Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества
(Полякова Т. А.)
("Юридический мир", 2008, N 1)
Текст документа
ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ КАК ОДИН ИЗ ФАКТОРОВ В БОРЬБЕ
С КОРРУПЦИЕЙ ПРИ ПОСТРОЕНИИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
Т. А. ПОЛЯКОВА
Полякова Т. А., Министерство юстиции Российской Федерации, заместитель директора Департамента конституционного законодательства и законодательства о безопасности, государственный советник юстиции 3-го класса, кандидат юридических наук.
В данной статье рассматриваются вопросы, связанные с проблемами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов власти, их прозрачности как одной из основных мер борьбы с коррупцией в рамках осуществляемой Российской Федерацией государственной политики и разработки антикоррупционной стратегии.
В Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (с изменениями от 10.01.2000), коррупция отнесена к угрозам национальной безопасности, и это важно для ее правовой оценки в связи с необходимостью разработки национальной антикоррупционной стратегии.
Проблема борьбы с коррупцией является одним из ключевых вопросов обеспечения национальной безопасности наряду с общими проблемами противодействия организованной преступности и построения информационного общества в России.
В современных условиях глобализации негативное влияние коррупции на развитие экономики и государства в целом очевидно и носит не только национальный, но и международный характер, при этом развивающаяся информационная сфера является для этого благоприятной средой.
При рассмотрении выработанных международным сообществом международных договоров и документов, направленных на противодействие коррупции, и критическом осмыслении реалий применительно к уровню коррупции в мире представляется обоснованным вывод о необходимости формирования антикоррупционной стратегии.
Конвенция ООН против коррупции, равно как и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, ратифицированные Российской Федерацией в 2006 г., содержат рекомендации по разработке национальной антикоррупционной стратегии. Согласно ст. 5 Конвенции ООН "каждое государство-участник в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы разрабатывает и проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности" [1].
Несмотря на то что в Российской Федерации не сформирована антикоррупционная программа, борьба с коррупцией наряду с оптимизацией функций органов исполнительной власти выделена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. в качестве отдельного направления и проводимой в ее рамках стратегии развития информационной сферы и реформы государственной службы [2].
Антикоррупционная политика, проводимая Россией, заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни, в том числе и информационной сфере. К числу позитивных законодательных мер Российской Федерации в последнее время следует отнести разработку и принятие Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы, Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), а также принятие других концептуальных документов.
В стратегии борьбы с коррупцией, разработанной Transparensy International, отмечается, что профилактика коррупции более действенна и более желательна, чем "лечение" ее с помощью силовых методов [3]. Среди мер по предупреждению коррупции, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и представленных в международных антикоррупционных программах, таких, как Глобальная программа ООН против коррупции, Программа Группы государств против коррупции (GREKO), приоритетное значение придается мерам, направленным на обеспечение прозрачности и доступа к информации.
Антикоррупционная стратегия содержится и в других направлениях реализации административной реформы, в частности повышение информационной открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
В целях реализации основных направлений этого важнейшего документа были приняты федеральные законы, направленные на повышение открытости и прозрачности власти, такие, как Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В марте 2007 г. Государственной Думой принят, правда только в первом чтении, законопроект N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", однако длительность его разработки и сложности с принятием только подтверждают его актуальность.
Следует отметить, что в рамках реализации Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу внесен законопроект N 287750-4 "Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации", направленный также на повышение прозрачности правосудия, что вытекает из международных обязательств России, содержащихся в международно-правовых актах.
Важнейшую основу для государственного управления представляют базовые системы подотчетности применительно к размещению и использованию государственных средств. Бюджет любой страны должен прежде всего отражать все направления деятельности государства, в связи с чем "прозрачность и доступность информации" об управлении государственными расходами является одним из основных факторов обеспечения контроля и надзора за деятельностью государственных органов.
В Российской Федерации обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, закреплена в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 24). Данный конституционный принцип реализован в ряде законодательных актов, в частности в Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", направленном на регулирование отношений, возникающих при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, распространения и предоставления потребителю документированной информации, защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах.
Согласно ст. 8 указанного Федерального закона "граждане (физические лица) и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами" [4]. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну) не может быть ограничен.
Право заинтересованных лиц и граждан на доступ к информации также закреплено в Федеральном законе от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" [5], в соответствии с которым пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио - и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента Российской Федерации, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и его Президиума.
Важную роль в формировании общественного мнения, как отмечается в Глобальной программе ООН против коррупции, играют журналисты, что особенно актуально при построении информационного общества. Они создают для потенциальных коррупционеров дополнительный риск быть раскрытыми, поднимают уровень нетерпимости граждан к коррупции, мобилизуют общество на противодействие коррупции. В связи с этим в России на сегодняшний день важной остается задача создания условий для беспристрастности средств массовой информации, при которой журналисты могут честно и правдиво освещать факты коррупции и антикоррупционные инициативы.
Обеспечения свободы средств массовой информации в получении и распространении информации о коррупции требует принцип 16 Резолюции Комитета министров Совета Европы [6], соответствующие положения закреплены в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.
В этой связи задачей государства остается предоставление всем средствам массовой информации в равной степени одинаковых налоговых льгот, а также сокращение до минимума рисков, которым подвергается журналист в ходе проведения журналистского расследования.
К проблемам российского законодательства об информации нужно отнести и неопределенность правового режима информации ограниченного доступа вообще и имеющейся в распоряжении государственных органов в частности. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 [7] закреплен Перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах пользования в целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Однако практически любая информация по решению государственного органа может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию, что в отсутствие законодательно закрепленных норм, связанных с доступом к информации, влияет на позитивный эффект формирования в России системы раскрытия государственной информации, обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти, в том числе размещения в глобальной сети Интернет всей информации, находящейся в распоряжении государственных органов, на которую не распространяется режим ограниченного доступа и, связанную с ней проблему обеспечения доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления.
Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", к сожалению, эти вопросы не определил и четкого разграничения не провел, однако в ст. 9 предусмотрены различные формы и условия ограничения доступа к информации.
Однако вопрос законодательного определения информации ограниченного доступа и разработки критериев отнесения сведений к этому виду информации, а также определения границ между открытой и закрытой информацией требует правового разрешения.
Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" [8] установлен правовой режим секретной информации, который также нуждается в совершенствовании. Порядок отнесения сведений к государственной тайне определен достаточно четко и прозрачно, но проблемы реализации этих правовых норм также существуют, что подтверждается судебной практикой.
В этой связи важно отметить, что зарубежное законодательство о доступе к информации предусматривает две дополнительные гарантии в аналогичных ситуациях. Во-первых, всякий отказ в предоставлении информации должен быть мотивирован со ссылками на законодательство, для того чтобы его можно было оспорить в суде.
Во-вторых, если документ содержит секретные сведения, он предоставляется заинтересованным гражданам в той части, которая секретных сведений не содержит, если же выделить такие фрагменты в тексте невозможно, то информация предоставляется в виде отдельной составленной экспертом записи, характеризующей несекретные сведения этого документа, и только в случае, если и этого сделать невозможно, следует отказ в предоставлении информации.
Вторым видом информации ограниченного доступа была (следует отметить, что в новом Законе такого понятия нет) конфиденциальная информация. С ее правовым режимом связано еще больше неопределенности, чем с режимом секретной информации.
Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" конфиденциальная информация определена как: тайна частной жизни, тайна судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, изобретательская тайна. Однако представляется, что необходим федеральный закон о конфиденциальной информации или информации конфиденциального характера, поскольку большая часть информации ограниченного доступа законодательно не урегулирована. Например, такая разновидность профессиональной тайны, как тайна переписки, согласно ст. 23 Конституции Российской Федерации должна относиться к праву каждого человека, а не только к праву специалиста определенной профессии.
Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" также не снимает обозначенной проблемы, поскольку лишь "устанавливает условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну".
К настоящему времени стадии практической реализации в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.
По эффективности государственного управления и качеству публичных услуг (как свидетельствуют международные эксперты) Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. Мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, должны быть скоординированы с реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и Федеральной целевой программой "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" такими мероприятиями, как внедрение в деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями; создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра (перечня) предоставляемых государственных услуг.
Необходимо применение различных дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Так, снижению рисков возникновения коррупции и мошенничества в государственных и муниципальных органах должна способствовать хорошо организованная система внутреннего контроля [9]. Наиболее распространенным среди механизмов является максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности, путем введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией, широко применяемой в последние годы в ряде государственных структур, наиболее уязвимых с точки зрения коррупции: органы милиции, налоговые службы, службы ЖКХ и др.
Следует отметить, что обозначенные проблемы являются далеко не единственными, которые предстоит решить Российской Федерации. Однако в последнее время созданы необходимые предпосылки для того, чтобы деятельность государства в этом направлении была более динамичной и скоординированной.
В этих целях в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. N 129 [10] была создана межведомственная рабочая группа (Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2007 г. N 1068 деятельность указанной межведомственной рабочей группы продлена до 1 июля 2008 г.), ведется активная работа по имплементации в российское законодательство положений, предусмотренных в подписанных Россией международных правовых актах.
При этом перед Российской Федерацией стоит задача формирования системной антикоррупционной стратегии, приоритетным направлением которой должны стать задачи, направленные на предотвращение коррупционных проявлений во всех сферах жизни, для практической реализации которых необходимо соблюдение принципа верховенства права и реального обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления, являющихся одними из ключевых при построении информационного общества.
Литература
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции [рус., англ.] (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2006. N 10. С. 7 - 54.
2 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 46. Ст. 4720.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // Российская газета. 2006. 29 июля.
4. Стратегия борьбы с коррупцией // http://www. transparensy. org. ru.
5. Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ (в ред. от 16.10.2006) "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" // Российская газета. 1995. 14 января.
6. Резолюция 24(97) Комитета министров Совета Европы "20 Руководящих принципов борьбы против коррупции" // http://www. greco. coe. int. ru.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2003. 15 февраля.
8. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (в ред. от 22.08.2004) "О государственной тайне" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235.
9. Практические меры по борьбе с коррупцией: Руководство, подготовленное Секретариатом ООН // A/CONF/144/8.29. 1990. С. 4.
10. Указ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. N 129 (с изм. от 11.08.2007) "Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г." // Собрание законодательства РФ. 2007. N 6. Ст. 731.
------------------------------------------------------------------
Название документа