Учет, классификация нормативных правовых актов и систематизация экологического законодательства

УЧЕТ, КЛАССИФИКАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И. А. ИГНАТЬЕВА

Игнатьева И. А., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

При выделении форм систематизации российского законодательства исследователи серьезно расходятся во мнении об их числе и сущности. Проблемы и неясности в масштабе общей теории права неизбежно отражаются на проведении систематизирующих работ в отраслях законодательства. Соответственно решение задач систематизации экологического законодательства напрямую связано с преодолением некоторых трудностей общетеоретического характера. В их ряду - проблема определения места учета в работах по упорядочению нормативного материала, его соотнесения с известными и подробно исследованными формами систематизации нормативных правовых актов. Большинство научных работ, посвященных систематизации законодательства, выводят учет нормативных правовых актов за рамки систематизации либо вовсе не рассматривают данный вид деятельности <1>. Вместе с тем А. С. Пиголкиным в ряде работ отстаивается позиция, согласно которой учет должен рассматриваться в качестве самостоятельной формы систематизации <2>. В науке экологического права такая точка зрения также находила свое отражение <3>. Однако, если исходить из точного по сути тезиса о том, что систематизация законодательства - это "постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы" <4>, становится очевидным логическое противоречие в двух названных утверждениях. Учет, направленный на простую констатацию фактов принятия, изменения и дополнения, отмены нормативных правовых актов, хотя бы и с группировкой их в зависимости от содержания или наименования по определенным критериям, не связан с развитием законодательства. Он не влияет на содержание нормативных правовых актов как в плане внешней правки, что характерно для инкорпорации и консолидации, так и тем более в аспекте изменения существа правового регулирования, что происходит при кодификации. А. В. Мицкевичем были четко разграничены понятия систематизации и учета на том основании, что "в процессе систематизации происходит внесение изменений и отмена актов, тогда как при учете этого нет" <5>. -------------------------------- <1> См., например: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М., 1962. С. 9 - 21, 30; Обсуждение проблем совершенствования учета нормативных актов // ВНИИ советского законодательства: Ученые записки. М., 1966. Вып. 7. С. 198; Суходрев В. Н. О некоторых вопросах теории и практики систематизации советского законодательства // Советское государство и право. 1960. N 8. С. 93; Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 125; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 90; Кухарук Т. В. Систематика и систематизация законодательства // Известия вузов. Правоведение. 1993. N 5. С. 119. <2> См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2 томах / Под ред. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 2000. С. 198 - 202; Теория государства и права: Учебник / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2006. С. 439 - 444. <3> См.: Боголюбов С. А. Современные проблемы Экологического кодекса // Экологическое право. 2005. N 6. <4> Теория государства и права: Учебник / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2006. С. 438. <5> Обсуждение проблем совершенствования учета нормативных актов // ВНИИ советского законодательства: Ученые записки. Вып. 7. С. 198.

Совершенно обособленной следует считать точку зрения, когда систематизация вообще рассматривается именно как ведение картотек, классификаторов, журналов, тетрадей с отметками о внесении изменений в действующие нормативные правовые акты и об ознакомлении с вышедшими изданиями, официально публикующими тексты последних <6>. Данная позиция отражена в Инструкции о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 19 апреля 2004 г. N 9 <7>. В частности, под систематизацией в ней подразумевается следующий комплекс действий: учет федеральных нормативных актов; поддержание нормативной базы и кодексов Российской Федерации в контрольном состоянии; учет нормативных актов соответствующего субъекта Российской Федерации; поддержание нормативной базы и кодексов соответствующего субъекта Российской Федерации в контрольном состоянии; консультационно-справочная работа и подготовка справочных материалов, в том числе на основе применения современных информационных технологий; контроль за своевременным обновлением электронной базы правовой информации; информирование работников прокуратуры о новом законодательстве и изменениях в действующем законодательстве; обеспечение работников аппаратов и подчиненных прокуратур нормативными актами и юридической литературой; контроль за состоянием работы по систематизации законодательства и соблюдением названной Инструкции в подчиненных органах прокуратуры, оказание им практической помощи. Очевидно, что в данном пространном перечне лишь работы по подготовке справочных материалов могут быть в некоторой степени связаны с систематизацией законодательства (если под справочными материалами понимать сборники нормативных правовых актов). -------------------------------- <6> См.: Кривобок В. Еще раз о систематизации законодательства // Социалистическая законность. 1990. N 1. С. 19 - 20. <7> Данные СПС "Консультант Плюс".

Известно, что теория систематизации законодательства на протяжении нескольких десятков лет получила широкое развитие и углубление и в настоящее время достаточно разработана по основным вопросам, в том числе по понятию систематизации, в связи с чем приведенное понимание систематизации никоим образом не соответствует основным научным исследованиям в данной области. При всем том можно установить, что данный подход свидетельствует о предъявляемой на практике высокой степени востребованности юридической деятельности по учету нормативного материала <8>, что само по себе, однако, не создает условий для его рассмотрения в качестве формы систематизации. -------------------------------- <8> А. В. Мицкевич подчеркивал неоценимость учета законодательства для получения информации о нормативных правовых актах (см.: Обсуждение проблем совершенствования учета нормативных актов // ВНИИ советского законодательства: Ученые записки. Вып. 7. С. 198).

При соотнесении учета и систематизации важно, что связанную самым тесным образом с учетом классификацию, которая, безусловно, позволяет выйти на более высокий уровень упорядочивающей работы с законодательством, чем это возможно при ведении учета нормативных правовых актов, исследователи тем не менее ставят вне систематизации законодательства. А. Ф. Шебанов подчеркивал, что классификация не является даже стадией отбора нормативных правовых актов для систематизации: в частности, он установил, что различные рассмотренные им виды классификации "сами по себе еще не предрешают вопроса о том, какие именно нормативные акты (или извлечения из них) должны быть отобраны для включения в Систематическое собрание... Они призваны оказать помощь в разработке конкретных инструктивных предписаний, определяющих принципы и основания для такого отбора" <9>. О. С. Колбасов также строго разграничил классификацию и систематизацию нормативных правовых актов. В частности, анализируя одну из версий Классификатора правовых актов, подготовленного АО "КонсультантПлюс", он подчеркнул: "Классификатор правовых актов довольно существенно разойдется с научной систематизацией российского права - более высокой ступенью упорядочения правовой материи. Не хочу сказать, что Классификатор правовых актов - бесполезная вещь. Для своих целей он хорош. Но для совершенствования права мало подходит" <10>. -------------------------------- <9> Шебанов А. Ф. Некоторые вопросы теории нормативных актов в связи с систематизацией советского законодательства // Советское государство и право. 1960. N 7. С. 151. <10> Экспертное заключение О. С. Колбасова о Классификаторе правовых актов, подготовленном АО "КонсультантПлюс" по заказу Российского фонда правовых реформ 23 апреля 1999 г., и о предметном Классификаторе правовых актов - разделе 8 общей схемы классификации правовых актов, дата которого не обозначена, а также о сопутствующих материалах (обоснованиях, пояснительных записках, отчетах) от 14 мая 1999 г. N МКПА-69 // СПС "КонсультантПлюс".

Более того, у специалистов в области систематизации законодательства вызывает серьезные сомнения возможность считать систематизацией, а именно - инкорпорацией, и "составление сборников полных текстов законов, указов, правительственных актов, расположенных в строго хронологическом порядке, поскольку и в этом случае не предусматривается никакой внешней обработки материала" <11>. -------------------------------- <11> Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М., 1962. С. 26.

Итак, если классификацию как более глубокую форму обработки нормативного материала в науке не принято включать в понятие систематизации, и даже хронологическая инкорпорация оговаривается условием обязательного наличия внешней правки в текстах нормативных правовых актов, то естественно, что учет никак не может охватываться рамками систематизации. Он не располагает как минимум аналогичными приемами работы с нормативным материалом. По существу же учет значительно уже по своим возможностям, чем перечисленные смежные с ним виды упорядочивающей законодательство деятельности. Следует четко представлять границы учета: ведение учета предполагает инвентаризацию нормативных правовых актов, в том числе по определенной тематике, отдельному вопросу и т. п., своевременное отслеживание их изменений и дополнений, отмены. Необходимо иметь в виду, что систематизация - это всегда динамика законодательства; последнее должно быть усовершенствовано либо преимущественно по форме (инкорпорация, консолидация), либо по форме и содержанию (кодификация). Но, с другой стороны, систематизация завершается принятием некоего письменного свидетельства своего окончания - сборника актов, консолидированного или кодифицированного нормативного правового акта. И в этом статика результата систематизации. Учет, напротив, по отношению к самому учитываемому нормативному материалу предполагает статические отношения: фиксацию нормативных правовых актов, их правового статуса, юридической силы, времени и территории действия, предмета правового регулирования. При этом результаты учета статичны до известной степени, на конкретный момент времени: с внесением изменений в действующее законодательство требуется соответствующее отражение их в учете. При этом возможны действия, внешне сходные с некоторыми проводимыми при систематизации: расположение нормативных правовых актов по мере их опубликования и вступления в силу по различным темам, разделам. Однако такая деятельность в отличие от инкорпорации и других, более глубоких, форм систематизации не связана с влиянием на правотворческую работу, на совершенствование законодательства. Тематическое распределение нормативного материала вызвано при ведении учета потребностями правоприменителей, необходимостью удобства расположения и поиска актов. В этом заключается собственная ценность учета. В таком его понимании учет "необходим прежде всего для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности" <12> различных субъектов. Также его значение (при надлежащем качестве учета) выражается во влиянии на юридическую культуру правотворчества, правовое воспитание в целом <13>. Но основная его функция - информирование субъектов о состоянии законодательства <14>. -------------------------------- <12> Теория государства и права: Учебник / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2006. С. 440. <13> См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 32. <14> См.: Там же. С. 33.

Следовательно, учет - это деятельность, несомненно, имеющая важное и даже обязательное значение, но предшествующая работам по систематизации как таковой. Это своего рода предварительная стадия по отношению к систематизации законодательства. Таким образом, если приходится говорить об учете при изучении систематизации экологического законодательства, то только в аспекте его обеспечения систематизации в ее различных формах. Очевидно, что для проведения инкорпорации, консолидации и кодификации экологического законодательства необходимо располагать полной и достоверной информацией о состоянии нормативно-правового массива, то есть о количестве нормативных правовых актов, регулирующих те или иные экологические отношения, их содержании, соподчинении и взаимосвязях и т. п. Выделяют журнальный, картотечный, автоматизированный учет, а также ведение контрольных текстов нормативных правовых актов <15>. Наибольшую популярность в настоящее время приобрели различные автоматизированные справочно-поисковые системы. Они существенно облегчают поиск нужного нормативного правового акта в зависимости от нужного слова или словосочетания, наименования, даты принятия и номера акта, ключевых слов, принявшего органа государственной власти, предмета правового регулирования, способны вмещать огромный нормативный массив и комментарии к нему, знакомить с вносимыми изменениями и дополнениями в действующее законодательство. При таких возможностях другие виды учета нормативных правовых актов явно проигрывают и теряют актуальность. Специфическое значение эти виды учета могут иметь лишь при необходимости анализа небольшого круга нормативных материалов, некоторой особой их классификации для конкретных целей. -------------------------------- <15> См., например: Теория государства и права: Учебник / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2006. С. 441 - 444.

Учет часто ведется в соответствии с подразделением нормативных правовых актов согласно разработанным для определенных целей классификаторам. Для унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" <16> был одобрен Классификатор правовых актов (далее также - Классификатор). Данный Классификатор рекомендован соответствующим субъектам для использования при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией (ранее в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2171 <17>, утратившим силу, использовался Общеправовой классификатор отраслей законодательства). С его принятием решается задача разработки универсального классификатора, сложность и глобальность работ над которой потребовали не одного десятилетия <18>. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260; 2002. N 40. Ст. 3905; 2005. N 28. Ст. 2865. <17> САПП. 1993. N 51. Ст. 4936. <18> См. о необходимости разработки типового или универсального классификатора: Обсуждение проблем совершенствования учета нормативных актов // ВНИИ советского законодательства: Ученые записки. Вып. 7. С. 193.

Поскольку Классификатор рассматривается в науке в качестве "одной из методологических основ систематизации", "является необходимым инструментом и для подготовки непосредственно систематических собраний (сводов) законодательства" <19>, постольку он представляет особый интерес для исследования в аспекте разработки основ систематизации экологического законодательства. Собственно, вопросы систематизации тесным образом связаны с вопросами классификации, и, более того, последние приобретают особую важность в связи с первыми <20>. -------------------------------- <19> Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. С. 159. <20> См.: Шебанов А. Ф. Некоторые вопросы теории нормативных актов в связи с систематизацией советского законодательства // Советское государство и право. 1960. N 7. С. 148.

Предметный критерий классификации всего нормативного массива, выбранный для Классификатора <21>, создал возможность объединения актов, регулирующих экологические отношения в широком смысле - как природоохранительные, так и природно-ресурсные. В этом Классификатор выполнил одно из базовых своих предназначений - создать условия для "однозначного понимания предметов и областей регулирования в пределах всего законодательства Российской Федерации" <22>. Законодательство об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, а также законодательство о природопользовании согласно Классификатору должны отражаться в одном разделе - 110.000.000 "Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды". На втором уровне рубрикации выделены следующие вопросы, по которым классифицируются нормативные правовые акты: общие вопросы охраны окружающей природной среды (в Классификаторе установлена связка с темой международно-правовой охраны окружающей среды "Сотрудничество в области охраны окружающей среды"); использование и охрана земель; использование и охрана недр; использование и охрана вод; использование, охрана, защита и воспроизводство лесов; охрана и использование животного мира (все данные вопросы соотнесены с темой "Сотрудничество в области совместного использования природных ресурсов"); использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа; использование и охрана природных ресурсов исключительной экономической зоны (по обоим вопросам установлена связка с темами международного морского права "Морские пространства. Континентальный шельф. Морское дно. Исключительная экономическая зона", "Использование и охрана морских живых ресурсов и морской среды"); охрана атмосферного воздуха (связка с темой международно-правовой охраны окружающей среды "Сотрудничество в области охраны окружающей среды"); гидрометеорология. Таким образом, выделенные вопросы позволяют полностью охватить комплекс нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, использованию и охране отдельных природных ресурсов и территорий. -------------------------------- <21> См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 163. <22> Бачило И. Л. Проблемы гармонизации в законодательстве // Журнал российского права. 2000. N 8. С. 91.

Однако в плане использования Классификатора для подготовки систематического собрания (свода) законодательства на третьем уровне рубрикации вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования возникает ряд проблем, которые вызваны тем, что "определенная часть выделенных в Классификаторе рубрик (подрубрик) является правомерной с точки зрения структуры соответствующей отрасли законодательства или отрасли юридической науки, но малополезной для целей рубрицирования и поиска правовой информации" <23>. -------------------------------- <23> Там же. С. 165.

Некоторые рубрики явно выделены на основе подходов, используемых в преподавании учебных курсов по экологическому и земельному праву. Поскольку свое влияние на подготовку Классификатора оказали и разные версии классификаторов, которые были созданы справочно-правовыми компаниями <24>, а "система классификации разработана АО "КонсультантПлюс" совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации" <25>, постольку уместно определенное проецирование замечаний, высказанных по поводу Классификатора правовых актов, подготовленного компанией "КонсультантПлюс", по сходным рубрикам Классификатора. Так, Е. Л. Минина обратила внимание на различие целей преподавания, с одной стороны, и правоприменения - с другой <26>. По ее мнению, "опыт пользования справочными изданиями, построенными по аналогичным схемам... показал их неудобство при поиске конкретных нормативных актов" <27>. В то же время оптимальным представляется все же не замыкаться на сугубо правоприменительных задачах: "...важно, чтобы каждая классификация имела реальное основание и тем самым имела бы как научное, так и практическое значение" <28>. -------------------------------- <24> См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 161. <25> См.: информация о разделе "Материалы по классификации". Список документов раздела. 30 марта 2000 г. N МКПА-0 // СПС "КонсультантПлюс". <26> См.: Заключение Е. Л. Мининой на раздел 11 "Окружающая природная среда и природные ресурсы" Классификатора правовых актов, подготовленного АО "КонсультантПлюс". 1 июля 1999 г. N МКПА-87 // СПС "КонсультантПлюс". <27> Там же. <28> Шебанов А. Ф. Некоторые вопросы теории нормативных актов в связи с систематизацией советского законодательства // Советское государство и право. 1960. N 7. С. 151.

На наш взгляд, очевидно происхождение из учебных программ в Классификаторе темы "Разрешение споров" применительно к земельному, водному, лесному законодательству, законодательству о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха (см. рубрики 110.020.130, 110.030.100, 110.040.110, 110.050.130, 110.060.100, 110.090.060). Известно, что действующее законодательство предусматривает судебный порядок для разрешения споров в рассматриваемой области отношений. Некоторые особенности, касающиеся подведомственности споров, предусмотрены в процессуальном, а не в специальном законодательстве. Нормативные правовые акты по вопросу разрешения споров в экологическом законодательстве отсутствуют и нецелесообразны в целом ввиду отсутствия какой-либо специфики в подходе к вопросу. Замечания вызывают и такие темы Классификатора, как экологические права и обязанности граждан и юридических лиц (110.010.030), объекты водных отношений (110.040.050). Известно, что "структура Классификатора в основных своих параметрах должна соответствовать реально существующей структуре действующего законодательства и отражать наличный объем нормативно-правового материала с учетом тенденций и перспектив развития конкретных отраслей, подотраслей и институтов законодательства" <29>. Если в перспективе Классификатор использовать как схему свода экологического законодательства, то по указанным позициям невозможно будет привести отдельные нормативные правовые акты, здесь существуют лишь отдельные части текстов нормативных правовых актов. Не планируется и принятие отдельных актов по данным подразделам. Таким образом, Классификатор в указанной части явно не может служить основой свода законодательства. -------------------------------- <29> Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 175.

Конечно, в целом "схема Свода не должна слепо копировать структуру Классификатора" <30>, но важно помнить, что и сам Классификатор призван классифицировать собственно правовые акты, а не их части. Если же использовать его нынешнюю структуру, "большинство нормативных актов окажутся "разорванными", "нельзя будет увидеть акт целиком" ни в одном разделе <31>. В то же время, как справедливо указывает Е. Л. Минина, зачастую "бывает крайне необходимо изучение закона целиком, его структуры, внутренней логики, тем более что многие статьи и нормы носят комплексный характер, относятся к разным темам" <32>. Несмотря на это, по структуре Классификатора нельзя сказать, в какой его части предполагается помещение текстов базовых законодательных актов по охране окружающей среды, природопользованию целиком, без подразделения по выделенным рубрикам. -------------------------------- <30> Там же. С. 165. <31> См.: Заключение Е. Л. Мининой на раздел 11 "Окружающая природная среда и природные ресурсы" Классификатора правовых актов, подготовленного АО "КонсультантПлюс". 1 июля 1999 г. N МКПА-87 // СПС "КонсультантПлюс". <32> Там же.

Непонятно, что скрывается под темой "Охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности" (110.010.130). Разве названные параллельно рубрики не направлены на раскрытие одной темы - охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности? Для чего же они создавались тогда? Очевидно, что значительная часть нормативного материала при наличии такого подраздела в своде законодательства будет повторяться в других подразделах, в то время как "одним из непременных условий любой классификации является отсутствие дублирующих элементов (позиций)" <33>. -------------------------------- <33> Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 172.

Невозможно согласиться с мнением, что Классификатор "лишь фиксирует тот уровень правовых актов, которые уже приняты в стране" <34>. По крайней мере, в отношении экологического законодательства наблюдается иная ситуация: Классификатор предусмотрел существенную часть планируемых нормативных правовых актов, поскольку в него заложены такие рубрики, как "Экологический аудит" (110.010.100), "Экологическое образование и воспитание" (110.010.120); "Зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия" (110.010.150). Вместе с тем нет рубрик по использованию и охране растительного мира, экологическому страхованию <35>, что является довольно непоследовательным, так как в отношении этих тем законодателем предусмотрено развитие законодательства (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 20 Лесного кодекса Российской Федерации; ч. 3 ст. 18 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). -------------------------------- <34> Андреев В. К. Можно ли Гражданский кодекс Российской Федерации назвать экономической конституцией? (Размышления о законотворчестве в области экономики) // Российский судья. 2003. N 8. <35> О перспективах формирования законодательства об экологическом страховании в рамках исследуемой отрасли см.: Игнатьева И. А. Экологическое страхование: содержание и возможности правового регулирования // Государство и право. 2005. N 11. С. 52 - 61. Полагаем, что в силу заложенного Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" вполне конкретного понимания экологического страхования оно не может быть полностью охвачено рубрикой "Страхование" (030.120.160) в рамках гражданского права.

Недостаточно корректно выделение рубрики "Обязательная сертификация лесных ресурсов" (110.050.040). Во-первых, используется неверная терминология: в ст. 71 Лесного кодекса Российской Федерации речь идет о лесной сертификации. Во-вторых, согласно той же статье лесная сертификация может быть добровольной и обязательной. Получается, что специальные акты по добровольной сертификации (если таковые будут, а они действительно необходимы, чтобы развить весьма общие в этой части положения Лесного кодекса) не найдут отражения в систематизации нормативных правовых актов на основе Классификатора. В-третьих, обязательная лесная сертификация должна осуществляться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (ч. 3 ст. 71 Лесного кодекса), а не в рамках лесного законодательства. Это обстоятельство практически исключает необходимость отражения данной темы в рубрике "Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов" (110.050.000). При выделении в теме "Использование и охрана недр" (110.030.000) рубрики "Соглашения о разделе продукции" (110.030.090) не установлена связка с соответствующими разделами гражданского права. Полагаем, что в данном случае отношения регулируются экологизированным актом, а не актами экологического законодательства. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции" <36>, как известно, принят в развитие законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности (преамбула Закона). Соответственно данный Закон уже формально не может включаться только в систему горного законодательства, как это предлагалось в научной литературе <37>. Закон "устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции" (преамбула), и регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, определяет основные правовые условия таких соглашений (ст. 1). Значительная часть текста данного законодательного акта посвящена установлению порядка заключения и исполнения соглашений о разделе продукции. Условия пользования недрами, определяемые в соглашении, согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" должны соответствовать законодательству Российской Федерации. Иначе говоря, указанным Федеральным законом эти вопросы не решаются <38>. Следовательно, Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" относится прежде всего к сфере гражданского законодательства, но объект, по поводу которого возникают соответствующие отношения, существенно экологизирует его. Не ввести перекрестные ссылки применительно к этому акту - значит неточно определить его место и значение в системе российского законодательства. -------------------------------- <36> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; 1999. N 2. Ст. 246; 2001. N 26. Ст. 2579. <37> См.: Клюкин Б. Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. N 3. <38> Подробно см.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 87 - 88.

Таким образом, Классификатор правовых актов и сходные с ним классификаторы, применяемые различными организациями, другие системы, задающие некоторые приемы и критерии для учета нормативных правовых актов, призваны обеспечивать проведение систематизации экологического законодательства через создание удобной системы расположения нормативных правовых актов, гарантирование их полного охвата, предоставление всей необходимой информации о статусе актов, в отношении которых проведен учет (о принявших их органах, моменте вступления в силу, времени и сфере действия, о вносимых изменениях и дополнениях и т. д.). Предоставляя полную информацию о состоянии экологического законодательства на определенный момент, учет существенным образом облегчает работы по систематизации. В целом, как указывал С. С. Москвин, "без хорошего учета нормативных актов невозможно успешно выполнить задачу разработки кодифицированных актов, инкорпорации законодательства" <39>. -------------------------------- <39> Обсуждение проблем совершенствования учета нормативных актов // ВНИИ советского законодательства: Ученые записки. Вып. 7. С. 191.

Однако для целей совершенствования экологического законодательства в процессе его систематизации следует избегать отождествления учета, а также классификации нормативных правовых актов в процессе учета и отбора актов в ходе систематизации нормативных правовых актов. Известно, что "отбор материалов при систематизации законодательства - это не подготовительная работа, а составная часть самой систематизации" <40>; в то же время, как установлено выше, учет в понятие систематизации не включается. Критерии систематизации экологического законодательства подлежат самостоятельной разработке и уточнению, цели, задачи и принципы могут существенным образом отличаться (и отличаются реально) от соответствующих правовых ориентиров в учете актов. Если учету подлежат все издаваемые нормативные правовые акты, то систематизации - лишь те, что отбираются согласно заранее устанавливаемым критериям (например, для целей подготовки Свода законов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. N 170 предполагалось не отбирать ведомственные нормативные правовые акты). Как подчеркивал А. С. Соминский, "сущность отбора материалов при систематизации законодательства сводится к отбору... из нормативных актов тех из них, которые сохраняют в настоящее время свое значение и должны быть отнесены к фактически действующим" <41>. Очевидно, что одним учетом нельзя решить указанные задачи. -------------------------------- <40> С конференции о систематизации законодательства // Советское государство и право. 1960. N 7. С. 152. <41> Там же.

Учет и классификация нормативных правовых актов направлены на фиксирование некоего комплекса нормативных правовых актов, осуществление первичного распределения по некоторым разделам. При этом, как справедливо отметил О. С. Колбасов, для Классификатора нормативных правовых актов решающее значение имеет наименование, а не содержание нормативного правового акта, в то время как последнее может носить комплексный характер и существенно выходить за рамки названия <42>. -------------------------------- <42> См. подробно: Экспертное заключение О. С. Колбасова о Классификаторе правовых актов, подготовленном АО "КонсультантПлюс" по заказу Российского фонда правовых реформ 23 апреля 1999 г., и о предметном Классификаторе правовых актов - разделе 8 общей схемы классификации правовых актов, дата которого не обозначена, а также о сопутствующих материалах (обоснованиях, пояснительных записках, отчетах) от 14 мая 1999 г. N МКПА-69 // СПС "КонсультантПлюс".

Следовательно, для более глубокой работы с законодательством необходимо выходить на некий творческий, если так можно сказать, уровень обработки законодательства: анализировать акт по существу, устанавливать критерии для распределения нормативных правовых актов по группам и разделам. Это тот комплекс работ, который и составляет систематизацию экологического законодательства. Все, что предшествует ей, является лишь исходной базой систематизации, информационным полем для необходимых систематизирующих работ.

------------------------------------------------------------------

Название документа