Понятие и функции мониторинга нормативных актов

ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ МОНИТОРИНГА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

Ю. Г. АРЗАМАСОВ, Я. Е. НАКОНЕЧНЫЙ

Арзамасов Ю. Г., профессор кафедры теории и истории государства и права Российского университета кооперации, доктор юридических наук, член РАЮН.

Наконечный Я. Е., начальник юридического отдела группы компаний "Маригард".

Важность изучения понятия мониторинга нормативных актов обусловлена главным образом тем, что современное законодательство довольно часто не отвечает требованиям соответствия актам, обладающим более высокой юридической силой, нормам морали, общественному мнению, современным экономическим, социальным и другим отношениям, технико-юридическим требованиям, предъявляемым к нормативным документам. Нормативные акты часто противоречивы, они не только характеризуются несоответствием иным социальным нормам, но и изобилуют коллизиями и пробельностью. Поэтому, чтобы свести различные ошибки и коллизии к минимуму, следует постоянно осуществлять мониторинг нормативных актов с целью выявления несоответствий норм права, содержащихся в различных нормативных актах, международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина, национальному законодательству, правилам, приемам и средствам, которые составляют юридическую технику. Между тем, начиная рассматривать понятие мониторинга нормативных актов, следует сказать, что данное понятие основательно еще не исследовано. В связи с этим возникает много вопросов как теоретического, так и эмпирического плана. Что следует вкладывать в данное понятие? Какова его природа? Каковы его основные функции? Что необходимо сделать для повышения его эффективности? Как это отразится на правотворческом процессе? Одной из первых попыток в раскрытии данного понятия является дефиниция, опубликованная в материалах Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение", которая состоялась 23 июня 2003 г. и в резолюции которой отмечалось, что "мониторинг правового пространства и правоприменительной практики - это система оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и в конечном счете граждан". Анализ данного понятия показывает, что авторы данной резолюции в основу термина "мониторинг правового пространства и правоприменительной практики" положили набор осуществляемых субъектами мониторинга основных функций. При этом они применили функциональный метод, который весьма интересен для исследователей тем, что он является нетрадиционным для выведения дефиниций, поскольку довольно часто ученые применяют для выведения того или иного понятия метод индукции. Однако явным недостатком данной дефиниции является то, что в ней перечислены не все основные функции мониторинга. Так, например, не указана функция наблюдения, которую можно назвать первичной во вспомогательной для правотворческого процесса мониторинговой деятельности. Помимо этого, несмотря на то что в изложенной дефиниции была предпринята попытка обозначения всех функций правового мониторинга, без должного внимания остался такой вид юридической деятельности, как правотворчество, которое, конечно, без наблюдения, анализа, экспериментальных методик и, естественно, без научных гипотез и предложений по решению существующих правотворческих проблем не представляется возможным. Законодатель, игнорируя функцию анализа и функцию правовых прогнозов, не сможет разработать современную концепцию нормативного акта (закона, подзаконного акта), подготовить качественный по содержанию и форме проект нормативного документа и содействовать его прохождению (обсуждению, согласованию, принятию). Если обратиться к этимологии слова "мониторинг", то следует отметить, что данное понятие пришло в русский язык из английского языка. Однако оно имеет латинское происхождение. Так, например, слово "moneo" переводится как "наказывать", "monitor" - "надзиратель", "monittium" - "указание". Все эти переводы также можно охарактеризовать как различные направления одного социального явления, то есть функции мониторинга, вспомогательной деятельности для предпроектного этапа правотворческой деятельности, работы, направленной на подготовку совершенных по форме и содержанию нормативных актов. Очевидно, что сама этимология понятия "мониторинг" подталкивает исследователей к тому, чтобы при создании новых его дефиниций они использовали функциональный метод исследования. Сегодня большое внимание ученые различных специальностей уделяют социологическим приемам (методам) исследования, не являются здесь исключением и теоретики права. Одним из первичных социологических методов ученые называют метод наблюдения. В словаре русского языка одним из значений глагола "наблюдать" является "изучать, исследовать" <1>. -------------------------------- <1> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1978. С. 339.

В одном из учебников нового поколения В. Н. Зенков в общем, абстрактном виде с позиции социологии права пишет: "Под наблюдением в социологии понимается целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого фиксируются в определенной форме" <2>. -------------------------------- <2> Социология права: Учебник / Под ред. проф. В. М. Сырых. 3-е изд. М., 2004. С. 333.

Наблюдение - это, как правило, метод сбора первичной информации об исследуемом предмете с помощью прямого восприятия и различной фиксации фактов, относящихся к предмету изучения. Рассматривая различные типы (виды) наблюдения, В. В. Лапаева выделила включенное (участвующее) и невключенное (неучаствующее) наблюдение. При невключенном наблюдении исследователь находится вне изучаемого объекта и регистрирует события, не участвует в них. Включенным наблюдением называется такой вид наблюдения, при котором наблюдатель находится в непосредственном контакте с наблюдаемыми им участниками процесса и принимает участие в их деятельности (т. е. включен в исследуемый процесс) <3>. -------------------------------- <3> См.: Лапаева В. В. Социология права / Под ред. академика РАН, д. ю.н., проф. В. С. Нерсесянца. М., 2000. С. 34.

Применительно к нашему предмету исследования речь вести необходимо в основном о "невключенном", то есть не участвующем непосредственно в правотворческом процессе наблюдении. Причем такие наблюдатели, чтобы они правильно без ведомственной привязки и зависимости восприняли и зафиксировали определенные факты, то есть какую-либо информацию о процессе подготовки, принятия либо действия нормативных актов, должны быть не только квалифицированными специалистами, но и полностью независимыми по должности, партийной, клановой принадлежности и т. п. Однако более достоверную информацию можно получить в том случае, если субъект оказывается включенным в экспертные советы, где происходит научная разноплановая экспертиза нормативных актов. Данный метод, а именно функция наблюдения является первичной и для мониторинговой работы. При этом данную функцию могут осуществлять как профессионалы, государственные служащие - юристы, аналитики, финансисты, работающие в аналитических отделах палат парламента, федеральных органов исполнительной власти, правовых департаментов (управлений), так и контрольно-надзорные органы (Министерство юстиции, органы прокуратуры). При этом нормоконтроль за правотворчеством и правотворческой деятельностью целесообразно классифицировать на внутренний и внешний, а внешний, в свою очередь, следует подразделить на официальный и неофициальный. Контроль над правотворчеством следует подразделять на контроль за правотворческим процессом, где главными инстанциями выступают правовые службы и структуры Министерства юстиции, и контроль за нормативными актами, который осуществляют органы прокуратуры, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные и уставные суды Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, и контроль за законностью (легитимностью) нормативных актов. В одной из последних научных работ, посвященных институту налогового контроля, А. С. Титов выделил по времени проведения предварительный, текущий (оперативный) и последующий виды контроля <4>. Данную классификацию, с определенными оговорками, можно применить и к нашему предмету исследования, поскольку мониторинг осуществляется на стадии подготовки нормативных актов. Такие функции выполняют, как правило, правовые управления (департаменты) законодательных и исполнительных органов государственной власти, так как большинство нормативных документов в Российской Федерации принимают все-таки исполнительные органы власти. Затем, во время принятия проекта нормативного акта, такие функции уполномочены осуществлять Президент Российской Федерации, если это касается принятия федеральных законов, Министерство юстиции, которое с 1991 г. регистрирует ведомственные нормативные акты и нормативные акты субъектов Федерации. В дальнейшем, когда нормативный акт уже принят и вступил в юридическую силу, такие контрольные полномочия могут осуществить, как уже отмечалось выше, прокурор и его помощник. Что касается федеральных законов, то такие функции вправе осуществлять Конституционный Суд, который проверяет на соответствие Конституции федеральное и региональное законодательство; Президент, уполномоченный на отмену нормативных актов Правительства и федеральных министерств; соответственно, Правительство по отношению к тем же ведомственным нормативным документам; конституционные и уставные суды в регионах (субъектах Федерации), которые осуществляют контроль за легитимностью (законностью) законодательных и исполнительных актов субъектов Федерации. -------------------------------- <4> См.: Титов А. С. Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание // Юрист. 2005. N 1. С. 17.

Что касается нормоконтроля со стороны главы государства, т. е. Президента Российской Федерации, в форме права отлагательного вето принятых нижней палатой парламента федеральных законов, то это право, по мнению В. П. Беляева, "представляет одно из наиболее эффективных инструментов воздействия на деятельность парламента" <5>. Более того, в целях осуществления контрольных полномочий за парламентом России его Указом от 09.03.1996 N 351 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания РФ" <6> была введена должность полномочного представителя Президента России в палатах Федерального Собрания РФ. -------------------------------- <5> Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Научн. ред. А. В. Малько. М., 2005. С. 66. <6> См.: СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1034.

Таким образом, можно выделить как самостоятельное направление деятельности мониторинга нормативных актов контрольную функцию. С точки зрения получения информации о принятых нормативных документах (федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства и т. д.) многие практикующие юристы говорят как о правовом мониторинге. Думается, это узкая трактовка исследуемого нами понятия. Тем не менее, применяя функциональный метод исследования, можно выделить в отдельное направление и информационную функцию мониторинга. Как отметил Ю. В. Кудрявцев, "правовая информация "обслуживает" процесс социального управления во многих аспектах" <7>. -------------------------------- <7> См.: Кудрявцев Ю. В. Нормы права как социальная информация. М., 1981. С. 31.

В правотворческом процессе необходима различная информация. Пусть ее будет даже слишком много - это не беда, так как худшим является положение, когда такая информация отсутствует вообще. Другой определяющей функцией мониторинга нормативных документов следует назвать аналитическую функцию. Однако здесь проявляется следующая закономерность: без осуществления наблюдения аналитическая функция работать не сможет. Не имея достаточной информации об объекте исследования, невозможно прийти к верным выводам и предложениям по совершенствованию какой-либо деятельности. Только собрав большой объем информации, применяя при этом проверенные временем общефилософские и специальные методы, то есть методы, разработанные в лоне каких-либо наук (статистические, математические и т. д.), обработав ее с помощью компьютерных программ и тестов, сравнительных таблиц, анкет и других социологических методов, привлекая для этого не только юристов, но и известных социологов, историков, экономистов и других профессионалов, можно начать его анализ и, соответственно, синтез. Функция мониторингового анализа нормативных актов позволяет выявить такие недостатки в нормативных актах, как: существующие пробелы в законах, нормативных указах Президента, нормативных актах федеральных органов исполнительной власти и других нормативных актах; коллизии (противоречия) между нормами, содержащимися в одном и разных нормативных документах; многочисленные ненужные ссылки и т. п. Таким образом, можно говорить о таких составляющих аналитическую функцию мониторинга нормативных актов, как функции выявления коллизий и пробелов в нормативных актах. Из сказанного вытекает, что правовой мониторинг следует осуществлять, применяя комплексную методику, что, несомненно, отразится на установлении в нашем государстве режима законности и правового порядка. Говоря о важности этого вида комплексной деятельности, профессор Ю. А. Тихомиров назвал мониторинг "зеркалом того, что проходит в правовой сфере" <8>. -------------------------------- <8> См.: Сборник материалов межрегионального научно-практического семинара по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации. М., 2007. С. 21 - 22.

С данным высказыванием можно согласиться как с определенной декларацией, т. е. с тем, что должно быть в идеале. Однако на практике все происходит не так четко и гладко - из-за отсутствия федеральной программы правотворчества и от "нестыковки" существующих планов законопроектной деятельности, а также от отсутствия таких перспективных планов в Администрации Президента, Государственной Думе Федерального Собрания и ряде других федеральных органов власти. Определенный пробел в этом направлении восполняют ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Однако в них содержатся основные направления развития и совершенствования российского законодательства, поэтому наблюдается нехватка конкретизации в реализации указанных в этих посланиях основных направлений развития правотворчества. Таким образом, проявляется еще одна функция мониторинга нормативных документов - это функция составления планов и программ законопроектной деятельности, а более широко - правотворческой деятельности. Особое значение в последнее время имеют правовые прогнозы и эксперименты, когда действие закона распространяется не на всю Российскую Федерацию, а на определенную территорию (республику, область, город, поселок и т. п.). Правовой эксперимент - это эксперимент, в котором в качестве экспериментального фактора выступает правовая норма. В правовом эксперименте либо проверяется эффективность уже действующей нормы, либо прогнозируется эффективность готовящейся правовой новеллы <9>. Проведенный эксперимент помогает быстро и наглядно показать все имеющиеся плюсы и минусы подготовленного законопроекта либо иного нормативного документа. -------------------------------- <9> См.: Лапаева В. В. Социология права / Под ред. академика РАН, д. ю.н., проф. В. С. Нерсесянца. М., 2000. С. 63.

Как отмечает В. В. Лапаева, "в исследовательской практике проверка эффективности действующего законодательства обычно основывается на методологии эксперимента экс-постфактум. Возможность проведения параллельного эксперимента экс-постфактум возникает в тех ситуациях, когда сходные, сопоставимые по основным параметрам общественные отношения регулируются различными нормами" <10>. -------------------------------- <10> Там же.

Проведя правовой эксперимент в современных условиях, можно сопоставить, как та или иная норма права работает в различных субъектах Федерации либо муниципальных образованиях. При этом полученные данные вполне возможно использовать в дальнейшем в законодательном процессе, как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровне. Таким образом, сказанное позволяет выделить как самостоятельную функцию мониторинга нормативных актов экспериментальную функцию. Хотя, конечно, абсолютно самостоятельных функций, в том числе и мониторинга нормативных актов, не бывает, поскольку они взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга, их действия служат определенным дополнением такого сложного действия, как правотворческий процесс. Функция эксперимента, несомненно, вдыхает жизнь в другие направления правового мониторинга, а именно способствует осуществлению не менее важной функции - прогностической. Приведем пример из современной прогностической работы. Применение данной функции к системе нормативных актов России показало, что серьезной проблемой системы нормативных актов является правовая нестабильность, поскольку в отдельные нормативные акты внесено большое количество различных изменений и дополнений, что, в свою очередь, значительно затрудняет их применение, затрудняет работу юристам, даже имеющим большой стаж и опыт работы. Поэтому многие вопросы, касающиеся различных видов и форм систематизации нормативных актов, прежде всего кодификации и консолидации, остаются открытыми. Важной проблемой является создание свода законов Российской Федерации. Прогностическая функция мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, должна опираться не только на данные различных видов экспертиз, но и на следующую методологию: 1. Опубликованные мнения ученых специалистов в данной области знаний (монографии, научные статьи и т. д.). 2. Прогнозы западных ученых, досконально разбирающихся в данной проблематике. 3. Мнение специалистов-практиков по данной проблеме. 4. Данные социологических исследований: анкетирование граждан, специалистов-практиков; иные опросы общественного мнения; тестирование и тренинги специалистов. 5. Статистические данные о действии нормативного акта. 6. Анализ правоприменительной практики. 7. Материалы служебных проверок федеральных органов власти. 8. Данные правоохранительных органов. 9. Прокурорская статистика. 10. Судебная практика. 11. Опубликованные отдельными изданиями и в СМИ адреса положительного передового опыта - как отечественного, так и зарубежного. 12. Заключения специалистов на проекты нормативных актов. 13. Мнения экспертных советов по вопросам правотворческой работы. 14. Данные о правовых экспериментах, которые проводились на определенной территории либо в определенное время. 15. Резолюции научно-практических конференций, научно-практических семинаров и симпозиумов. 16. Материалы проведения "мозговых штурмов", круглых столов и т. п. Таким образом, можно констатировать, что мониторинг нормативных актов включает в себя наблюдение, сбор, изучение, анализ относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов, договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации, материалов научных исследований, положительной и негативной практики применения действующих актов; анализ иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований общественного мнения о состоянии законодательства, прогнозирование действия тех или иных нормативных актов, иными словами, огромный, но систематизированный объем необходимой правовой информации о генезисе, развитии, функционировании и отмене нормативных актов. Как показывает анализ российского законодательства, в современных условиях существуют проблемы, связанные с нормативным закреплением функций мониторинга. Тем не менее определенные примеры правового регулирования данного института уже имеются. Например, в ст. 67 Земельного кодекса РФ сказано о государственном мониторинге земель <11>, в ст. 69 Лесного кодекса РФ мы находим норму, посвященную мониторингу лесов <12>. В подзаконных актах, детализирующих эти норм, также говорится о правовом мониторинге. -------------------------------- <11> См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <12> См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

Однако в законодательстве существуют проблемы как с закреплением материальных норм, посвященных правовому мониторингу, т. е. раскрывающих понятие и функции последнего, так и целый ряд процедурных вопросов осуществления правового мониторинга, реализуемого как в период предпроектной подготовки нормативных актов, так и непосредственно в процессе их обсуждения, согласования и принятия, которые, конечно, нуждаются в правовом регулировании. Поэтому следует ставить вопрос не только о создании современной, научно обоснованной концепции правового регулирования, как это делали неоднократно Министерство юстиции Российской Федерации и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, но и о нормативном закреплении данной концепции. Но самая главная проблема будет состоять в ее реализации. В этой связи для повышения результативности нормотворческой работы во всех юридических службах (управлениях) федеральных и региональных органов власти целесообразно создать управления и отделы правового мониторинга, которые бы не только анализировали нормотворческую деятельность своего органа и других субъектов, но и осуществляли анализ реализации нормативных актов <13>. Сегодня большую работу по организации правового мониторинга осуществляет Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который выдвинул идею о создании Всероссийского центра правового мониторинга. -------------------------------- <13> О проведении мониторинга различных видов нормативных актов см.: Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие / Под ред. д. ю.н. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007.

Поднимая данную проблему, которая еще не раз будет обсуждаться в юридической литературе, следует сказать, что одной из базовых дефиниций указанной выше концепции должно быть определение мониторинга нормативных актов, поскольку главным средством правового регулирования, основной формой и источником права в романо-германской правовой семье был и остается нормативный акт. Таким образом, мониторинг нормативных актов - это научно и методически обоснованная система комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов, действующая на плановой основе, включающая в себя наблюдение, получение различных видов информации, обеспечивающих правотворческий процесс, анализ, тренинги, прогнозы и иные функции, с целью повышения эффективности нормативных актов.

Название документа