные выборы городских округов, муниципальных районов, внутригородской территории города федерального значения сопряжены с проблемами, общими для всей избирательной системы Российской Федерации. Однако если выборы федеральных и региональных органов государственной власти обеспечены хотя бы минимальными средствами массовой информации, то на муниципальных выборах городских округов, муниципальных районов, в территории города федерального значения нет даже этих гарантий. В соответствии с ч. 2 ст. 51 Федерального закона N 67-ФЗ региональные государственные организации телерадиовещания не обязаны предоставлять эфирное время кандидатам на муниципальных выборах, такая обязанность возлагается лишь на муниципальные организации телерадиовещания. Таким образом, если в городе, например в областном центре, есть лишь государственное телевидение и нет муниципального, то при выборах органов городского самоуправления кандидаты не получат права обратиться с телеэкранов к своим избирателям. По мнению А. А. Сергеева, избирательное законодательство нуждается не в развитии, а в коренном реформировании в части гарантий подлинно равных условий предвыборной агитации, объективного информирования избирателей, снижении роли денег и административного ресурса в избирательном процессе <15>. Особенно это необходимо в настоящее время, когда финансовые трудности муниципальных образований действительно приводят к тому, что в них отсутствуют организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации. В такой ситуации невозможно проведение предвыборной агитации на каналах телевидения и радио, а также через периодические печатные издания и, соответственно, не осуществляются некоторые предусмотренные избирательным законодательством способы доступа. Например, не публикуются и не представляются в избирательную комиссию расценки на эфирное время и печатную площадь, не проводятся жеребьевки по распределению эфирного времени и печатной площади. На первый план при проведении избирательной кампании муниципальных образований выходят агитационные публичные мероприятия, распространение печатных агитационных материалов, иные способы проведения предвыборной агитации, например агитация "от двери к двери". Отсутствие периодических печатных изданий порождает также проблему с реализацией положений избирательного законодательства, требующих опубликования тех или иных решений, информации (например, решения о назначении выборов, иной информации, обязательной для обнародования). Проблему доступа граждан к информации можно решить при помощи иных способов и средств доступа. В связи с этим акцент необходимо делать на те способы и средства доступа, которые адекватны статусу муниципального образования, его финансовым возможностям, территории, численности и плотности населения, приближенности органов местного самоуправления к населению. Поэтому в муниципальных районах, городских округах, внутригородских территориях города федерального значения, значительных по территории, численности, применимы такие способы информирования, как: опубликование (обнародование); размещение информации в информационных зонах, в информационно-телекоммуникационных системах, в том числе в Интернете. Уместно использовать такие средства доступа, как: средства массовой информации; информационно-телекоммуникационные системы; печатные издания органов местного самоуправления; наружные средства наглядно-звуковой агитации. В городских и сельских поселениях, небольших по численности населения, территории, применимы такие способы, как опубликование, размещение информации в информационных зонах, распространение информации "из рук в руки". Применимы такие средства доступа, как средства массовой информации, печатные издания органов местного самоуправления - брошюры, листовки, наружные средства наглядно-звуковой агитации. -------------------------------- <15> Сергеев А. А. Указ. соч. С. 394.

Во всех муниципальных образованиях имеется реальная возможность использовать такие способы, как предоставление пользователям (потребителям) информации по запросу, обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на заседания органов местного самоуправления. Муниципальные выборы, как следует из ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", проводятся только в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Избирательное законодательство направлено на информирование населения только при выборе этих органов и должностных лиц. Информирование о кандидатах на назначаемые должности в федеральном законодательстве не предусмотрено. Принятие специального закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сможет решить данный вопрос.

------------------------------------------------------------------

Название документа