Налоговая политика российской федерации в области ЖКХ

Актуальность темы исследования обусловлена параллельным проведением в Российской Федерации реформ жилищно-коммунального хозяйства и местного самоуправления.

Нормативное правовое регулирование реформы ЖКХ складывается из нормативных документов исполнительной власти и некоторых не отвечающих требованиям времени документов. Например, до сих пор не утратил значения указ Президента РФ от 28.04.97 N 425 об утверждении концепции жилищно-коммунальной реформы, согласно которой реформа ЖКХ должна была завершиться в 2003 г.

Несмотря на это, в настоящее время в нормативной правовой форме содержание реформы определяется Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.02.02 N 104, и подпрограммой "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг., изложенной в постановлении Правительства РФ от 17.11.01 N 797. Согласно этому постановлению с 2006 г. начался третий, последний этап реформирования ЖКХ России, который закончится в 2010 г.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было обусловлено нечетким разграничением полномочий между уровнями публичной власти. По мнению Р.В. Бабун и З.З. Муллагалеевой, это позволяло органам государственной власти взваливать на плечи местного самоуправления огромное количество разнообразных государственных функций, не обеспеченных финансированием*(1).

Переход ответственности за проблемы в сфере ЖКХ продолжается: приватизация предоставляет муниципальным образованиям возможность снять с себя бремя ответственности и передать его собственникам жилых помещений. При этом органы государственной власти, как и органы местного самоуправления, компенсируют апатию и пассивность населения в проведении реформ ЖКХ и местного самоуправления установлением крайних сроков приватизации, что позволяет им не проводить соответствующей правовой работы ни с потенциальными собственниками жилых помещений, ни с уже сформировавшимися собственниками.

Право на жилище гарантируется каждому гражданину в ст. 40 Конституции РФ. Конституционное право граждан на жилище реализуется посредством возложения на органы государственной власти и местного самоуправления задачи по созданию условий для осуществления жилищных прав. При этом под жилищными правами следует понимать не только возможность иметь жилище, пользоваться и распоряжаться им, но и право на доступный и достойный уровень жилищных и коммунальных услуг.

Реформирование ЖКХ в Российской Федерации, напротив, ограничивается постоянным ростом стоимости жилищно-коммунальных услуг без улучшения их качества, что создает ситуацию минимизации значительной части семейного 1 бюджета*(2). Население Российской Федерации вынуждено проживать в постоянно ветшающем жилищном фонде и при этом оплачивать в возрастающих объемах бесхозяйственность и халатность обслуживающих организаций и устаревшие жилищно-коммунальные технологии.

Согласно ч. 3 ст. 156 ЖК РФ размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда устанавливаются органами местного самоуправления. При этом в соответствии с ч. 4 ст. 156 ЖК РФ размер платы за пользование жилым помещением устанавливается в зависимости от качества и благоустройства жилого помещения, месторасположения дома.

Жилищный кодекс РФ закрепляет индивидуальность каждого многоквартирного дома в силу различных конструктивных и технических параметров, уровня благоустройства (наличия инженерных систем холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электро- и газоснабжения, отопления, лифта и мусоропровода), степени благоустройства придомовой территории. Кроме того, непосредственно жилые помещения также различаются в зависимости от качества и благоустройства.

Наряду с дифференциацией размеров жилищно-коммунальных платежей следует параллельно проводить дифференциацию местного налогообложения.

Таким образом, размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, устанавливаемый органами местного самоуправления, во всех предусмотренных ЖК РФ случаях определяется дифференцированно для разных многоквартирных домов и жилых помещений. Однако на практике встречаются случаи, когда размер платы за наем жилого помещения определяется без учета указанных критериев.

В муниципальном образовании "Город "Набережные Челны"" в 2008 г. подъезды N 38 и 39 дома N 51/01, сданного в эксплуатацию в 1981 г., были признаны аварийными. Девятнадцать семей, проживавших в указанных подъездах, на протяжении нескольких лет ждали переселения, так как в государственный жилищный фонд из бюджета города Набережные Челны необходимо было внести 12 млн 367 тыс. руб., чего муниципальные власти, к сожалению, не делали по неизвестным причинам. Остальную сумму - 2 млн 900 тыс. руб. жильцы должны были доплатить как разницу между стоимостью их старых и новых квартир. При этом управляющая компания, обслуживающая данный дом, продолжала взимать с жителей плату за жилищно-коммунальные услуги в полном объеме, несмотря на то что данные подъезды были признаны аварийными. Наниматели жилых помещений продолжали вносить плату за наем, а собственники - налог на имущество с физических лиц.

Представляется, что наряду с дифференциацией размеров жилищно-коммунальных платежей следует параллельно проводить дифференциацию местного налогообложения, что может стать мотивацией для органов местного самоуправления по повышению качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и благоустройству жилых помещений.

Налог на имущество физических лиц относится к категории местных налогов. Помимо определения дифференциации ставок представительные органы муниципальных образований также вправе устанавливать льготы по нему и основания для их использования, однако не делают этого. С учетом официальной статистики, согласно которой 30 млн российских граждан существуют на средства ниже прожиточного минимума, это представляется нелогичным. Например, исходя из содержания письма ФНС России от 10.08.05 представительные органы муниципальных образований могут определять дифференциацию ставок в пределах, установленных Законом РФ от 09.12.91 г. N 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц", в зависимости от инвентаризационной стоимости, типа использования и по иным критериям. То есть ставки могут устанавливаться в зависимости от того, жилое или нежилое помещение используется для хозяйственных или коммерческих нужд, кирпичными, блочными или деревянными являются эти строения, помещения и сооружения. Предлагается расширить критерии для жилых помещений, поскольку каждый многоквартирный дом индивидуален из-за различных конструктивных и технических параметров.

Установление прямой зависимости между дифференциацией местного налогообложения и реформированием жилищно-коммунального комплекса позволит минимизировать расходы собственников жилых помещений; стимулировать надлежащее реформирование жилищно-коммунального комплекса представительными и исполнительными муниципальными органами; поддерживать диалог между населением и муниципальными органами; установить финансовую самостоятельность муниципальных образований.

До проведения реформы местного самоуправления местные представительные органы имели право вводить собственные налоги и сборы при появлении потребности в дополнительных финансовых ресурсах.

Так, в 1996-1997 гг. в перечень местных налогов входили: налог на имущество физических лиц; земельный налог; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; налог на рекламу; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники, персональных компьютеров; сбор с владельцев собак; лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; сборы за выдачу ордера на квартиру, парковку автотранспорта, право использования местной символики, участие в бегах на ипподромах, выигрыш с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; сборы со сделок, совершаемых на биржах, за право проведения киносъемок, уборку территорий населенных пунктов, открытие игорного бизнеса; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

Совокупность местных налогов всегда была наиболее подвижной. Однако затраты на обеспечение сбора и контроль за уплатой часто превышали суммы поступающих платежей, поэтому в новом НК РФ перечень местных налогов существенно сокращен. Он сводится к налогу на имущество физических лиц и земельному налогу, а установление дополнительных налогов, не предусмотренных Кодексом, не допускается.

Местные налоги являются основным источником доходов местного бюджета. Так, доля налоговых доходов бюджета города Набережные Челны составляет 70%*(3). К неналоговым доходам бюджета города относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (в том числе поступления от аренды земельных участков); поступления от аренды недвижимости на основании данных Реестра государственной собственности и ставок арендной платы; доходы от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; административные платежи и сборы; штрафы, санкции, возмещение ущерба. На сегодняшний день в связи с сокращением числа местных налогов бюджеты муниципальных образований испытывают дефицит.

В перспективе налоговая реформа предусматривает введение налога на недвижимость, который заменит два действующих местных налога - налог на имущество физических и юридических лиц и земельный налог. Так, одним из направлений налоговой политики на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. является введение налога на недвижимость взамен действующих земельного налога и налога на имущество физических лиц*(4).

Единый налог на недвижимость предполагалось ввести в 2004 г. Власти хотят объединить в нем все существующие сегодня имущественные налоги: налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. Однако проблем с каждым налогом в отдельности оказалось столько, что сроки введения налога на недвижимость были перенесены. Одной из главных проблем было нежелание организаций выкупать земли, находящиеся под их предприятиями. Средняя стоимость 1 кв. м, предложенная местными властями, оказалась слишком высокой. Предприятиям пришлось бы потратить крупные суммы на то, чтобы выкупить земли, на которых стоят их заводы*(5).

Как заявил заместитель министра финансов С. Шаталов, сегодня налоги на имущество и землю рассчитываются в процентах от стоимости объектов по БТИ, далекой от реальной рыночной стоимости. Платить единый налог на недвижимость по рыночной стоимости россиянам придется с 2011 г.*(6), при этом его ставка составит 0,01-0,05% от рыночной стоимости жилого помещения. Сейчас налог на имущество физических лиц составляет 0,1% от стоимости квартиры по оценке бюро технической инвентаризации*(7).

Проект Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", принятый в первом чтении Государственной думы РФ 10.06.04 (в части предложений по формированию рынка доступного жилья), предусматривает установление местного налога на недвижимость жилого назначения*(8). Из пояснительной записки к данному законопроекту следует, что установление налога на недвижимость создаст возможность снижения инвестиционной себестоимости возводимого жилья и увеличения его ввода, развития застройки и расширения налоговой базы. Необходимое для введения налога на недвижимость создание единого кадастра недвижимости, а также оценка налоговой базы на основе рыночной стоимости объектов обеспечат прозрачность и возможность управления развитием недвижимости в жилищной сфере со стороны органов местного самоуправления*(9).

Также предполагается ввести обязательное страхование жилья*(10). Например, концепция создания системы управления недвижимостью Республики Татарстан в качестве основной задачи государства в сфере управления государственным и приватизированным жилым фондом в Республике Татарстан предусматривает внедрение механизма обязательного страхования жилья*(11).

Введение обязательного страхования жилья могло бы стать временной мерой до достижения гражданами относительно высокого уровня экономического развития, когда вопросы обеспечения жилищем взамен уничтоженного огнем или иным несчастьем будут решаться другими способами - путем добровольного страхования домов и квартир или через благотворительные организации, а также систему оперативного предоставления жилой площади по договору социального найма*(12). Однако в связи с переходом на стопроцентную оплату жилищно-коммунальных услуг бюджеты граждан могут не выдержать подобного бремени.

Органы государственной власти проводят приватизацию жилых помещений в многоквартирных домах, целью которой является создание прослойки собственников жилых помещений для их дальнейшего налогообложения. Соответственно, напрашивается вывод о фискальной направленности государственной политики. Так, по уровню приватизации жилья Республика Татарстан занимает одно из первых мест в Российской Федерации - более 67%.

Между тем, в ч. 4 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления прямо указано, что финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы соответствовать (насколько это возможно) реальным издержкам, возникающим при осуществлении органами своих полномочий*(13).

Таким образом, приватизация жилых помещений в многоквартирных домах не решит проблему соотношения муниципальных финансовых ресурсов и затрат на жилищно-коммунальное хозяйство. Она представляет собой лишь специфический способ перекладывания ответственности с государственных и муниципальных органов власти на плечи населения.

Анализ налоговой политики Российской Федерации позволяет говорить о приоритете публичных задач. При этом государственная власть игнорирует социальную направленность регулирования, что выражается во введении стопроцентной оплаты жилищно-коммунальных услуг, обязательного страхования жилья и единого налога на недвижимость. Принуждение собственника жилья страховать свою собственность противоречит ГК РФ и Конституции РФ. Требование страхования жилья уместно в зонах, подверженных различным стихийным бедствиям.

Не решив проблем ЖКХ, мы не сможем добиться ни финансовой самостоятельности муниципального образования, ни ответственности органов местного самоуправления перед населением, поскольку потребители жилищно-коммунальных услуг являются универсальным индикатором эффективности реформирования отрасли и местного самоуправления. Сегодня ситуация усугубляется тем, что население зачастую выступает не заказчиком, а пассивным потребителем жилищных и коммунальных услуг, поскольку находится в информационной изоляции. К примеру, в г. Набережные Челны Республики Татарстан проводилось заочное голосование среди собственников жилых помещений в многоквартирных домах по вопросу формирования земельного участка под многоквартирным домом и его постановки на кадастровый учет. При этом ни органы местного самоуправления, ни управляющие компании не проводили соответствующей правовой работы с населением по вопросам установления земельного налога, что в итоге может привести к необратимым последствиям.

В Москве отсутствие информационного сопровождения приватизации жилых помещений привело к обратному процессу - реприватизации. В связи с этим был принят Закон г. Москвы от 06.11.02 N 60 "О передаче в собственность города Москвы приватизированных жилых помещений". Приведенный пример прямо указывает на то, что органам местного самоуправления следует особенно активно и своевременно извещать население о тех изменениях в законодательстве России, которые затрагивают их конституционные права. И.Ф. Харисов,

ассистент кафедры

финансового права

ИЭУП, г. Казань