Анализ действующего законодательства РФ, регулирующего отношения, связанные с использованием Государственной автоматизированной системы РФ "Выборы" при реализации гражданами РФ конституционного права на участие в выборах и референдумах: основные противоречия, пробелы и проблемы

АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ОТНОШЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АВТОМАТИЗИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ РФ "ВЫБОРЫ" ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ГРАЖДАНАМИ РФ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА УЧАСТИЕ В ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ: ОСНОВНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ, ПРОБЕЛЫ И ПРОБЛЕМЫ <*>

С. И. СЕМИЛЕТОВ

-------------------------------- <*> Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект N 05-03-03393а.

Семилетов Станислав Иванович - старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, кандидат юридических наук.

В условиях продвижения Российской Федерации к информационному обществу развитие и совершенствование правового регулирования отношений, связанных с информацией, приобретает огромное значение. Информационные отношения присутствуют практически во всех сторонах человеческой деятельности, в том числе и в политической. В этом смысле избирательные процессы и значение выборов в любом современном обществе имеют важное и существенное значение для политической жизни страны и связанной с ней возможности успешного экономического и социального развития страны. Хорошее избирательное законодательство является лучшей гарантией развития демократии в РФ. В этих условиях необходимость надлежащего правового регулирования использования ГАС "Выборы" не вызывает сомнений. Правовой основой использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы" являются Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г., "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "О референдуме РФ", "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", а также Федеральные законы "Об информации, информатизации и защите информации", "Об электронной цифровой подписи", иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Концепцией развития Государственной автоматизированной системы РФ (ГАС) "Выборы" на 2001 - 2004 годы <*> и Программой развития ГАС "Выборы" на 2001 - 2004 гг. <**> были определены следующие направления развития системы: -------------------------------- <*> Концепция развития ГАС "Выборы" на 2001 - 2004 годы // Постановление ЦИК России от 21 февраля 2001 г. N 122/1221-3. <**> Постановление ЦИК РФ от 18.12.2001 г. N 145/1325-3 "О программе развития Государственной автоматизированной системы РФ "Выборы" на 2001 - 2004 годы".

- повышение уровня автоматизации избирательных процессов; - расширение функциональных возможностей программных и технических средств комплекса средств автоматизации; - развитие системы связи и передачи данных; - совершенствование системы информационной безопасности; - правовое обеспечение функционирования и развития системы. В Концепции развития Государственной автоматизированной системы РФ "Выборы" на 2004 - 2008 годы, утвержденной ЦИК РФ <*>, подтверждены указанные направления развития системы и уточнены цели развития системы, а именно: -------------------------------- <*> Концепция развития ГАС "Выборы" на 2005 - 2008 годы // Постановление ЦИК России от 17 декабря 2001 г. N 133/929-4.

- повышение прозрачности избирательного процесса и доверия избирателей за счет увеличения объема и оперативности представления обществу информационных ресурсов ГАС "Выборы", а также расширения общественного контроля при проведении выборов и референдума при использовании системы; - совершенствование нормативно-правовой базы функционирования ГАС "Выборы", применения электронного голосования; - повышение эффективности использования ресурсов ГАС "Выборы" для информационного обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума и решения социально значимых задач общества, не связанных с выборами, референдумом; - обеспечение адекватного и эффективного противодействия современным угрозам безопасности информации ГАС "Выборы"; - совершенствование на базе комплекса средств автоматизации ЦИК России информационно-технологической инфраструктуры, обеспечивающей использование информационных технологий; - совершенствование систем эксплуатации и контроля функционирования ГАС "Выборы". Повышение уровня автоматизации и расширение функциональных возможностей программных и технических средств комплекса средств автоматизации в избирательных процессах, повышение информационной безопасности и ее совершенствование требуют развития и совершенствования нормативно-правовой базы организации оборота электронных документов в целом в публично-правовых отношениях и в частности в ГАС "Выборы", уравнивания их правового режима с режимом традиционных документов на бумажной основе, а также разработки правового обеспечения функционирования ГАС "Выборы" и ее развития. Действующее законодательство РФ в целом обеспечивает правовую основу реализации гражданами РФ их конституционного права на участие в выборах и референдумах. Тем не менее анализ нормативных правовых актов РФ в области регулирования отношений, связанных с функционированием ГАС "Выборы", а также деятельности территориальных избирательных комиссий, Федерального центра информатизации ЦИК РФ, участковых избирательных комиссий и их информационных центров, практика эксплуатации ГАС "Выборы", показывает, что действующее законодательство РФ имеет пробелы и порождает ряд проблем, которые тормозят развитие системы в части автоматизации избирательных процессов и расширения функциональных возможностей программных и технических средств комплекса средств автоматизации, позволяющих более эффективно реализовывать избирательные права граждан на современном этапе. Все это не способствует повышению уровня демократизации современного общества. Какие это проблемы: 1. Проблема системности используемой терминологии, связанной с правовым регулированием избирательных процессов и использованием ГАС "Выборы". Информатизация сферы политических прав, в том числе избирательных прав, прежде всего требует единства и системности терминов, используемых в информационной системе. Однако в действующем избирательном законодательстве используются термины и понятия, не связанные и не согласованные между собой. В формулировках терминов отсутствует взаимосвязь и системность, хотя они и охватывают одну общую предметную область. В то же время в отношении одного и того же объекта регулирования может использоваться целый ряд разноплановых терминов. Необходимо вести работу по систематизации и уточнению терминов, применяемых в вышеуказанных Федеральных законах. Так, в ст. 2 ФЗ "О ГАС "Выборы" даются формулировки таких терминов и понятий, как "база данных", "безопасность информации", "информационные процессы", "информационные ресурсы", "персональные данные", "электронная цифровая подпись", "юридическая сила документа". Если рассмотреть в совокупности установленные Законом формулировки этих терминов, то можно заметить, что указанные термины не увязаны системно между собой. Так, термин "база данных" определяется как "объективная форма представления и организации совокупности данных", при этом дефиниция "данные" не раскрывается. Дефиниция "информационные процессы" определяется как "процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и передачи информации". Термин "информационные ресурсы" определяется как "отдельные документы". Термин "комплексы средств автоматизации" определяется как совокупность средств, "предназначенных для сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и передачи информации". Термин "персональные данные" определяется через понятие "сведения". При этом не установлены взаимосвязь и соотношение дефиниций "данные", "сведения" и "информация", "документ", хотя эти термины по контексту Закона часто относятся к одному объекту. В Законе не увязаны между собой и не определены понятия "данные", "информация", "сведения". Термин "электронная цифровая подпись" определяется как "реквизит электронного документа", в то время как термин "электронный документ" не определен. В указанном Законе определение "безопасности информации" не совсем корректно. Безопасность всегда связана прежде всего с тем или иным субъектом (физическим или должностным лицом, юридическим лицом или ОГВ, государством). Поскольку понятие "информация" в данном Законе не определено, а категория "информация" имеет обобщенный и неконкретный характер, в т. ч. и нематериальный <*>, точнее, правильнее и корректнее было бы говорить не о "безопасности информации" и "состоянии защищенности информации в ГАС "Выборы", а об "информационной безопасности" ГАС "Выборы", ее состоянии защищенности и о защищенности и достоверности конкретных видов и форм представления используемых в ГАС "Выборы" документов. Соответственно, в Законе "О ГАС "Выборы" следует вместо термина "безопасность информации" использовать термин "информационная безопасность ГАС "Выборы" и дать его определение как "состояние защищенности ГАС "Выборы" от несанкционированного доступа к элементам системы и ее базам данных, а также от нарушения функционирования программно-технических средств сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и передачи документированной информации (электронных документов) в ГАС "Выборы" или от вывода указанных средств из строя, обеспеченное совокупностью мер и средств ее (их) защиты". -------------------------------- <*> "Информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления" / ФЗ от 20.02.1995 N 24-ФЗ (ред. от 10.01.2003) "Об информации, информатизации и защите информации". Ст. 2 // СЗ РФ. 20.02.1995. N 8. Ст. 609.

Также было бы корректнее определить дефиницию "информационные процессы в ГАС "Выборы" как "процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и передачи документированной информации (электронных документов) с использованием комплексов средств автоматизации ГАС "Выборы", а термин "персональные данные" определить как "документированные сведения, которые содержатся в электронных документах и базах данных ГАС "Выборы", позволяют идентифицировать личность гражданина и перечень которых устанавливается федеральными законами". При этом термин "юридическая сила документа" необходимо увязать именно с электронным документом в ГАС "Выборы", который в соответствии с федеральным законодательством позволит использовать его для совершения юридически значимых действий или в качестве доказательства их совершения. Определение термина "Государственная автоматизированная система РФ "Выборы" как информационной системы не увязано и в какой-то степени противоречит определению данного термина, принятому в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" термин "бюллетень" не определен как избирательный документ. Изменения, внесенные Федеральным законом от 21.07.2005 N 93-ФЗ в указанный Закон, добавили ряд новых терминов, связанных с электронным голосованием. В связи с внесением этих изменений необходимо было ввести одновременно и некоторые изменения в Закон "О ГАС "Выборы", поскольку в нем отсутствуют положения по организации процедур электронного голосования. Дефиниция "регистр избирателей, участников референдума" как информационный ресурс ГАС "Выборы", содержащий совокупность персональных данных об избирателях, участниках референдума, никак не увязана с базами данных как формой его представления и организации. Дефиниция "электронное голосование" не увязана с электронным бюллетенем, хотя определено как "голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием комплекса средств автоматизации ГАС "Выборы". Необходимо гармонизировать положения Закона "О ГАС "Выборы" с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и с другими федеральными законами. 2. Проблема правового определения термина "база данных" и связанного с ней понятия "запись в базе данных" как электронных информационных объектов, выходящих за рамки авторского права и отвечающих предмету регулирования ФЗ "О ГАС "Выборы" и потребностям избирательных процессов. В настоящее время в действующем законодательстве РФ в отношении использования информационных ресурсов, содержащихся в базах данных, имеется пробел, а сама база данных рассматривается только как объект авторского права. Сложившаяся практика регулирования отношений по порядку ведения процедур государственной регистрации и учета различных ресурсов показывает, что база данных в качестве информационного ресурса в целом ряде случаев не является объектом авторского права. Отношения по поводу формирования и ведения информационных ресурсов не могут быть урегулированы только нормами авторского права. В ст. 2 ФЗ "О ГАС "Выборы" предложенное определение термина "база данных" опирается на Закон "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных" от 23.09.1992 <*> и Закон "Об авторском праве и смежных правах" от 9.06.1993 <**>. В данных законах предметом регулирования являются авторские и смежные права, а понятие "база данных" рассматривается и определяется только как объект авторских прав. Предметом же регулирования ФЗ "О ГАС "Выборы" являются отношения, связанные с использованием ГАС "Выборы" в обеспечении избирательных процессов, документировании избирательных процедур и организации оборота документов между разного уровня избирательными комиссиями и реализующих конституционные права граждан РФ на участие в выборах и референдумах, а не авторские права. Соответственно, указанные определения не могут служить исчерпывающим основанием для определения данного термина как объекта регулирования в указанном Законе и отвечающим потребностям избирательных процессов. -------------------------------- <*> Закон "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных" от 23.09.1992 (ред. от 24.12.2002) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ от 22.10.1992. N 42. Ст. 2325. <**> ФЗ "Об авторском праве и смежных правах" от 9.06.1993 (ред. от 19.07.1995) // Ведомости СНД и ВС РФ" от 12.08.1993. N 32. Ст. 1242.

В процессе правового регулирования важно учитывать всю цепочку связей: электронный документ как запись файла или запись в файлах базы данных - база данных - аппаратное средство (файловый сервер). В каждом звене этой цепочки имеют место отношения разных субъектов, в т. ч. отношения, связанные с ответственностью за состояние и использование сводного электронного документа в целом. База данных как форма представления составного электронного регистрационно-учетного документа (реестров, регистров, кадастров) в настоящее время является основной формой организации учета государственных и негосударственных материальных, информационных и иных ресурсов, в т. ч. населения, избирателей, организации бухгалтерского учета, учета и ведения материальных ценностей, безналичных расчетов, разного рода лицевых счетов, бездокументарных ценных бумаг и иных форм учета в условиях развития информатизации и перехода на безбумажные технологии. Имеется необходимость принятия федерального закона, в котором все базовые общеправовые понятия "документ", "электронный документ", "носитель документа", "запись", "файл", "база данных" были бы уточнены и нормативно закреплены. Таким актом мог бы быть и должен стать ФЗ "Об электронном документе" или "Об общих правилах организации электронного оборота документов в РФ". Кроме того, определение термина "база данных" в указанном значении, не связанном с авторским правом, а также термина "электронный документ" было бы очень уместно в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" - это упущение законодателя. Соответственно, необходимо ввести в правовой оборот понятие "база данных" как особую форму представления электронных регистрационно-учетных документов и "запись в базе данных" как особый подвид электронных документов в форме индексированной учетной записи базы данных или как особую форму представления отдельных учетных электронных документов в базе данных. 3. Обеспечение государственных гарантий публичной достоверности, юридической силы и свободного применения электронных документов для всех участников избирательных процессов и электронного документооборота. Для реализации государственных гарантий в части публичной достоверности, юридической силы и свободного применения электронных документов для всех участников избирательных процессов и электронного документооборота необходимо законодательно уравнять правовой режим электронных документов, оформленных в установленном порядке, с правовым режимом таких же традиционных документов на бумажном носителе. Основные принципы, обеспечивающие юридическую силу электронных документов, должны быть следующие: - Электронный документ, оформленный, переданный и/или полученный по каналам связи или сетям в установленном порядке, не может быть отвергнут только на том основании, что исполнен и представлен в электронно-цифровой форме; - Оформление действий или отношений (обращений, заявлений, жалоб, ответов и др.), требующих оформления в письменной форме в соответствии с указаниями Закона или иными нормативно-правовыми актами и установленным ими порядком в виде электронных документов, считается выполненным в требуемой (т. е. в письменной) форме; - Оформление действий или отношений юридического или физического лица в виде электронного документа, требующего заверения и/или установления его подписи и/или печати в соответствии с установленным Законом или иными нормативно-правовыми актами порядком, считается выполненным в отношении этого документа, если использованы какие-либо способы идентификации этого лица и указания на его согласие и/или одобрение содержания документированной информации, а сам способ идентификации лица является относительно надежным и соответствующим цели, для которой данный электронный документ предназначен, передан или получен. Электронный документ может и должен иметь правовой режим, уравнивающий его с традиционными документами. Собственно, другой альтернативы нет, необходимо найти и легитимно установить такие механизмы, которые наделят юридической силой электронные документы. Опыт проведения всех избирательных кампаний, где использовалась ГАС "Выборы", указывает, что правовой статус ЦИК РФ, установленные им процедуры и порядок по формированию протоколов и других избирательных документов, порядок формирования и ввода электронных избирательных протоколов (ввод "данных" протоколов) и других документов в базы данных ГАС "Выборы", их движение и режим самой базы данных объективно обеспечивают условия, при которых указанные электронные избирательные документы реально наделяются юридической силой и значением, причем без использования процедур применения электронной цифровой подписи. На основании таких электронных избирательных документов ЦИК РФ, органы государственной власти всех уровней, общественные организации, предприятия, граждане и в целом все общество и мировое сообщество следят за ходом проведения избирательных кампаний в РФ, контролируют и оперативно подводят итоги проведения голосований и делают заключения об их легитимности. Как показывает имеющаяся практика и статистика, еще не было прецедентов, когда такая "предварительная информация" противоречила утвержденным официальным документам по подведению итогов голосования. Утверждение нормы ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (п. 4 ст. 74) о том, что "данные" о ходе и об итогах голосования, передаваемые по телекоммуникационным каналам ГАС "Выборы", являются не имеющей юридического значения информацией, некорректно и не соответствуют реальной действительности и практике работы избирательных комиссий всех уровней. Употребление в этой связи абстрактного термина "данные" вместо реальных форм электронного представления конкретных видов избирательных документов также некорректно. Можно предложить формулировку указанной нормы в следующей редакции: "Электронные версии (копии) избирательных документов, оформленных в установленном порядке (в т. ч. электронные бюллетени, протоколы избирательных комиссий), полученные посредством использования государственной автоматизированной информационной системы (ее отдельных технических средств), имеют юридическое значение в рамках достоверного оперативного информирования о ходе голосования, контроля и предварительного и окончательного подведения итогов голосования". Опыт проведения избирательных кампаний и практика эксплуатации ГАС "Выборы" доказывает, что нормативно-правовое обеспечение, устанавливающее порядок и процедуры формирования, совместного использования и передачи некоторых видов избирательных документов на бумажном носителе и их электронных версий (копий) в ГАС "Выборы", на данном этапе достаточно для обеспечения информационной безопасности ГАС "Выборы". Не отвергая норм обеспечения достоверности и юридической силы электронного документа путем применения технологии электронной цифровой подписи, следует обосновать необходимость применения электронной цифровой подписи по конкретным видам избирательных документов, требующих обеспечения большей степени защищенности. В указанные нормы Закона "О ГАС "Выборы" необходимо ввести поправки в части установления степени юридической силы и значения конкретных видов электронных избирательных документов, используемых в ГАС "Выборы", и применения разных способов обеспечения необходимого уровня их достоверности и юридического значения для третьих лиц, установления общего порядка их формирования, определения степени защищенности, оборота и их места в избирательных процедурах. В целом для кардинального решения проблемы необходимо разработать и принять базовый федеральный закон "Об электронном документе" или "Об общих правилах организации электронного оборота документов в РФ", основным предметом которого должны быть отношения, возникающие по поводу и связанные с процессами документирования информации в электронно-цифровой форме, перевода традиционных документов в электронную форму и обратно, оборота электронных документов в РФ. В таком законе должны быть сформулированы общие принципы применения и использования электронных документов, организации процедур документирования информации в электронно-цифровой форме и оборота электронных документов в РФ. Закон должен носить рамочный характер и регулировать общий порядок установления и обеспечения правового режима электронных документов, организации электронного документооборота и обеспечения их юридической силы и публичной достоверности. 4. Порядок использования технических средств подсчета голосов и обработки избирательных бюллетеней при проведении выборов и референдумов, формирование с их помощью протоколов избирательных комиссий. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав " (п. 35 ст. 68), а также ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы" и "О выборах Президента РФ" предусматривают возможность и устанавливают общий порядок применения технических средств подсчета голосов и программно-технических комплексов обработки бюллетеней <*>. В части, не урегулированной законом, в соответствии с указанным Законом порядок устанавливает ЦИК РФ. Так Постановлением ЦИК РФ от 14 ноября 2003 г. утверждена Инструкция, в которой регламентированы порядок и процедура использования технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней <**>. -------------------------------- <*> ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003) (принят ГД ФС РФ 22.05.2002 с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2004). Ст. 61, 68 // СЗ РФ от 17.06.2002. N 24. Ст. 225. <**> Постановление ЦИК РФ от 14 ноября 2003 г. N 56/508-4 "Об утверждении инструкции о порядке использования технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва и Президента Республики Башкортостан 7 декабря 2003 года" / Вестник ЦИК РФ.

Порядок использования технических средств подсчета голосов в указанной Инструкции устанавливает достаточно сложную процедуру подсчета и сортировки бюллетеней, формирования протоколов избирательных комиссий, предусматривающую изготовление промежуточных вторичных копий протоколов и итогового протокола избирательных комиссий на бумажном носителе, которые после оформления в установленном порядке становятся отчетными протоколами комиссии, имеющими юридическую силу. ЦИК РФ необходимо рассортировать избирательные документы и их электронные версии (копии) по степени важности, разработать порядок определения их необходимой степени защищенности и применения или неприменения процедур формирования ЭЦП в электронных избирательных документах, ее идентификации и проверки. Однозначно можно утверждать, что применение процедур ЭЦП будет оправдано при составлении первичных (отчетных) протоколов избирательных комиссий в форме электронных документов, особенно при организации избирательных процедур на основе электронного голосования. 5. Взаимодействие ГАС "Выборы" и открытой глобальной сети "Интернет" с сетями и каналами связи общего пользования, не применяемыми в ГАС "Выборы". В соответствии с п. 1 ст. 13 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" органы государственной власти осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес <*>. Такое взаимодействие прямо предусмотрено п. 5 ст. 74 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав" <**>, п. 9 ст. 90 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы" и п. 9 ст. 80 ФЗ "О выборах Президента РФ": "данные, введенные в ГАС "Выборы", должны быть оперативно доступны (в режиме "Только чтение") абонентам информационно-коммуникационных сетей общего пользования". Порядок их предоставления установлен Постановлением ЦИК РФ от 12.09.2003 <***>. В указанном акте установлен порядок доступа пользователей сети "Интернет" к документам Интернет-портала ЦИК РФ, где размещен официальный сайт ЦИК РФ и сайты ЦИК субъектов федерации. -------------------------------- <*> ФЗ РФ "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.95 N 24-ФЗ. Ст. 13 // СЗ РФ 1995. N 8. Ст. 1187. <**> ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003) (принят ГД ФС РФ 22.05.2002 с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2004). Ст. 74, п. 5 // СЗ РФ от 17.06.2002. N 24. Ст. 225. <***> Постановление ЦИК РФ от 12 сентября 2003 г. N 25/176-4 "О порядке размещения данных Государственной автоматизированной системы РФ "Выборы" в сети "Интернет".

В соответствии со ст. 3 ФЗ "О ГАС "Выборы" правовой основой использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы" являются Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав", "О выборах депутатов Государственной Думы" и "О выборах Президента РФ", соответственно ФЗ "О ГАС "Выборы" был принят в обеспечение этих законов. Это значит, что указанные Федеральные законы по отношению к ФЗ "О ГАС "Выборы" обладают большей юридической силой и, соответственно, положения ФЗ "О ГАС "Выборы" не должны противоречить указанным Законам. Автономная подсистема "Интернет-портал" в соответствии с указанными выше актами должна и входит в состав ГАС "Выборы", а данные, введенные в ГАС "Выборы", должны быть оперативно доступны в режиме "Только чтение" абонентам сетей общего пользования. В то же время ФЗ "О ГАС "Выборы" в ст. 4 установил, что использование, эксплуатация и развитие ГАС "Выборы" осуществляются на основе принципа недопустимости подключения ГАС "Выборы" к сети "Интернет" (10-й принцип), что исключает возможность подключения сети "Интернет" к ГАС "Выборы". Это положение способствует простейшему решению проблемы повышения информационной безопасности ГАС ФЗ "Выборы", но противоречит принципу "обеспечения безопасности информации в ГАС "Выборы" в сочетании с открытостью системы и доступностью информации, содержащейся в информационных ресурсах "ГАС Выборы", в соответствии с федеральными законами" (7-й принцип) <*> и как раз не соответствует указанным выше Федеральным законам. -------------------------------- <*> ФЗ РФ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" от 10.01.2003 N 20-ФЗ. Ст. 4 // СЗ РФ. 13.01.2003. N 2. Ст. 172.

В Порядке, установленном Постановлением ЦИК РФ от 12.09.2003 <*>, предпринята попытка решить эту коллизию путем установления требования, запрещающего устанавливать физическую связь технических средств избирательных комиссий, осуществляющих взаимодействие с сетью Интернет, с комплексами средств автоматизации ГАС "Выборы", что на данном этапе вполне оправдано. -------------------------------- <*> Постановление ЦИК РФ от 12 сентября 2003 г. N 25/176-4 "О порядке размещения данных Государственной автоматизированной системы РФ "Выборы" в сети "Интернет".

Следует также учесть, что развитие избирательных процессов в мировом сообществе идет в сторону применения безбумажных процедур голосования с использованием открытой сети "Интернет", и такая задача стоит и перед ГАС "Выборы". Соответственно, развитие ГАС "Выборы" будет идти по пути разумного взаимодействия ГАС "Выборы" с сетью "Интернет", а вопросы обеспечения информационной безопасности необходимо и возможно решать в рамках такого взаимодействия. Тем не менее формулировку десятого принципа в ФЗ "О ГАС "Выборы" необходимо изменить и дать, например, в такой редакции: "недопустимость прямого подключения к сети "Интернет" комплексов средств автоматизации и информационных баз данных ГАС "Выборы", обрабатывающих, накапливающих и хранящих первичные избирательные документы и конфиденциальную документированную информацию". Однако определенная возможность "взлома" и искажения документов на Интернет-портале ЦИК РФ в этом случае все равно остается. Установленная процедура поддержки портала и обновления его документированной информации не исключает вероятности искажения самими операторами системы. Необходимо установление особой ответственности за подобные деяния. Довольно общие нормы об ответственности содержатся в ФЗ ГАС РФ "Выборы" и в "Положении об обеспечении информационной безопасности в ГАС РФ "Выборы", утвержденном Постановлением ЦИК от 23 июля 2003 г. N 19/137-4 <*>. Целесообразно внесение изменений и дополнений в главу 28, ст. ст. 272 и 274 УК РФ, устанавливающие повышенную ответственность за неправомерный доступ и искажение документированной информации в ГАС "Выборы" и нарушение правил эксплуатации ГАС "Выборы". -------------------------------- <*> Постановление ЦИК РФ от 23 июля 2003 г. N 19/137-4 "О положении об обеспечении информационной безопасности в ГАС РФ "Выборы".

В ст. 4 ФЗ "О ГАС "Выборы" сформулирован 9-й принцип: "применение сертифицированных специализированных программно-технических средств и средств связи ГАС "Выборы" и 11-й принцип: "недопустимость подключения ГАС "Выборы" при ее использовании при проведении выборов и референдума к иным информационным системам и сетям связи, не применяемым в ГАС "Выборы", т. е. в соответствии с указанными принципами для передачи избирательных документов недопустимо использовать несертифицированные средства связи и подключаться к не применяемым в ГАС "Выборы" сетям связи, т. е. любым иным открытым сетям и каналам связи общего пользования. Эти принципы противоречат п. 1 ст. 22 данного Закона "Обмен информацией в ГАС "Выборы" осуществляется с использованием ресурсов сети связи общего пользования, ведомственных и иных сетей связи в порядке, предусмотренном федеральным законодательством" <*>. А федеральным законодательством в п. 34 ст. 68 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав ", а также п. 28 ст. 81, п. 1 ст. 82 "О выборах депутатов Государственной Думы" и п. 29 ст. 73, п. 1 ст. 76 "О выборах Президента РФ" также предусмотрено, что "данные протокола об итогах голосования, в том числе полученные с использованием технических средств подсчета голосов, передаются в вышестоящую комиссию по техническим каналам связи (за исключением голосовых средств связи) в рамках государственной автоматизированной информационной системы либо иной технической системы передачи информации" <**>. Соответствующие процедуры по использованию несертифицированных технических средств связи и открытых каналов связи (в т. ч.: радиограмма, телеграмма, телекс, факс, электронная почта) установлены в ряде нормативно-правовых актов ЦИК РФ <***>. -------------------------------- <*> ФЗ РФ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" от 10.01.2003 N 20-ФЗ. Ст. 22 // СЗ РФ. 13.01.2003. N 2. Ст. 172. <**> ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003) (принят ГД ФС РФ 22.05.2002 с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2004). Ст. 68, п. 34 // СЗ РФ от 17.06.2002. N 24. Ст. 225. <***> Постановление ЦИК РФ от 28 февраля 2000 г. N 88/1032-3 "О порядке и сроках передачи, обработки и использования информации о выборах, переданной по техническим каналам связи, при подготовке и проведении выборов Президента РФ на избирательных участках, образованных на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, в отдаленных или труднодоступных местностях либо за пределами территории Российской Федерации". "Инструкция по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, определения результатов выборов, получения, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской федерации "Выборы" при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва" / Постановление ЦИК РФ от 25 августа 2003 г. N 21/150-4. Постановление ЦИК РФ от 27 октября 2003 г. N 45/425-4 "О порядке передачи, обработки и использования информации о выборах, переданной по техническим каналам связи, при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва на избирательных участках, образованных на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, в отдаленных или труднодоступных местностях либо за пределами территории РФ. "Инструкция по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" при проведении выборов Президента Российской Федерации" / Постановление ЦИК РФ от 15 января 2004 г. N 79/669-4. Постановление ЦИК РФ от 6 февраля 2004 г. N 83/701-4 "О порядке передачи, обработки и использования информации о выборах, переданной по техническим каналам связи, при подготовке и проведении выборов Президента РФ на избирательных участках, образованных на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, в отдаленных или труднодоступных местностях либо за пределами территории РФ.

Таким образом, формулировки 9-го и 11-го принципов в ФЗ "О ГАС "Выборы" также необходимо изменить. Кроме этого, необходимо развить положения ст. 22 ФЗ "О ГАС "Выборы" в части формулирования положений по порядку взаимодействия ГАС "Выборы" с сетью "Интернет" и другими открытыми сетями общего пользования, по общему порядку использования при передаче избирательных документов несертифицированных технических средств связи и открытых каналов связи посредством радиограмм, телеграмм, телекса, факса, электронной почты и других способов. Использование информационных систем в избирательном процессе и их взаимодействие с сетью "Интернет" нуждается в четком правовом регулировании, ибо данные проблемы в демократическом государстве в современных условиях имеют огромное значение. 7. Организация процедуры голосования с использованием электронных избирательных бюллетеней, идентификация избирателей и учет проголосовавших избирателей, в т. ч. посредством использования сети "Интернет", сетей мобильной связи общего пользования. Как уже выше отмечено, применение ЭЦП как более перспективного и надежного способа будет незаменимо при организации безбумажных избирательных процессов и переходе на систему электронного голосования. Опыт некоторых стран, например, США, Бразилии и ряда других свидетельствует о возможности полного перехода на систему электронного голосования. Электронные избирательные документы в ГАС "Выборы" могут иметь юридическую силу, достаточную для подведения официальных итогов. В таком применении ГАС "Выборы" без применения технологии ЭЦП для защиты электронных избирательных документов не обойтись. При организации процесса электронного голосования формирование электронного бюллетеня можно будет приурочить к самому моменту голосования и предусмотреть ряд дополнительных реквизитов, например, точное время совершения факта голосования. При этом формирование электронных бюллетеней и регламентирование процедур по их подсчету, учету, пересчету и хранению, использованию в качестве доказательства в силу требований Закона, в т. ч. применению процедур ЭЦП будет обязательным условием. При этом необходимо установить и обосновать перечень видов защищаемых избирательных документов, их пакетов и/или баз данных и степень их защиты. Понятно, что внедрение процедур электронного голосования в некоторых участках не исключит применения отработанных процедур голосования с применением урн и традиционных бюллетеней на бумажном носителе. Поскольку достаточно большая часть избирателей во время проведения выборов или референдумов по тем или иным причинам не находится по месту жительства (регистрации), то для более полного привлечения избирателей и реализации их законного права на участие в выборах и референдумах необходимо прорабатывать возможности организации процедур дистанционной идентификации избирателей и проведения электронного голосования посредством использования сети "Интернет" и сетей телефонной мобильной связи. Именно к такому направлению развития ГАС "Выборы" в перспективе надо стремиться, для чего потребуется пересмотреть структуру построения ГАС "Выборы", ее сопряжения с сетью "Интернет" и обеспечения информационной безопасности. Необходимо будет пересмотреть некоторые положения Федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав", "О выборах Депутатов Государственной Думы", "О выборах Президента РФ", ФЗ "О ГАС "Выборы", а возможно, разработать и принять федеральный закон "О порядке идентификации избирателей и организации голосования с использованием технических средств", устанавливающий общий порядок проведения голосования посредством использования технических средств ГАС "Выборы", сети "Интернет", сетей мобильной связи и сотовых телефонов избирателей, иных средств мобильной связи и идентификации и подведения итогов голосования. Предметом Федерального закона "Об идентификации избирателей и организации голосования с использованием технических средств" должны стать отношения, связанные с составлением и ведением базы данных регистра (списка) избирателей (участников референдума), с идентификацией и регистрацией избирателей (участников референдума), а также факта их голосования, с охраной персональных данных избирателей, с контролем и подведением итогов голосования, с информированием избирателей.

Рекомендации по совершенствованию действующей и разработке новой нормативно-правовой базы ГАС "Выборы"

1. Необходимо уточнить формулировки терминов действующей нормативно-правовой базы ГАС "Выборы", а также увязать и гармонизировать их с другими федеральными законами, в частности в отношении следующих терминов: "информация"; "база данных"; "безопасность информации"; "информационные процессы"; "информационные ресурсы"; "комплексы средств автоматизации"; "персональные данные"; "электронная цифровая подпись"; "юридическая сила документа". 2.2. Внести изменения и дополнения в ФЗ "О ГАС "Выборы": 2.1. В ст. 2 добавить определение терминов: - документ (документированная информация) - зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать в качестве отдельного информационного объекта; - носитель документированной информации (документа) - материальный объект внешнего мира установленной формы, в котором тем или иным способом непосредственно или с помощью технических средств материально фиксируется и сохраняется во времени запись какой-либо формы представления документированной избирательной информации; - электронный документ - документ в виде структурированной электронной записи в форме компьютерного файла установленного формата или иной форме в цифровом коде с атрибутами на каком-либо материальном носителе, которые могут быть выделены и содержат информацию с реквизитами, позволяющими эти формы и/или их содержание с помощью аппаратно-программных средств обработать, найти, однозначно воспроизвести на экране монитора или распечатать; - файл - форма первичного условного представления, поиска и хранения материализованной записи электронного документа на электронных носителях и в средствах информационных систем, а также форма оборота и нематериального перемещения электронных документов во времени и пространстве по телекоммуникационным каналам связи и сетям; - база данных ГАС "Выборы" - объективная форма организации сводного регистрационно-учетного документа, накопления и хранения установленной совокупности структурированных по установленному шаблону идентифицируемых учетных записей документированной информации (регистров списочного состава избирателей, иных избирательных электронных документов), систематизированных таким образом, чтобы эти документы могли быть защищены, найдены и обработаны с использованием комплексов средств автоматизации ГАС "Выборы"; - запись в базе данных - форма структурной организации, обработки, хранения и накопления внутренних идентифицируемых учетных записей ранее сформированных электронных документов или учетных записей, структурированная по установленному шаблону документированной информации на электронных носителях средств, содержащих базу данных (в файле, файлах или в иной форме структурной организации базы данных); - электронный носитель - любой материальный носитель документированной информации, предназначенный для записи и хранения электронных документов. 2.2. В ст. 12 необходимо ввести поправки в части установления степени юридической силы и значения конкретных видов электронных избирательных документов, используемых в ГАС "Выборы", и применения разных способов обеспечения необходимого уровня их достоверности и юридического значения для третьих лиц. Необходимо также сформулировать положения, устанавливающие общий порядок их формирования, определения степени защищенности, оборота, поиска, хранения и их места в избирательных процедурах. 3. Внести изменения и дополнения в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" в части нормативного закрепления понятий "электронный документ" и "база данных". База данных в качестве информационного объекта и системообразующего элемента, увязывающего применение баз данных в системе государственных информационных ресурсов как первоисточнике официальных юридических электронных документов, что составляет современную основу формирования, накопления и использования информационных ресурсов. Все это позволяет заложить правовую основу для систематизации ряда действующих федеральных законов и урегулирования отношений по поводу использования баз данных, выходящих за рамки отношений по поводу авторского права и интеллектуальной собственности. 4. Имеется необходимость принятия федерального закона, в котором все базовые общеправовые понятия "документ", "электронный документ", "носитель документа", "запись", "файл", "база данных" были бы уточнены и нормативно закреплены. Таким актом мог бы быть и должен стать ФЗ "Об электронном документе" или "Об общих правилах организации электронного оборота документов в РФ". 5. В отношении угроз безопасности и защиты динамических форм обращения информации необходимо законодательно установить нормы по охране среды их обращения и циркуляции. 6. Изменить формулировку последнего предложения п. 4 ст. 74 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и дать ее в следующей редакции: "Электронные версии (копии) избирательных документов, оформленных в установленном порядке (в т. ч. протоколы избирательных комиссий), полученные через государственную автоматизированную информационную систему (отдельные ее технические средства), имеют юридическое значение в рамках достоверного оперативного информирования о ходе голосования, контроля и предварительного подведения итогов голосования". 7. В части применения ЭЦП: 7.1. В целях обеспечения неотказуемости должностных и иных лиц от совершенных действий по установлению ЭЦП на документ необходимо ФЗ "Об ЭЦП" дополнить нормой о биометрической привязке ЭЦП к физическому лицу. 7.2. Нормативно правовые акты ЦИК РФ в части регламентирования процедур формирования электронных избирательных документов, организации передачи документированной избирательной информации по телекоммуникационным каналам ГАС "Выборы" в вышестоящие избирательные комиссии нарушают требования ФЗ "О ГАС "Выборы" в части подписывания членами избирательных комиссий ЭЦП документированной избирательной информации в электронной форме. 7.3. Для реализации Федерального закона "Об ЭЦП" потребуется принятие следующих подзаконных нормативно-правовых актов, разработанных или согласованных с Федеральным агентством по информационным технологиям. Потребуется координация деятельности ЦИК РФ, ФАИТ РФ и ФСБ РФ по правовому регулированию использования ЭЦП в системе ЦИК РФ и ФЦИ при ЦИК РФ, а также координация деятельности ЦИК РФ, ФАИТ РФ по созданию правовой базы признания иностранных сертификатов ключей ЭЦП. 8. В законодательстве РФ отсутствуют общие нормативно-правовые акты и нормы, обеспечивающие государственные гарантии свободного применения электронных документов и, соответственно, их юридическую силу и публичную достоверность для участников документооборота и третьих лиц в общественном обороте. Необходимо разработать и принять закон "Об электронном документе" или "Об общих правилах организации электронного оборота документов в РФ", основным предметом которого должны быть отношения, возникающие по поводу и связанные с процессами документирования информации в электронно-цифровой форме, перевода традиционных документов в электронную форму и обратно, оборота электронных документов в РФ. В таком законе должны быть сформулированы общие принципы применения и использования электронных документов, организации процедур документирования информации в электронно-цифровой форме и оборота электронных документов в РФ. Закон должен носить рамочный характер и регулировать общий порядок установления и обеспечения правового режима электронных документов, организации электронного документооборота и обеспечения юридической силы и публичной достоверности электронных документов. В таком законе необходимо нормативно уравнять правовой режим электронных документов, оформленных в установленном порядке, с правовым режимом таких же традиционных документов на бумажном носителе, а также установить правовой режим базы данных, ее записей и средств их размещения. 9. Юридическую силу некоторым видам электронных документов без ЭЦП в ГАС "Выборы" можно обеспечить исполнением установленных нормой закона юридических процедур, признаваемых всеми участниками взаимодействия и регламентированных уполномоченным на то федеральным органом. ЦИК РФ необходимо рассортировать избирательные документы и их электронные версии (копии) по степени важности, разработать порядок определения их необходимой степени защищенности и применения или неприменения процедур формирования ЭЦП в электронных избирательных документах, ее идентификации и проверки. Однозначно можно утверждать, что применение процедур ЭЦП будет оправдано при составлении первичных (отчетных) протоколов избирательных комиссий в форме электронных документов при организации избирательных процедур на основе электронного голосования. Эти положения можно было бы нормативно закрепить в законе "Об электронном документе" или "Об общих правилах организации электронного оборота документов в РФ", а также развить главу III ФЗ "О ГАС "Выборы" "Юридическая сила и достоверность документов, подготовленных с использованием ГАС "Выборы" в части установления степени юридической силы и значения конкретных видов электронных избирательных документов, используемых в ГАС "Выборы, в т. ч. без электронной цифровой подписи и применения разных способов обеспечения необходимого уровня их достоверности и юридического значения для третьих лиц, а также установления общего порядка их формирования, определения степени защищенности, оборота и их места в избирательных процедурах. 10. Использование ГАС "Выборы" в избирательных процессах, их взаимодействие с Интернет, другими открытыми каналами связи общего пользования нуждается в более четком правовом регулировании. Необходимо изменить и дать формулировку десятого принципа ФЗ "О ГАС "Выборы", ст. 4 в редакции: "Недопустимость прямого подключения к сети "Интернет" комплексов средств автоматизации и информационных баз данных ГАС "Выборы", обрабатывающих, накапливающих и хранящих первичные избирательные документы и конфиденциальную документированную информацию. Формулировки 9-го и 11-го принципов в ФЗ "О ГАС "Выборы" также необходимо изменить. Необходимо развить положения ст. 22 "О ГАС "Выборы" в части формулирования положений по порядку взаимодействия ГАС "Выборы" с сетью "Интернет" и другими открытыми сетями общего пользования, по общему порядку использования при передаче избирательных документов несертифицированных технических средств связи и открытых каналов связи посредством радиограмм, телеграмм, телекса, факса, электронной почты и других способов. Целесообразно внесение изменений и дополнений в главу 28, ст. ст. 272 и 274 УК РФ, устанавливающие повышенную ответственность за неправомерный доступ и искажение документированной информации в ГАС "Выборы" и нарушение правил эксплуатации ГАС "Выборы". 11. Нормы ФЗ "О ГАС "Выборы" в части использования ГАС "Выборы" и ее информационных ресурсов для решения задач, не связанных с избирательными процессами, открывают возможности для несанкционированного умышленного или неумышленного проникновения в средства системы и к ее информационным ресурсам, что существенно повышает уровень угроз информационной безопасности ГАС "Выборы" для решения ее основной задачи. Необходимо отказаться от нецелевого использования ГАС "Выборы" и запретить нормами Закона "О ГАС "Выборы" нецелевое использование ГАС "Выборы" и ее информационных ресурсов. Для этого необходимо в ФЗ "О ГАС "Выборы" внести следующие изменения: - в ст. 1 исключить из сферы действия последнюю фразу "а также при решении с ее использованием задач, не связанных с выборами и референдумом"; - в п. 2 ст. 5 исключить последнюю фразу "а также для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"; - в п. 2 ст. 6 исключить дефис "3) устанавливает порядок использования ГАС "Выборы" для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, в соответствии с федеральными законами"; - в п. 2 ст. 9 исключить дефис "обеспечивает взаимодействие ГАС "Выборы" с информационными системами органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, другими информационными системами; - в ст. 19 исключить п. 2 "Сопряжение ГАС "Выборы" с информационно-телекоммуникационными системами палат Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется по согласованию с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в рамках государственных программ, утверждаемых Правительством Российской Федерации"; - ст. 20 изложить в следующей редакции: "Использование ГАС "Выборы" для решения задач, не связанных с выборами и референдумом не допускается". Это кардинальный путь, который позволит существенно и малыми затратами повысить уровень информационной безопасности ГАС "Выборы". 12. Организация процедуры голосования с использованием электронных избирательных бюллетеней потребует организации и регламентации процедур идентификации избирателей и учета проголосовавших избирателей, в т. ч. посредством использования глобальной открытой сети "Интернет". Необходимо будет пересмотреть некоторые положения Федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав", "О выборах Депутатов Государственной Думы", "О выборах Президента РФ" и ФЗ "О ГАС "Выборы", принять новый федеральный закон "Об идентификации избирателей и организации голосования с использованием технических средств и сети "Интернет", устанавливающий общий порядок проведения голосования посредством использования технических средств ГАС "Выборы", сети "Интернет" и подведения итогов голосования.

------------------------------------------------------------------

Название документа