Статья 55 Конституции РФ и защита прав граждан в жилищных отношениях

СТАТЬЯ 55 КОНСТИТУЦИИ РФ И ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН В ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЯХ <*>

Е. Н. КИМИНЧИЖИ

Киминчижи Е. Н., адвокат, г. Белгород.

В статье автор анализирует соотношение одной из базовых конституционных норм и эволюцию отечественного жилищного законодательства в части регулирования жилищных правоотношений.

Ключевые слова: права и свободы человека и гражданина, жилье, жилищные отношения, жилищные права, договор найма жилья, приватизация.

The author of the article analyses correlation of one of basic constitutional norms and evolution of Russian housing legislation in the part of regulation of housing legal relations.

Key words: rights and freedoms of man and citizen, accommodation, housing relations, contract of tenancy, privatization.

В п. 2 ст. 55 Конституции РФ императивно установлен запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Сам вопрос о применении данной нормы Основного Закона в ежедневной судебной практике является весьма актуальным. Еще на момент принятия Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" потребность и необходимость прямого применения Конституции РФ осознавалась в полной мере. Высшая судебная инстанция особо отмечает, что суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией России. Вместе с тем решения судов, вынесенных по первой инстанции, в которой бы суд непосредственно ссылался на положения Основного Закона, можно пересчитать по пальцам. Данную ситуацию нельзя признать обоснованной, поскольку в обстоятельствах активных законодательных работ под угрозой могут находиться реальные права человека. Актуальность обозначенной проблемы применительно к жилищно-правовой сфере вряд ли кто-либо будет отрицать. С момента принятия ЖК РФ прошло чуть более четырех лет, а практика его применения настолько же противоречива по отдельным вопросам, насколько и несовершенна в силу кардинального отличия законодательных конструкций нового закона в сравнении с ранее действовавшим законодательством. Жилищное законодательство призвано содействовать обеспечению права граждан на жилище, эффективному использованию и охране жилищного фонда. При рассмотрении данной категории дел суды руководствуются соответствующими статьями ЖК РФ, но в то же время большинство возникающих сегодня споров имеет "прописку" в правовом пространстве ЖК РСФСР и действовавшего наряду с ним отраслевого законодательства. В ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" установлено, что к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, он применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных самим ЖК РФ. Аналогичные правила действия жилищного законодательства во времени более подробно регламентированы в ст. 6 ЖК РФ: 1) акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие; 2) действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом; 3) в жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие; 4) акт жилищного законодательства может применяться к жилищным правам и обязанностям, возникшим до введения данного акта в действие, в случае, если указанные права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения данного акта в действие, и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Однако аспект применения к жилищным отношениям нормы п. 2 ст. 55 Конституции РФ в ЖК РФ не обозначен. Напротив, закон ограничивается общим указанием, что нормы жилищного законодательства содержатся в разнообразных по юридической силе нормативно-правовых актах и что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (п. 1 ст. 5 ЖК РФ). Такое регулирование хотя и является традиционным, но все же не может быть признано верным. Мы обозначим две практические ситуации, при которых, на наш взгляд, судам надлежит при рассмотрении конкретных дел применять со ссылкой на п. 2 ст. 55 Конституции РФ законодательство, действовавшее до момента принятия ЖК РФ. Первой из них является ситуация, которой еще только предстоит возникнуть в юридической практике и которая связана с неопределенностью в вопросе о том, каково будет законодательное регулирование перехода занимаемых гражданами на условиях социального найма жилых помещений в частную собственность в порядке приватизации. С 1 марта 2010 г. окончательно прекратит свое действие Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", как это прямо предусмотрено п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ. Основой процесса приватизации жилых помещений, т. е. перехода находящегося в муниципальной или государственной собственности имущества в собственность частную, по всей видимости, станет ст. 217 ГК РФ, согласно которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Согласно п. 2 ст. 235 ГК РФ по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц. Таким образом, после отмены базового Закона о приватизации жилого фонда возникнет либо потребность принятия нового закона о приватизации в силу указания ст. 217 ГК РФ, либо необходимость исключения соответствующей нормы из ГК РФ. В равной степени такие изменения должны будут, при сохранении содержания ст. 217 ГК РФ, произойти в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Согласно действующей редакции ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального жилищного фонда. Следовательно, законодателю еще только предстоит ответить на вопрос о том, будет ли возможна приватизация находящегося в муниципальной или государственной собственности жилого фонда после 1 марта 2010 г. или нет. Однако полагаем, что в большинстве случаев приобретение гражданами права частной собственности на занимаемые на условиях социального найма жилые помещения все же будет возможно. С учетом содержания п. 2 ст. 55 Конституции РФ законодатель не вправе отменить возможность приватизации теми гражданами, кто приобрел право пользования жилыми помещениями по договору социального найма до 1 марта 2010 г. Для тех же, с кем в силу ЖК РФ договор социального найма будет заключен после указанной даты, применение "задним числом" Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 вряд ли станет возможным. При этом мы полагаем, что возможность приватизации должна быть распространена также на лиц, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, состоящих на учете на улучшение жилищных условий к 1 марта 2010 г. Наша позиция обусловлена тем, что реализация гражданами права на приватизацию не может быть поставлена в зависимость от фактического исполнения органами федеральной власти и местного самоуправления расходных обязательств по предоставлению нуждающимся лицам жилых помещений на условиях социального найма. И если таковые обстоятельства имели место до момента отмены законов о приватизации, за гражданами должно признаваться право приобрести жилые помещения, в отношении которых договоры социального найма будут заключены после 1 марта 2010 г., в собственность в порядке бесплатной приватизации. Другая из обозначенных нами проблем возникает уже сегодня и связана она с так называемым разделом лицевых счетов, а по существу, является проблемой изменения действующего договора социального найма. Как известно, с принятием ЖК РФ легальная возможность раздела лицевых счетов прямо законом не предусмотрена. Ранее в ст. 86 ЖК РСФСР содержалась норма, согласно которой совершеннолетний член семьи нанимателя вправе требовать заключения с ним отдельного договора найма, если с согласия остальных проживающих с ним совершеннолетних членов семьи и в соответствии с приходящейся на его долю жилой площадью, либо с учетом состоявшегося соглашения о порядке пользования жилым помещением ему может быть выделено изолированное жилое помещение. При наличии технических возможностей проживающие в жилом помещении граждане заключали различные договора социального найма (производили раздел лицевых счетов) независимо от мотивов, послуживших основанием для соответствующих действий. Наиболее распространенным случаем применения нормы ст. 86 ЖК РСФСР являлось изменение семейного положения ранее проживавших совместно лиц, например, в случае прекращения между ними брачных отношений, но при сохранении за каждым самостоятельного права пользования занимаемым жилым помещением. Такие граждане самостоятельно реализовывали предоставленные законом жилищные права и обязанности, в том числе осуществляли право на приватизацию. Ранее единая квартира, по существу, приобретала режим коммунальной квартиры. Статья 52 ЖК РСФСР содержала единственное исключение из такой возможности. Не могли быть самостоятельным предметом договора найма часть комнаты или комната, связанная с другой комнатой общим входом (смежные комнаты), подсобные помещения. Однако в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. N 2 "О практике применения судами жилищного законодательства" разъяснялось, что суд может отказать в разделе жилых помещений в одной квартире, если, учитывая санитарные и технические требования, он придет к выводу о невозможности заключения нескольких договоров найма. В настоящее время п. 1 ст. 82 ЖК РФ предусмотрено, что граждане, проживающие в одной квартире, пользующиеся в ней жилыми помещениями на основании отдельных договоров социального найма и объединившиеся в одну семью, вправе требовать заключения с кем-либо из них одного договора социального найма всех занимаемых ими жилых помещений. Обратная процедура изменения договора социального найма в смысле ст. 86 ЖК РСФСР в действующем законодательстве отсутствует. Однако ст. 55 Конституции РФ и здесь предоставляет возможность применить ранее действовавшую норму. В соответствии с п. 2 ст. 1 ЖК РФ граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Они свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. При этом граждане не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. Согласно положениям п. 3 той же статьи ЖК РФ, жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Пунктом 1 ст. 7 ЖК РФ предусмотрено, что в случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Полагаем, что в ситуациях, подобных приведенной выше, при отсутствии соглашения о порядке пользования жилыми помещениями в квартире между сторонами, имеющими в соответствии со ст. ст. 60 - 61 ЖК РФ равные права владения и пользования указанной квартирой, и поскольку гл. 8 ЖК РФ прямо не урегулирован порядок такого пользования при социальном найме жилого помещения, суд может в целях защиты прав и законных интересов истца применить по аналогии положения гражданского законодательства о порядке владения и пользования жилым помещением, принадлежащим на праве собственности гражданам, имеющим на него равные права. При этом суду необходимо принимать во внимание положения ст. ст. 15 - 16 ЖК РФ об объектах жилищных прав, т. е. о жилом помещении и его видах. Применение аналогии закона к отношениям пользования при социальном найме жилого помещения не противоречит их существу и соответствует положениям п. 4 ст. 17 ЖК РФ, устанавливающим, что пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан. Согласно ст. ст. 244, 247 ГК РФ имущество (неделимые вещи) может находиться в общей собственности с определением доли каждого участника (долевая собственность). В этом случае участники владеют и пользуются общим имуществом по соглашению между ними, а при недостижении согласия - в порядке, устанавливаемом судом. Участник долевой собственности имеет право на предоставление в его владение и пользование части общего имущества, соразмерной его доле, а при невозможности этого вправе требовать от других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящимся на его долю, соответствующей компенсации. Изменение договора социального найма, влекущее раздел лицевых счетов, направлено на защиту и восстановление законных прав лица на пользование жилым помещением наравне с другими бывшими членами его семьи в соответствии со ст. 67 ЖК РФ. Однако условием удовлетворения такого иска должно стать установленное судом отсутствие соглашения по порядку пользования и предоставления комнаты для проживания такому лицу. Другим условием должен быть факт, что истец и ответчик не являются членами одной семьи, и только тогда по правилам п. 4 ст. 69 ЖК РФ они самостоятельно отвечают по своим обязательствам, вытекающим из договора социального найма. В приведенной ситуации суд с учетом порядка пользования спорной квартирой может удовлетворить и требование истца об открытии на его имя отдельного лицевого финансового счета на комнату для оплаты коммунальных услуг. При реализации такого правоприменительного подхода "выделившее" свое право пользования лицо не может получить отказ в приватизации занимаемой им части жилого помещения. При этом возникает право долевой собственности в размере пропорционально площади занимаемого жилого помещения. В заключение отметим следующее. Системное толкование жилищного законодательства и п. 2 ст. 55 Конституции РФ требует подтверждения на уровне Верховного Суда РФ уже сегодня, с тем чтобы избежать возможных злоупотреблений и не привлекать органы конституционной юстиции к решению вопроса, ибо принятие такого решения Конституционным Судом РФ явно затянется по времени. Это было сделано ранее при рассмотрении вытекающих из жилищных правоотношений дел, когда суды были ориентированы на то, что Конституция РФ предоставила каждому, кто законно находится на территории РФ, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также гарантировала право на жилище (ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 40). Исходя из этих положений Конституции РФ, отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище. По делам, связанным с признанием права пользования жилым помещением, учитывается, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение и на каких условиях. Наши предложения, как представляется, находятся в соответствии с иными положениями Конституции РФ, в том числе ее п. 3 ст. 55, которым возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина допускается только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Только при таком подходе принципы правового и социального государства, провозглашенные Основным Законом, будут иметь реальную реализацию в сфере жилищных отношений.

Название документа