Конституционно-правовые основы права граждан на информацию и на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВА ГРАЖДАН НА ИНФОРМАЦИЮ И НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Ю. И. ГРИШАЕВА

Гришаева Ю. И., аспирант кафедры теории государства и права и конституционного права юридического факультета Оренбургского государственного университета.

Регулирование права граждан на информацию представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. Только на конституционном уровне это право рассматривается более чем в двадцати конституционно-правовых установлениях, а на более широком - законодательном уровне, по оценкам специалистов, в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. "Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными налоговыми органами и других сфер жизни" <1>. -------------------------------- <1> Хургин В. М. Право на доступ к информации, или Как (и чем) сражаться с бюрократом // Информационное общество. 2001. N 4. С. 35 - 43.

В России право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. в виде права на охрану личной, персональной информации и права на получение общедоступной информации (ст. 9 и 13). Право на информацию закреплено в ныне действующей Конституции РФ 1993 г. И как отмечает В. Н. Лопатин, "из 50 конституционных прав и свобод около 25% можно отнести к собственно информационным, в том числе: право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23); свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29); свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29); право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42); свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44); свобода преподавания (ч. 1 ст. 44); право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44); право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48)" <2>. -------------------------------- <2> Графский В. Г. Основные концепции права и государства в современной России (по материалам круглого стола в Центре ИРЛ РАН) // Государство и право. 2003. N 5. С. 25.

Полагаем, этот перечень следует дополнить, а именно: право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); в данной норме установлено право на доступ к информации путем закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по подготовке и предоставлению запрашиваемой информации; право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41). В указанном перечне основополагающей нормой, центральным, системообразующим звеном в регулировании права граждан на информацию является ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. И как отмечает С. А. Авакьян, в ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве <3>. Статья 33 является одновременно и политическим правом, и условием реализации права на доступ к информации. Часть 3 ст. 41, ст. 42 являются продолжением сущности права на доступ к информации и его содержанием. Часть 1 ст. 44, ч. 2 ст. 44 являются содержанием права на информацию, поскольку закрепляют право на интеллектуальную собственность, полученную в результате творчества, доступ к культурным ценностям. Разумеется, правовую основу права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц составляет ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. -------------------------------- <3> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 617.

С точки зрения борьбы с сокрытием информации важной является ч. 1 ст. 15 Конституции РФ. Из нее следует, что право на доступ к информации гарантировано Конституцией РФ и по большому счету не нуждается в подтверждении какими-либо еще правовыми актами. В соответствии с Постановлением Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия" суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, "когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения". Это положение подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 февраля 2000 г. N 3-П <4>: "Информация... в силу непосредственного действия ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты" <5>. В силу предписаний ст. 23, 24, 29 и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации "не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" <6>. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2000. N 9. Ст. 1066. <5> Там же. <6> Там же.

Эта позиция подкреплена также абзацем 6 п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (в редакции Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. N 10): "Каждый гражданин имеет право получить, а должностное лицо, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах" <7>. -------------------------------- <7> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 3.

Видимо, следует полагать, что отечественная правовая практика исходит в вопросе о доступе граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления из такого толкования отмеченных статей Конституции РФ, в соответствии с которым требуется принятие федерального закона для реализации конституционного положения. Данная позиция имеет право на существование: ч. 2 ст. 24 заканчивается фразой "если иное не предусмотрено законом". С нашей точки зрения, по крайней мере, в отношении права на доступ к информации о деятельности органов власти устоявшееся в отечественной практике толкование, обусловливающее реализацию этого субъективного права принятием федерального закона, является справедливым. Без конкретизации порядка доступа граждан к информации в стране, которая не имеет соответствующего правового опыта, говорить о возможности воплощения права на доступ к информации на практике бессмысленно. В настоящее время нельзя утверждать, что правовая база доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления в нашей стране отсутствует. Однако в основном законодательство регулирует право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, а не органов местного самоуправления. Кроме того, в целом, несистематизированный характер законодательства о доступе граждан к информации не дает возможности в полной мере рассматривать его как достаточный инструмент в реализации субъективного права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц. Базовым законом, гарантирующим доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, является Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <8>. Так, ч. 1 ст. 1 Федерального закона "регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации". Данное положение закрепляет право на информацию и выступает правовой основой права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. -------------------------------- <8> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

Среди основных нормативных актов, составляющих правовую базу реализации некоторых способов доступа граждан к информации о деятельности органов власти, можно назвать также Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" <9> (ред. от 27.07.2006), который определяет основы права граждан на получение информации через СМИ (ст. 38), а также порядок получения редакциями СМИ информации непосредственно от органов государственной власти на основании запроса (ст. 39). Однако субъектом права на подачу запроса о предоставлении информации "о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц" являются лишь редакции СМИ, и, что важно, данный Закон касается права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти. Доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления Закон не регулирует. -------------------------------- <9> Российская газета. 1992. 8 февраля.

Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <10> касается вопросов об обеспечении распространения в государственных СМИ некоторого обязательного минимума информации в основном о текущей работе высших органов власти страны, а также непосредственного доступа к информации - посещения заседаний органов власти. Вопрос о посещении заседаний органов власти урегулирован лишь для представителей средств массовой информации. Вновь Закон распространяется на органы государственной власти. -------------------------------- <10> Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 170.

Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" <11>, а также Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" <12> устанавливают некоторые правовые гарантии граждан по получению информации из открытых архивов, в состав которых входит также официальная информация о деятельности органов власти. Речь уже идет о доступе к информации не только о деятельности органов государственной власти, но и органов местного самоуправления. -------------------------------- <11> Собрание законодательства РФ. 2004. N 43. Ст. 4169. <12> Собрание законодательства РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

Правовую основу в вопросе об ограничении доступа к информации составляют ст. 9 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации", устанавливающая виды информации в зависимости от категории доступа и общие положения по ограничению доступа к информации, ст. 139 Гражданского кодекса <13>, которая определяет общий правовой режим коммерческой и служебной тайны, Федеральный закон от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (в ред. 22.08.2004) "О государственной тайне" <14>, Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" <15>, Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну" <16>. -------------------------------- <13> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <14> Российская газета. 1993. 21 сентября. <15> Собрание законодательства РФ. 1997. N 10. Ст. 1127. <16> СП РФ. 1992. N 1 - 2. Ст. 7.

Наконец, в качестве важной составляющей законодательства о доступе граждан к информации о деятельности органов власти необходимо упомянуть ст. 140 Уголовного кодекса РФ <17> и статью 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях <18>, которые устанавливают уголовную и административную ответственность в отношении должностных лиц, неправомерно ограничивающих доступ граждан к информации. -------------------------------- <17> Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. <18> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Кроме того, в настоящее время обозначилась тенденция к закреплению на федеральном уровне системы гарантий доступа к информации. В этом смысле в качестве пробного камня можно рассматривать принятие Постановления Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" <19>. Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Иными словами, здесь раскрыта одна из процедур доступа граждан к информации органов власти. Несмотря на то что размещение информации о деятельности органов власти в информационных системах является при существующем в нашей стране количестве пользователей сети Интернет не самым демократичным способом обеспечения доступа, следует признать идею принятия Постановления в существующем виде весьма удачной. Это наименее затратный по объему материальных средств и задействованных организационных ресурсов способ проверки возможностей движения к открытости для центральной российской бюрократии. -------------------------------- <19> Собрание законодательства РФ. 2003. N 7. Ст. 658.

Таким образом, на федеральном уровне правовая база доступа граждан к информации о деятельности органов власти в нашей стране имеется. Все эти нормы и механизмы различных отраслей российского законодательства относятся к проблеме прозрачности органов власти и гарантированию доступа граждан к информации, находящейся в ведении органов власти, прежде всего и в большей степени органов государственной власти и в меньшей степени органов местного самоуправления. "Однако, - отмечает С. Н. Шевердяев, - в связи с излишней абстрактностью одних, отсутствием жесткой корреляции с обязанностями предоставлять информацию гражданам других, а также с их взятой в целом разрозненностью и бессистемностью они оказались не способны запустить практику предоставления информации органами власти" <20>. По нашему мнению, на федеральном уровне необходим федеральный закон, который бы представлял целостный механизм, гарантирующий доступ граждан к информации. Наиболее удачным представляется разработанный Минэкономразвития РФ проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Он содержит целостную систему гарантий доступа граждан к информации о деятельности органов публичной власти. -------------------------------- <20> Шевердяев С. Н. Правовая модель обеспечения открытости власти. Разработка, принятие и двухлетняя практика реализации калининградского Закона о доступе к информации. М.: Де Ново, 2004. С. 9.

В пакете с проектом Закона о доступе имеется проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений к Закону о СМИ, Кодексу РФ об административных правонарушениях. В основном изменения касаются включения в эти Законы в качестве субъекта, обязанного предоставлять информацию, органов местного самоуправления. Представляется, что введение в действие Закона о доступе граждан к информации может потребовать более значительной корректировки этих Законов, а также законодательства о государственной службе, законодательства о порядке освещения деятельности органов власти и др. Подводя итог вышесказанному, выделим важные положения. Конституция Российской Федерации содержит в себе достаточно полный и объемный каркас регулирования права на информацию, который отчасти уже развернут, отчасти его еще предстоит развернуть. В настоящее время нельзя утверждать, что правовая база доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления в нашей стране отсутствует. Однако несистематизированный характер законодательства о доступе не дает возможности в полной мере рассматривать его как достаточный инструмент в реализации субъективного права. В этой связи мы поддерживаем позицию отечественного законодателя, который идет по пути принятия федерального закона, гарантирующего реализацию субъективного права граждан на доступ к информации. Приемлемым представляется принятие разработанного Минэкономразвития РФ проекта Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Он станет одновременно и стимулом, и типовым положением для развития законодательства, обеспечивающего доступ граждан к информации, и на региональном, и на местном уровне.

------------------------------------------------------------------

Название документа