О некоторых полномочиях по управлению жилищным фондом (комментарий к Постановлению Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 года N 179 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации")

О НЕКОТОРЫХ ПОЛНОМОЧИЯХ ПО УПРАВЛЕНИЮ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

(комментарий к Постановлению Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 года N 179 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации")

С. В. ШАНХАЕВ

Шанхаев С. В., кандидат юридических наук.

1. Общие положения

Вопрос полномочий федеральных органов исполнительной власти по управлению жилищным фондом в настоящее время актуален. По мнению А. А. Титова, "жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных поселенцев и лиц, признанных беженцами, жилые помещения из фонда жилья для временного поселения граждан, утративших жилье в результате обращения взыскания на жилое помещение, которое приобретено за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания" <1>. -------------------------------- <1> Титов А. А. Жилищное право Российской Федерации: Учеб. М., 2008. С. 132.

Ю. К. Толстой определяет жилищный фонд как совокупность жилых помещений, пригодных для постоянного проживания, расположенных в жилых или иных строениях, помещений, которые в зависимости от формы собственности, характера использования, других факторов подчиняются особому правовому режиму и удовлетворяют потребности граждан в жилье постоянно или временно <2>. -------------------------------- <2> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. пособие. М., 1996. С. 18 - 19.

По мнению военного юриста А. А. Абрамова, жилищный фонд, за счет которого обеспечиваются военнослужащие и совместно проживающие с ними члены их семей, - это совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, которые предоставляются военнослужащим и членам их семей в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации <3>. -------------------------------- <3> Абрамов А. А. Особенности организационно-правового регулирования жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации // Рос. военно-правовой сб. 2006. N 7.

Как справедливо отмечалось многими юристами, спешка в проведении реформирования государственного жилищного фонда без тщательной правовой проработки механизма его реализации стала причиной ряда серьезных проблем: - попытка скорейшего избавления от жилищно-коммунального хозяйства, находящегося в федеральной собственности, привела к возникновению противоречий между необходимостью формирования специализированного жилищного фонда и "автоматическим" отчуждением его в муниципальную собственность; - принятие основного нормативного акта - Жилищного кодекса Российской Федерации, регулирующего жилищные правоотношения, без учета особенностей правового регулирования управления государственным жилищным фондом (в том числе закрепленным за Министерством обороны Российской Федерации); - отсутствие организационных основ для успешного управления государственным жилищным фондом, закрепленным за определенными федеральными органами исполнительной власти <4>. -------------------------------- <4> Абрамов А. А. Жилищный фонд, ты чей? // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 5.

При указанных выше обстоятельствах, по мнению И. П. Волкова, упростило бы задачу разрешения вопросов, связанных с применением норм о специализированном жилом фонде, создание и нормативное закрепление такого понятия, как "жилищный фонд федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба" (Министерство обороны Российской Федерации, ФСБ России, МВД России и др.) <5>. -------------------------------- <5> Волков И. П. К вопросу о жилых помещениях, входящих в состав специализированного жилищного фонда // Материалы к межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы военного строительства Вооруженных Сил Российской Федерации". М., 2009. С. 44.

Необходимо отметить, что понятие "специализированные дома" впервые было употреблено в ст. 1 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", в которой говорится о составе жилищного фонда. Многие из объектов ранее, до принятия названного Закона, не включались в состав жилищного фонда (например, дома-интернаты для инвалидов). Правовой режим специализированных домов существенно отличается от правового режима других домов социального использования, поэтому вопросы их предназначения и использования решаются главным образом не жилищным, а специальным законодательством. Специализированные дома предназначены для проживания отдельных категорий граждан в порядке и на условиях, которые установлены Жилищным кодексом Российской Федерации (далее - ЖК РФ), другими законодательными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации <6>. Для специализированных жилых помещений характерно то, что в основном они предназначены для временного поселения (проживания). -------------------------------- <6> Кудашкин А. В. Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2005.

При этом включение жилого помещения в число специализированных, помимо прочих условий, является одним из основных для того, чтобы жилое помещение с правовой точки зрения представляло собой таковое <7>. -------------------------------- <7> Более подробно см.: Кудашкин А. В. О служебной жилплощади "служивых" людей // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 4; Молодых А. В. Предоставление военнослужащим служебных жилых помещений // Там же. 2002. N 3.

Как указывает Д. А. Шишкин, основные проблемы, возникающие на практике в отношении служебных жилых помещений, - непонимание правового положения данного объекта жилищного права. Особенностями служебных жилых помещений являются особый порядок их предоставления, а также порядок совершения операций с ними <8>. -------------------------------- <8> Шишкин Д. А. Служебные жилые помещения // Гражданин и право. 2000. N 6.

В настоящее время в соответствии со ст. 19 ЖК РФ специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам разд. IV указанного Кодекса жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Основаниями для изменения особого правового режима жилого помещения, обусловленного целями его использования, являются включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение его из указанного фонда. Вопросы включения жилого помещения в специализированный жилищный фонд или исключения его из такового в действующем законодательстве впервые нашли свое детальное регулирование в ст. 92 ЖК РФ и утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42 Правилах отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, в которых закреплены требования к специализированным жилым помещениям и установлен порядок отнесения жилых помещений к специализированным <9>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Макеева В. П. "Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение его из указанного фонда как основания изменения особого правового режима жилого помещения" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2009, N 8. ------------------------------------------------------------------ <9> Макеев В. П. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и его исключение из указанного фонда // Гражданин и право. 2009. N 11.

Частью 1 ст. 92 ЖК РФ предусмотрено, что к жилым помещениям специализированного жилищного фонда (далее - специализированные жилые помещения) относятся: 1) служебные жилые помещения; 2) жилые помещения в общежитиях; 3) жилые помещения маневренного фонда; 4) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; 5) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; 6) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами; 7) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан. В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом. В соответствии с указанными выше Правилами отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду отнесение жилых помещений к специализированному жилищному фонду не допускается, если жилые помещения заняты по договорам социального найма, найма жилого помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности жилищного фонда коммерческого использования, аренды, а также если имеются обременения прав на это имущество. Жилые помещения, отнесенные к специализированному жилищному фонду, должны быть пригодными для постоянного проживания граждан (отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства), быть благоустроенными применительно к условиям соответствующего населенного пункта. К служебным жилым помещениям относятся отдельные квартиры <10>. -------------------------------- <10> В соответствии со ст. 104 ЖК РФ допускается отнесение к служебным жилым помещениям жилых домов.

Не допускается выделение под служебное жилое помещение комнат в квартирах, в которых проживают несколько нанимателей и (или) собственников жилых помещений. Под служебные жилые помещения в многоквартирном доме могут использоваться как все жилые помещения такого дома, так и часть жилых помещений в этом доме. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда и исключение жилого помещения из указанного фонда производятся на основании решения органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом (далее - орган управления), с учетом требований, установленных названными Правилами. Для отнесения жилых помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда заявитель представляет в орган управления следующие документы: а) заявление об отнесении жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда; б) документ, подтверждающий право собственности либо право хозяйственного ведения или оперативного управления на жилое помещение; в) технический паспорт жилого помещения; г) заключение о соответствии жилого помещения предъявляемым к нему требованиям. Указанное заявление рассматривается органом управления в течение 30 дней с даты подачи документов. Орган управления в срок, указанный в п. 13 Правил, принимает решение об отнесении жилого помещения к определенному виду жилого помещения специализированного жилищного фонда либо об отказе в таком отнесении. Информация о принятом органом управления решении направляется заявителю в течение трех рабочих дней с даты принятия такого решения. Решение об отнесении жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда направляется также в орган, осуществляющий регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в течение трех рабочих дней с даты принятия такого решения. Отказ в отнесении жилого помещения к определенному виду специализированного жилищного фонда допускается в случае несоответствия жилого помещения требованиям, предъявляемым к этому виду жилых помещений. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда в соответствии с указанными Правилами. Таково вкратце содержание Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42. Однако, к сожалению, указанный нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации не определил перечень органов, осуществляющих управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Например, в соответствии с Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170, управление жилищным фондом включает: а) организацию эксплуатации; б) взаимоотношения со смежными организациями и поставщиками; в) все виды работы с нанимателями и арендаторами. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" также не дало ответа на вопрос: какие органы вправе принимать решение о включении того или иного жилого помещения в качестве специализированного? В условиях пробельности законодательства в рассматриваемой области, а также в связи с отсутствием разъяснений высших органов судебной власти сформировались следующие точки зрения юристов-практиков и судебных органов по указанному выше вопросу. Так, А. А. Абрамов понятие "управление жилищным фондом" рассматривает с двух позиций. С одной стороны, понятие "управление жилищным фондом" включает в себя деятельность уполномоченных органов по организации жилищного фонда, к ней автор относит: создание и пополнение жилищного фонда (строительство новых жилых помещений); учет жилищного фонда; распределение жилых помещений; охранение жилищного фонда; контроль за распределением, использованием и сохранением жилищного фонда. С другой стороны, понятие "управление жилищным фондом" автор рассматривает как непосредственно обслуживание самого объекта жилищных правоотношений - жилого помещения (эксплуатацию его полезных свойств) и вытекающие из этого обязательства нанимателя и наймодателя, т. е. фактически по своему смыслу названное понятие совпадает с понятием "управление многоквартирным домом" (ст. 161 ЖК РФ) <11>. -------------------------------- <11> Абрамов А. А. Кто в доме хозяин, или об управлении жилищным фондом Вооруженных Сил // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 3. С. 75.

Ниже рассмотрим некоторые примеры из правоприменительной практики, сформированной по рассматриваемой проблематике.

2. Правоприменительные вопросы, связанные с принятием решений о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд

Необходимо отметить, что указанная выше неопределенность "преодолевалась" <12> в военно-судебной правоприменительной практике следующим образом. -------------------------------- <12> Указывается в прошедшем времени в связи с изданием в последующем нормативных правовых актов, напрямую регламентирующих данный вопрос.

Так, например, как следует из решения Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2007 г. N ВКПИ07-96, суд при разрешении одного из гражданских дел пришел к выводу, что Министерство обороны Российской Федерации является органом, к компетенции которого в соответствии с подп. 68 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, и ч. 2 ст. 92 ЖК РФ, относится принятие решения о включении этих помещений в специализированный жилой фонд в порядке, установленном Правительством Российской Федерации <13>. -------------------------------- <13> О полномочиях органов военного управления жилищным фондом в части включения жилых помещений в специализированный фонд см.: Шанхаев С. В., Корбашов В. Е. Правовой режим служебного жилого помещения: проблемы правового регулирования и правоприменения // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 2. С. 49 - 58; N 3. С. 53 - 60.

Позицию Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации более аргументированно поддерживает А. И. Шелепугин. Так, по его мнению, в соответствии с подп. 68 и 71 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации полномочия по управлению закрепленным за Министерством обороны Российской Федерации жилищным фондом, а также правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами Российской Федерации, осуществляет в пределах своей компетенции Министерство обороны Российской Федерации, решение о включении жилого помещения из числа жилищного фонда Российской Федерации, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации, в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда соответственно должен принимать министр обороны Российской Федерации. В соответствии с п. 15 Регламента Министерства обороны Российской Федерации, утвержденного Приказом министра обороны Российской Федерации 2005 г. N 100 (в настоящее время утратил силу), в целях организации исполнения в Министерстве обороны Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также реализации Министерством обороны Российской Федерации своих полномочий руководящими должностными лицами Министерства обороны Российской Федерации в пределах их полномочий принимаются решения и даются поручения руководителям подведомственных Министерству обороны Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти и органов военного управления. Следовательно, делает вывод А. И. Шелепугин, министр обороны Российской Федерации имеет право делегировать ряд своих полномочий подчиненным ему руководителям уполномоченных органов Министерства обороны Российской Федерации (например, начальнику Службы расквартирования и обустройства Министерства обороны Российской Федерации с правом передоверия начальникам соответствующих КЭУ округов (КЭЧ районов) по принятию решений о включении жилого помещения из числа жилищного фонда Российской Федерации, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации, в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений (к служебным жилым помещениям) и исключении жилого помещения из указанного фонда <14>. -------------------------------- <14> Шелепугин А. И. О некоторых правовых вопросах, возникающих у военных организаций при реализации ими права военнослужащих на получение жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 10.

Интересным для анализа представляется следующий судебный акт арбитражной практики (приводится в полном объеме). Так, из Постановления Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 27 мая 2008 г. N Ф03-А51/08-1/1724 <15> усматривается, что Владивостокская квартирно-эксплуатационная часть (далее - Владивостокская КЭЧ) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к администрации Надеждинского муниципального района (далее - администрация), о признании недействительным распоряжения главы Надеждинского муниципального района Приморского края от 27.02.2006 N 30-р "О снятии статуса "служебная" с квартир, перечисленных в приложении к акту "Список служебных квартир во Владивостокской КЭЧ в п. Раздольное" как не соответствующего ст. 15 ФЗ от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Приказу министра обороны Российской Федерации от 15.02.2000 N 80 "О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации", а также ст. ст. 92, 93 Жилищного кодекса Российской Федерации. -------------------------------- <15> Текст Постановления опубликован в журнале "Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России (июль - август 2008. N 4).

Решением суда от 21.11.2007, оставленным без изменения Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.02.2008, в удовлетворении заявления отказано. При этом суд сослался на то, что оспариваемое распоряжение принято в пределах компетенции главы муниципального образования и в рамках действующего законодательства. Законность обжалуемых судебных актов проверялась по кассационной жалобе Владивостокской КЭЧ, которая просила их отменить в связи с неправильным применением судом норм материального права, а заявление о признании оспариваемого распоряжения главы Надеждинского муниципального района Приморского края от 27.02.2006 N 30-р "О снятии статуса "служебная" с квартир, перечисленных в приложении к акту "Список служебных квартир во Владивостокской КЭЧ в п. Раздольное" удовлетворить. В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о несоответствии выводов суда положениям ст. ст. 57, 71 Конституции Российской Федерации, ст. 15 ФЗ от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Приказа министра обороны Российской Федерации от 15.02.2000 N 80 "О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации", ст. 93 Жилищного кодекса Российской Федерации, которые устанавливают, что служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан, в том числе и в связи с прохождением государственной службы (особым видом которой является военная служба). В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственных и муниципальных жилищных фондов. В судебном заседании кассационной инстанции представитель Владивостокской КЭЧ поддержал доводы жалобы и пояснил, что договор с муниципальным образованием на пользование спорными квартирами в качестве служебных Владивостокская КЭЧ не заключала. Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, заслушав мнение представителя Владивостокской КЭЧ, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов. Отказывая в удовлетворении заявления Владивостокской КЭЧ о признании недействительным распоряжения главы Надеждинского муниципального района Приморского края от 27.02.2006 N 30-р "О снятии статуса "служебная" с квартир, перечисленных в приложении к акту "Список служебных квартир во Владивостокской КЭЧ в п. Раздольное", суд исходил из того, что по акту приема-передачи жилого фонда от 20.12.2005 Владивостокской КЭЧ переданы в муниципальную собственность Надеждинского района жилые помещения согласно перечню, утвержденному Постановлением администрации Приморского края от 01.08.2005 N 135. В силу ст. 93 Жилищного кодекса Российской Федерации служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан, в том числе в связи с прохождением службы. Согласно п. 1 ст. 92 Жилищного кодекса Российской Федерации служебное помещение относится к специализированному жилищному фонду. Пункт 2 ст. 92 Жилищного кодекса предусматривает, что использование жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Во исполнение ст. 15 ФЗ "О статусе военнослужащих" и в целях обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей служебными жилыми помещениями Правительство Российской Федерации Постановлением от 04.05.1999 N 487 утвердило Положение об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации предусмотрено предоставление военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и совместно проживающим с ними членам их семей жилых помещений за счет государственного и муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации. С учетом изложенного суд кассационной инстанции посчитал, что суд сделал правильный вывод о том, что распоряжение главы Надеждинского муниципального района Приморского края от 27.02.2006 N 30-р "О снятии статуса "служебная" с квартир, перечисленных в приложении к акту "Список служебных квартир во Владивостокской КЭЧ в п. Раздольное", вынесено в пределах полномочий администрации муниципального района и не противоречит действующему законодательству. На основании изложенных доводов решение от 21.11.2007, Постановление от 29.02.2008 по делу N А51-6483/2007-24-205 Арбитражного суда Приморского края оставлены без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения. Таким образом, в соответствии с Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 27 мая 2008 г. N Ф03-А51/08-1/1724 распоряжение главы Надеждинского муниципального района Приморского края "О снятии статуса "служебная" с квартир, перечисленных в приложении к акту "Список служебных квартир во Владивостокской КЭЧ в п. Раздольное" вынесено в пределах полномочий администрации муниципального района и не противоречит действующему законодательству. Указанными судебными актами арбитражных судов тем самым подтверждено, что в период действия ЖК РФ (с 1 марта 2005 г.) полномочиями по наделению жилых помещений статусом специализированных жилых помещений обладали органы местного самоуправления (в части жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности). По мнению А. И. Шелепугина, так как в соответствии с ч. 2 ст. 92 ЖК РФ включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решения органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом, то при передаче жилого дома из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципального образования имеющиеся в нем служебные жилые помещения, закрепленные за Министерством обороны Российской Федерации в лице уполномоченных органов, должны утрачивать статус служебных жилых помещений, так как меняется собственник жилого дома <16>. -------------------------------- <16> Шелепугин А. И. Указ. соч.

О. Ю. Балина пишет: "...факт принятия решения о передаче служебных жилых помещений, которые находились в государственной собственности и были закреплены за государственными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в муниципальную собственность предполагает изменение статуса жилого помещения. Следовательно, при передаче в муниципальную собственность указанные жилые помещения утрачивают статус служебных и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма" <17>. -------------------------------- <17> Балина О. Ю. Возможность приватизации служебных жилых помещений // Жилищное право. 2008. N 9.

Данные теоретические выводы указанных авторов подтверждаются также позицией Верховного Суда Российской Федерации. Ниже приводится выдержка из Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 г. Вопрос 21: Могут ли быть приватизированы гражданами служебные жилые помещения, которые находились в государственной собственности и были закреплены за государственными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а впоследствии были переданы в муниципальную собственность? Сохраняется ли за таким жилым помещением статус служебного жилого помещения? Ответ: Статьей 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в редакции от 20 мая 2002 г.) предусмотрено право граждан, занимающих жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), на условиях социального найма, приобрести эти помещения в собственность на условиях, предусмотренных указанным Законом, иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Исходя из положений ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" служебные жилые помещения не подлежат приватизации. Факт принятия решения о передаче служебных жилых помещений, которые находились в государственной собственности и были закреплены за государственными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в муниципальную собственность предполагает изменение статуса жилого помещения. Следовательно, при передаче в муниципальную собственность указанные жилые помещения утрачивают статус служебных и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма <18>. -------------------------------- <18> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 г. (утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 г.).

Поэтому граждане, которые занимают указанные жилые помещения, вправе приобрести их в собственность, руководствуясь положениями ст. 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Таким образом, служебные жилые помещения, которые находились в государственной собственности и были закреплены за государственными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а впоследствии были переданы в муниципальную собственность, могут быть приобретены гражданами в собственность в порядке приватизации... Указанный вывод Верховного Суда Российской Федерации также содержится в Постановлении президиума Московского областного суда от 19 марта 2008 г. N 230 по делу N 44г-114/08. Таким образом, при передаче жилых помещений (служебных жилых помещений, жилых помещений в общежитии и пр.) из федеральной собственности в муниципальную собственность режим жилого помещения, относящегося к специализированному фонду, "отменяется автоматически", т. е. без издания индивидуального правового акта какого-либо органа, осуществляющего управление данным жилым фондом <19>. -------------------------------- <19> Например, в соответствии с п. 2 ст. 51 Закона г. Москвы от 27 января 2010 г. N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" переход права собственности на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, а также передача такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу влечет за собой прекращение договора найма специализированного жилого помещения, за исключением случаев, если новый собственник, субъект права хозяйственного ведения или оперативного управления становится стороной трудового договора с работником, с которым ранее заключен договор найма служебного жилого помещения, договор найма жилого помещения в общежитии. На основании приведенных выше материалов правоприменительной (судебной) практики можно резюмировать, что в период вступления в силу и действия ЖК РФ решения о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд принимались в определенных случаях органами военного управления, иногда органами местного самоуправления, а порой жилые помещения включались в специализированный жилищный фонд даже без принятия какого-либо решения уполномоченного органа.

3. О правовом регулировании вопросов, связанных с включением (исключением) жилых помещений в специализированный жилищный фонд

В соответствии с изменениями, внесенными <20> в Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций. -------------------------------- <20> Указ Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1624 "О некоторых мерах по организации управления федеральным имуществом".

Конкретные функции Министерства обороны Российской Федерации по управлению указанным федеральным имуществом закреплены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 <21>. -------------------------------- <21> Сморчкова Л. М. О порядке распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 6. С. 55.

Согласно п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" Министерство обороны Российской Федерации в целях управления имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций осуществляет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, ряд функций, в частности: - принимает решения о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд с отнесением таких помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда, а также об исключении жилых помещений из указанного фонда (подп. "м"); - осуществляет формирование специализированного жилищного фонда за счет средств федерального бюджета и других источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (подп. "н"); - предоставляет военнослужащим жилые помещения, в том числе служебные помещения и помещения в общежитиях, а в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, - денежные средства на приобретение жилых помещений (подп. "о"). Таким образом, Министерство обороны Российской Федерации является органом, который имеет право формировать специализированный жилищный фонд <22>. -------------------------------- <22> Более подробно см.: Кудашкин А. В. Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2009.

Во исполнение положений указанных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Министерстве обороны Российской Федерации создан Департамент имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации. Положение об указанном Департаменте утверждено Приказом министра обороны Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. N 335. 31 марта 2010 г. в "Российской газете" опубликовано Постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 г. N 179 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации". В связи с относительно небольшим содержанием целесообразно в рамках настоящей статьи привести текст данного нормативного правового акта в полном объеме. Правительство Российской Федерации постановило следующее. 1. Установить, что федеральные органы исполнительной власти принимают решения по вопросам: включения жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти на праве оперативного управления, в специализированный жилищный фонд с отнесением таких помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда, а также исключения жилых помещений из специализированного жилищного фонда; предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 2. Финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с реализацией настоящего постановления, осуществляется за счет и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год федеральным органам исполнительной власти на обеспечение их деятельности. Таким образом, по вопросам, связанным с управлением специализированным жилищным фондом, в настоящее время действуют одновременно три постановления Правительства Российской Федерации <23>, а именно: -------------------------------- <23> При этом автором умышленно не указываются и не рассматриваются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, изданные также по вопросу управления специализированным жилищным фондом.

1) Постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений"; 2) Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом"; 3) Постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 г. N 179 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации". Указанные нормативные правовые акты по-разному подходят к решению вопроса о полномочиях органов, осуществляющих управление жилищным фондом, в части специализированного жилищного фонда. Таким образом, налицо коллизия норм права равной юридической силы (постановлений Правительства Российской Федерации), т. е. противоречие двух и более норм права, принятых одним и тем же правотворческим (государственным) органом либо правотворческим органом одного уровня и направленных на урегулирование одних и тех же общественных отношений <24>. -------------------------------- <24> Более подробно см.: Занина М. А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды). М., 2009. С. 51.

В данном случае должно действовать правило Lex posteriori derogat lex piori (последующий закон отменяет действие предыдущего), т. е. должно действовать Постановление Правительства Российской Федерации "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации".

4. О некоторых проблемах, связанных с применением Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 года N 179 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации"

4.1. В соответствии с действующим российским законодательством жилые помещения могут быть закреплены на праве оперативного управления только за юридическими лицами, имеющими организационно-правовую форму учреждений

В рамках настоящей статьи попробуем разобраться, как на практике будет реализовываться Постановление Правительства Российской Федерации "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации". Так, на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в Российской Федерации проведена административная реформа. Данным Указом установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности (подп. "а" п. 3 вышеназванного Указа). Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа (подп. "а" п. 4 вышеназванного Указа); Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа (подп. "а" п. 5 вышеназванного Указа). При этом в соответствии с подп. "г" п. 2 названного Указа под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Установленные п. п. 3 - 5 названного Указа ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления. Из содержания Указа Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" следует, что функцией по управлению государственным имуществом обладает только федеральное агентство, за исключением имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти на праве оперативного управления. Пункт 12 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" устанавливает, что имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов является федеральной собственностью и находится у них на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об обороне" Вооруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации. При этом в соответствии со ст. 11 указанного Федерального закона Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации. В соответствии со ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) на праве оперативного управления имущество может закрепляться только за юридическими лицами, созданными в форме казенных предприятий или учреждений. В связи с этим имущество, используемое Вооруженными Силами Российской Федерации, должно закрепляться на праве оперативного управления не за Вооруженными Силами Российской Федерации в целом как за военной организацией государства, которая не является субъектом гражданско-правовых отношений, а за конкретными организационными структурами, входящими в ее состав, которые созданы в качестве юридических лиц в соответствующих организационно-правовых формах <25>. -------------------------------- <25> Шелепугин А. И. Указ. соч.

В настоящее время в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон "Об обороне", управление объединения, управление соединения и воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации могут являться юридическим лицом в форме федерального бюджетного учреждения (ст. 11.1) <26>. -------------------------------- <26> В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ с 1 января 2011 г. указанные военные организации изменят тип учреждения с бюджетного на казенное.

По мнению А. И. Шелепугина, законодатель установил две формы возникновения права оперативного управления на недвижимое имущество у учреждений: 1) "административная", т. е. закрепление, которое предполагает обязательное издание собственником соответствующего распорядительного акта о закреплении с последующей государственной регистрацией права оперативного управления; 2) "гражданско-правовая", т. е. поступление на основании договора, которое не предполагает обязательного издания собственником соответствующего распорядительного акта о закреплении, но, так же как и первая форма, предполагает необходимость государственной регистрации права и внесения сведений об имуществе в реестр федерального имущества <27>. -------------------------------- <27> Шелепугин А. И. Указ. соч.

Жилые помещения могут закрепляться за учреждениями (управление объединения, управление соединения и воинская часть) на праве оперативного управления двумя указанными выше формами. При этом в соответствии с п. 1 ст. 131 ГК РФ, помимо прочих прав, регистрации подлежит право оперативного управления. В соответствии со ст. 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, и находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения. Собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения. Анализ норм ГК РФ, Федерального закона "Об обороне", а также Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" позволяет прийти к выводу, что жилые помещения на праве оперативного управления могут быть закреплены только за юридическими лицами, имеющими организационно-правовую форму учреждения (бюджетное, с 1 января 2011 г. - казенное). Поэтому не совсем понятна формулировка Постановления Правительства Российской Федерации "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации" в части закрепления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации за федеральными органами исполнительной власти на праве оперативного управления. Жилые помещения не могут быть закреплены на праве оперативного управления, например, за Министерством обороны Российской Федерации, или за МЧС России или за иным федеральным органом исполнительной власти. Поэтому указанное положение вышеназванного Постановления Правительства Российской Федерации представляется некорректным.

4.2. Проблемы, связанные с подтверждением военными организациями права оперативного управления

Как уже указывалось, в соответствии с п. 13 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42, для отнесения жилых помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда заявитель представляет в орган управления, в частности, документ, подтверждающий право собственности либо право хозяйственного ведения или оперативного управления на жилое помещение. Как видно, для отнесения жилых помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда требуется документ, подтверждающий право собственности либо право хозяйственного ведения или оперативного управления на жилое помещение. Как было указано выше, в соответствии с п. 1 ст. 131 ГК РФ, помимо прочих прав, регистрации подлежит право оперативного управления. Подобная норма содержится в ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <28>. -------------------------------- <28> См. также Постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 2000 г. N 648 "Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности".

Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 8 ГК РФ). В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Пунктом 1 ст. 14 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлено, что проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав. При этом подразумевается, что первоначально должно быть зарегистрировано право федеральной собственности на недвижимое имущество - жилое здание, в котором расположены спорные жилые помещения, а лишь затем производное право - право оперативного управления. В этих целях ведется учет федерального имущества и реестр федерального имущества в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 447. Таким образом, при принятии решения об отнесении жилых помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда должно быть приложено соответствующее свидетельство о государственной регистрации прав. Однако в силу того что Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" вступил в силу с 1998 г., то в связи с этим права на жилые помещения, построенные (приобретенные) до указанной даты, как показывает практика, не зарегистрированы. В данном случае необходимо учитывать норму, предусмотренную ст. 6 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в соответствии с которой права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу указанного Федерального закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной данным Федеральным законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. При указанных обстоятельствах правоприменителю необходимо руководствоваться Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Пункт 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" прямо предписывает при разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включенных или необоснованно включенных в указанный реестр или перечень, при определении их принадлежности соответствующим субъектам на праве собственности руководствоваться не выписками из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и реестрами федерального имущества как таковыми, а приложениями N 1, 2 и 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Таким образом, если право собственности государства или муниципального образования возникло по основаниям, отличным от разграничения (т. е. по Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1), после введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и начала деятельности территориального регистрирующего органа, соответствующее право возникает с момента его государственной регистрации (п. 1 ст. 131 ГК РФ, п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 9, п. 6 ст. 33 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). В случае если право собственности возникло до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и начала деятельности территориального регистрирующего органа и до введения в действие надлежащих правоустанавливающих документов и не установлен момент возникновения соответствующего права, указанные права считаются возникшими с момента передачи имущества (п. 1 ст. 6 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Все вышесказанное относится к так называемой процедуре "первоначального" разграничения государственной собственности, которая имела место в процессе становления России как федеративного государства и развития экономических основ конституционного строя. В то время было предпринято разграничение единой государственной собственности на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации (а затем и собственность муниципальных образований). Согласно Закону СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР" и Закону РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" имущество, находившееся в государственной собственности РСФСР, было отнесено соответственно к федеральной собственности, собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей и округов, краев и областей исходя, прежде всего, из того, в ведении какого уровня органов государственной власти и управления находилось то или иное имущество. В дальнейшем разграничение единой государственной собственности и передача различных объектов (видов) имущества в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации производились на основании Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, а также распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. N 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". В приложениях 1 и 2 к названному Постановлению содержались перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, и объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации <29>. -------------------------------- <29> Голубцов В. Г. Разграничение публичной собственности и государственная регистрация прав: коллизии законодательного регулирования и проблемы правоприменения // Закон. 2007. N 10.

Например, как следует из гражданского дела, находившегося в производстве судебных органов города Москвы, описанного в статье В. Б. Догляда <30>, жилое помещение, находившееся в оперативном управлении ввуза до 1990 г., в соответствии с Гражданским кодексом 1964 г. являлось государственной собственностью. Однако с введением в действие Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" это жилье приобрело иной статус. Согласно п. 1 ст. 23 данного Закона жилищный фонд в городе отнесен к разряду муниципальной собственности. При этом в п. 3 ст. 24 Закона определено, что имущество, являющееся муниципальной собственностью и закрепленное собственником за учреждением, состоящим на государственном бюджете, находится в оперативном управлении этого учреждения. Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод, что по состоянию на 24 декабря 1990 г. спорное жилье имело статус муниципальной собственности, находящейся в оперативном управлении военного образовательного учреждения. В 1992 г. с введением в действие Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" весь жилой фонд был разделен на категории: государственный жилой фонд, муниципальный жилой фонд и частный жилой фонд. При этом к муниципальному жилому фонду отнесено жилье, находящееся в собственности города. Иначе говоря, с 1992 г. жилье, выделенное ввузам для заселения слушателями на время обучения, приобрело следующее правовое положение (статус): муниципальный жилой фонд, находящийся в оперативном управлении ввузов. -------------------------------- <30> Догляд В. Б. Кто следующий за квартирой, тогда в суд! // Право в Вооруженных Силах. 2001. N 7.

Здесь же необходимо отметить, что недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности, может передаваться на праве оперативного управления муниципальным учреждениям, к которым, как очевидно, военные организации не относятся. Так, в соответствии со ст. ст. 130, 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обладают муниципальной собственностью и правами по владению, пользованию и распоряжению такой собственностью без указания на какие-либо ограничения. Как пишет Т. Н. Хмелева, исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления является установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Так, например, согласно п. 3 Порядка управления и распоряжения муниципальным нежилым фондом, утвержденного решением Саратовской городской Думы от 18 ноября 1999 г. (с изменениями от 28 января 2003 г.), муниципальное имущество передается в оперативное управление исключительно лишь муниципальным учреждениям. На основании того же документа (п. п. 4.1, 5.1) немуниципальным учреждениям и организациям передача зданий, сооружений, нежилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию, может быть произведена в безвозмездное пользование либо в аренду на основании аукциона (конкурса). По мнению М. Н. Хмелевой, муниципальная собственность призвана обеспечивать интересы населения, проживающего на территории городского или сельского поселения либо иного муниципального образования <31>. -------------------------------- <31> Хмелева Т. Н. Муниципальная собственность: проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы права собственности: Материалы Всероссийской межвуз. конф. (октябрь 2003 г., г. Саратов). Саратов. 2004. С. 9 - 10.

Таким образом, документами, подтверждающими право оперативного управления на жилые помещения, могут быть, например: гражданско-правовые договоры (например, подряда), ордер на вселение, акты приемки, акты сдачи (ввода) объектов в эксплуатацию, акты приема-передачи объектов недвижимости, решения органов власти о предоставлении жилых помещений и заселении и пр. Однако, несмотря на указанные выше доводы, как показывает правоприменительная практика, в силу различных причин права военных организаций на жилые помещения (право оперативного управления), занимаемые военнослужащими, как специализированные жилые помещения не подтверждаются какими-либо документами <32>. В настоящее время, как правило, военные организации в судебном порядке устанавливают право собственности Российской Федерации и свое право оперативного управления на конкретное недвижимое имущество с получением впоследствии на основании судебных решений соответствующих свидетельств, в силу чего на практике реализация Постановления Правительства Российской Федерации "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации" затруднительна. -------------------------------- <32> Шелепугин А. И. Указ. соч.

В рамках рассматриваемой проблемы необходимо также отметить следующее. В связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 25 ноября 1996 г. N 1592 "О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации до 1 января 2005 г. должно было передать объекты социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований (за исключением объектов социальной инфраструктуры закрытых военных городков, не имеющих органов местного самоуправления), находящиеся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. На основании данного Указа Правительством Российской Федерации был издан ряд распоряжений о передаче в муниципальную собственность находящихся в федеральной собственности объектов коммунально-бытового назначения военных городков. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1999 г. N 1131 "О передаче находящихся в федеральной собственности объектов социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность" в муниципальную собственность может передаваться жилищный фонд (социального использования). Перечни объектов социальной инфраструктуры, подлежащих передаче в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность, составляются органами субъектов Российской Федерации по управлению имуществом по представлению органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, согласованному с органами местного самоуправления. Таким образом, в связи с передачей жилых помещений, закрепленных за военными организациями, в том числе на праве оперативного управления, и находящихся в федеральной собственности, например, в муниципальную собственность право оперативного управления подлежит прекращению. Одновременно по основаниям, указанным выше, жилые помещения, имеющие статус специализированных и переданные в муниципальную собственность, утрачивают статус служебного жилого помещения (общежития и пр.) <33>. -------------------------------- <33> Более подробно см.: Абрамов А. А. Жилищный фонд, ты чей?

На основании изложенного можно сделать вывод, что "смешение" норм гражданского законодательства, устанавливающих правовой режим права оперативного управления, и норм жилищного права, имеющих публично-правовой характер, может на практике "парализовать" действие Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 г. N 179.

4.3. Проблема коллизии норм федерального жилищного законодательства и норм жилищного законодательства субъектов Российской Федерации

Как известно, в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В юридической литературе отмечалось, что предметы ведения, закрепленные в ст. 72 Конституции Российской Федерации, не дают представления, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что - ее субъекты <34>. -------------------------------- <34> Чернов С. Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004. С. 218.

Как было отмечено выше, в настоящее время в соответствии со ст. 19 ЖК РФ специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам разд. IV указанного Кодекса жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Например, в соответствии со ст. 46 Закона города Москвы от 27 января 2010 г. N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" совокупность специализированных жилых помещений составляет специализированный жилищный фонд города Москвы. Специализированные жилые помещения предоставляются гражданам по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством и правовыми актами города Москвы. Пунктом 3 ст. 46 Закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы" также установлено, что основанием использования жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения является решение уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы об отнесении жилого помещения к специализированному жилищному фонду города Москвы. В соответствии с п. 4 ст. 46 Закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы" специализированные жилые помещения не подлежат передаче в собственность в порядке приватизации, обмену, передаче в поднаем, передаче по договорам социального найма, найма, купли-продажи с рассрочкой платежа или купли-продажи с использованием заемных (кредитных) средств, передаче по иным видам договоров, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством и названным Законом. В специализированных жилых помещениях не разрешаются самовольные переустройство и (или) перепланировка. Как видно, жилищное законодательство города Москвы иначе устанавливает полномочия по управлению жилыми помещениями специализированного фонда. При этом Закон г. Москвы "Основы жилищной политики города Москвы" не устанавливает различия между жилыми помещениями специализированного фонда, находящегося в муниципальной собственности (т. е. города Москвы), и жилыми помещениями специализированного фонда, находящегося в иной собственности (федеральной). Указанная коллизия может быть преодолена следующим образом. Так, в ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В соответствии со ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке <35>. Законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке. -------------------------------- <35> Например, в настоящее время на Закон города Москвы от 27 января 2010 г. N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" принесен протест прокурора города Москвы от 9 апреля 2010 г. N 7/12-20-16-2010.

Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод о том, что принятое Постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 г. N 179 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации" в силу определенных причин на практике трудно реализуемо.

------------------------------------------------------------------

Название документа