Кадастр - всему голова

(Пискунова М.)

("Бизнес-адвокат", N 24, 2003)

Текст документа

КАДАСТР - ВСЕМУ ГОЛОВА

ХАРАКТЕРИСТИКИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПРИ КАДАСТРОВОМ

УЧЕТЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ

М. ПИСКУНОВА

Марианна Пискунова, старший научный сотрудник Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.

Согласно Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (в ред. от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ, далее - Закон о регистрации) при государственной регистрации описывается объект недвижимости. В соответствии со ст. 12 Закона о регистрации и Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219 (далее - Правила ведения ЕГРП), характеристики объектов недвижимости указываются в соответствии с документами кадастрового и технического учета. В частности, для земельных участков должны быть указаны адрес (местоположение), наименование, назначение (категория земель) и площадь. Однако не всегда учетные характеристики земельных участков соответствуют правоустанавливающим документам и требованиям государственной регистрации, что порождает немало сложностей при оформлении прав.

Необходимо отметить, что по существующей классификации объектов гражданских прав недвижимость относится к индивидуально-определенным вещам. Земельные участки не создаются трудом человека, они выделяются, формируются из земли как несоздаваемого и непотребляемого природного ресурса. Формирование участка осуществляется посредством землеустройства и кадастрового учета в соответствии со ст. 261 ГК РФ, ст. 68 - 70 ЗК РФ, Федеральными законами "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ, "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ. Принципиальное значение государственного кадастрового учета для имущественного оборота заключается в том, что без кадастрового учета нет участка как объекта недвижимости (нет объекта права - нет и права). Земельный участок как недвижимость, объект гражданских прав таков, каким он описан и учтен в Государственном земельном кадастре (ГЗК). Поэтому в настоящее время приобретение прав на участки, совершение сделок и государственная регистрация возможны только после кадастрового учета.

Федеральной службой государственного земельного кадастра России (Росземкадастром) утверждены Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района от 15 июня 2001 г. N П/119 (в ред. от 29 июля 2002 г.) и Правила оформления кадастрового плана земельного участка ГЗК-1-Т. О-04-01-01 от 10 апреля 2001 г. Кадастровый план включает форму В.1 "Общие сведения об участке", которая, в частности, должна содержать кадастровый номер; наименование и местоположение участка; категорию земель; разрешенное и фактическое использование, площадь участка; особые отметки (например, о порядке определения площади и границ).

Категория (целевое назначение)

земли и разрешенное использование участка

Правовой режим земельного участка определяется:

- оборотоспособностью (ст. 129 Гражданского кодекса РФ, ст. 27 Земельного кодекса РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ);

- категорией земли - ее целевым назначением (ст. ст. 1, 7 ЗК РФ, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения);

- разрешенным использованием участка (ст. ст. 1, 7 ЗК РФ);

- территориальной зоной и градостроительным регламентом (для земель поселений) (Градостроительный кодекс РФ, ст. 85 ЗК РФ).

Согласно п. 2 ст. 8 ЗК РФ категория земель должна быть указана в актах государственных и муниципальных органов о предоставлении земельных участков; договорах в отношении участков; документах государственного земельного кадастра; документах о государственной регистрации прав; иных документах в случаях, установленных законодательством.

Однако в соответствии с п. 6.2 Порядка ведения государственного реестра земель кадастрового района и п. 3.2 Правил оформления кадастрового плана участка ГЗК-1-Т. О-04-01-01 возможно:

- указание категории всего участка;

- указание категорий разных частей участка;

- отсутствие категории.

Категория земли является важнейшей правовой характеристикой участка, от которой зависят его оборотоспособность, порядок приобретения права, предельный максимальный или минимальный размер участка. Земельный участок с неустановленной категорией земли - объект с неустановленным правовым режимом, который не может участвовать в обороте.

Не может быть также установлена категория земли только на часть земельного участка, так как она не может быть объектом недвижимости с самостоятельным правовым режимом, отличным от целого участка. Земельный участок - это объект права с единым правовым режимом. Часть земельного участка не может быть самостоятельным объектом вещного права. На практике часто предоставляют участки следующим способом: "...часть - в собственность, часть - в аренду". В соответствии со здравым смыслом и правилами гражданского оборота такое предоставление недопустимо.

Виды и условия разрешенного использования земельных участков предусматриваются для каждой категории отдельно. Такое использование определяется из видов, предусмотренных зонированием территорий (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Например, в землях поселений территориальные зоны предусмотрены ст. 85 ЗК РФ. Для одной территориальной зоны устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков (ст. 85 ЗК РФ). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района допускает включение в территориальную зону только части участка и установление на нее отдельного градостроительного регламента (п. 6.5). Однако согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности участка только к одной зоне, при этом для всех участков в границах одной зоны устанавливается единый градостроительный регламент. Надлежащим образом установленные территориальная зона и градостроительный регламент являются характеристиками целого участка, а не его части.

Таким образом, кадастровый план с неустановленной категорией земли или частично установленной категорией и разрешенным использованием (градостроительным регламентом) не позволяет:

- правильно оформить правоустанавливающие документы на участок;

- провести правовую экспертизу при государственной регистрации прав в силу неопределенности норм законодательства, регулирующего приобретение прав на такой участок и возведенное на нем строение;

- правильно внести запись в ЕГРП и оформить свидетельство о государственной регистрации права.

Поскольку такие документы кадастрового учета по содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства, в случае их представления в учреждение юстиции в государственной регистрации должно быть отказано.

Площадь и границы участка

Эти характеристики практически всегда были неотъемлемым реквизитом правоустанавливающих документов на землю, за исключением ускоренной процедуры предоставления участков гражданам периода земельной реформы.

Так, ЗК РСФСР было установлено, что при передаче всего земельного участка в собственность бесплатно решение Совета народных депутатов является основанием для отвода земельного участка в натуре и выдачи документов, удостоверяющих право собственности на землю, - государственных актов (ст. ст. 30, 31). Приступать к использованию земельных участков разрешалось после установления границ этих участков в натуре (на местности) и выдачи данных актов (ст. 32).

Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 была утверждена форма Государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей. Акт обязательно включал чертеж границ предоставленных земель и их количественную характеристику. Изменения также должны были регистрироваться с указанием документа, на основании которого изменялись границы и размеры земельных участков.

Указом Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. N 1767 была установлена ускоренная процедура оформления права собственности на участок, в том числе при выделе земельной доли в натуре. Допускалось принятие решения органа местной администрации о предоставлении, продаже земельного участка в собственность, о переоформлении права на землю, выделе земельного участка без составления плана участка (п. 9). Однако при отсутствии чертежа границ земельного участка соответствующий комитет по земельным ресурсам и землеустройству в месячный срок после государственной регистрации права собственности на землю должен был произвести установление и оформление границ земельного участка и выдать собственнику копию чертежа границ участка.

Указом Президента РФ "О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ" от 24 декабря 1993 г. N 2287 было отменено и требование ст. 30 ЗК РСФСР об установлении границ в натуре.

Но Указом N 1767 была утверждена форма свидетельства на право собственности на землю - документа, удостоверяющего с момента регистрации в поземельной книге право собственности на земельный участок и земельную долю при совершении сделок купли-продажи, залога, аренды и пр. При дальнейшем оформлении сделок, иных действий в отношении участка наименование сторон и описание участка должны были строго соответствовать данным, указанным в свидетельстве.

После принятия Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 30 мая 1993 г. N 503 был утвержден Порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков. Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству 2 июня 1993 г. утвердил Типовой договор (купчую) N 1-16/770. К нотариально удостоверенной купчей требовалось приложение плана участка, без которого она не подлежала регистрации районным (городским) комитетом по земельным ресурсам и землеустройству. В соответствии с утвержденными Роскомземом 11 июня 1993 г. Техническими требованиями к плану участка необходимо было точно определять площадь и границы. В купчей необходимо было указывать площадь участка в границах плана (чертежа), который должен был быть неотъемлемой частью договора во всех случаях.

Таким образом, в настоящее время несоответствие площади земельного участка по кадастровому плану и правоустанавливающему документу может иметь место в случае предоставления участка гражданам актом органа местного самоуправления без составления плана. В иных случаях характеристики участков в кадастровом плане и правоустанавливающих документах должны соответствовать друг другу независимо от времени предоставления участка и проведения кадастрового учета.

Предельные максимальные размеры участков

Согласно ст. 36 ЗК РСФСР предельные размеры участков для крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и дачного строительства устанавливались краевыми, областными и республиканскими Советами народных депутатов. Для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства - сельскими, поселковыми, городскими Советами народных депутатов.

Например, решением Мособлисполкома и Президиума Мособлсовета "О размерах земельных участков, предоставляемых гражданам" от 3 апреля 1991 г. N 49-157 были установлены следующие предельные размеры: для огородничества - до 0,06 га; для садоводства - до 0,12 га; под индивидуальное дачное строительство - до 0,12 га; для ведения личного подсобного хозяйства или обслуживания жилого дома в сельской местности гражданам, не являющимся постоянными жителями данного населенного пункта, - до 0,12 га (при наличии нескольких совладельцев - до 0,3 га). Затем решением малого Совета Мособлсовета "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Московской области" от 16 декабря 1992 г. N 4/28 были установлены максимальные размеры участков, предоставляемых в собственность или пожизненное наследуемое владение: для крестьянского (фермерского) хозяйства - до 40 га; садоводства - до 0,12 га, животноводства - до 0,20 га, в пожизненное наследуемое владение для дачного строительства - до 0,12 га.

В настоящее время в соответствии с Законом Московской области "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области" от 17 июня 2003 г. N 63/2003-03 максимальные размеры участков для КФХ - 40 га; садоводства - 0,15 га; огородничества - 0,10 га; дачного строительства - 0,25 га. Минимальные размеры для ведения КФХ - 2 га; садоводства и дачного строительства - 0,06 га; огородничества - 0,04 га.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 граждане, имевшие на момент вступления в силу данного Закона земельные участки, размеры которых превышали предельные нормы, во всех случаях сохраняли право пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка, превышающей установленные нормы. Они могли приобретать данную часть земельного участка в частную собственность по договорной цене у местного Совета народных депутатов. Но при этом собственники могли продавать участки другим гражданам РФ только в пределах норм предоставления земельных участков.

Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 собственникам земельных долей (паев) было предоставлено право без согласия других сособственников расширять до установленной нормы участки, используемые под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство (п. 5).

Указом Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. N 337 (в ред. Указа от 25 января 1999 г. N 112) было установлено, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере. При этом Указ запрещал обязывать граждан, имеющих указанные земельные участки, выкупать их или брать в аренду. Как и Закон РФ N 4196-1, Указ подтвердил только право пожизненного наследуемого владения на участки площадью свыше предельной. В иных случаях за гражданами сохранялось только пользование (фактическое или по договору аренды). Но права собственности на земельные участки свыше предельных норм возникать не могло.

Учет площади участка при оформлении документов

В настоящее время ранее приобретенные земельные участки для вовлечения их в оборот должны быть сформированы и учтены по ныне действующим правилам землеустройства и государственного кадастрового учета, а права на них, возникшие до вступления в силу Закона о регистрации (до 31 января 1998 г.), должны быть зарегистрированы в ЕГРП.

Соответствие фактической площади участка и площади, указанной в правоустанавливающем документе (постановлении, свидетельстве, договоре и пр.), должно проверяться при межевании, государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав. Несоответствие площадей не должно превышать допустимую погрешность определения площади при межевании. Допустимые расхождения площадей определяются в зависимости от категории земель и площади участков. Например, на землях городов допустимое расхождение на участке 6 соток составляет 9 кв. м, 10 соток - 11 кв. м, 50 соток - 25 кв. м. В землях сельских населенных пунктов и пригородных зон, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства, допустимое расхождение на участке 6 соток - 18 кв. м; 10 соток - 22 кв. м; 25 соток - 36 кв. м; 50 соток - 50 кв. м. В землях сельскохозяйственного назначения для участка в 10 га расхождение не может превышать 0,055 га, в 100 га - не более 0,18 га, 1000 га - не более 0,53 га. Погрешность определения площади указывается в описании участка по результатам землеустройства (в межевом деле).

Если расхождение площади участка, определенной при межевании и указанной в правоустанавливающем документе, превышает допустимую погрешность, то перед кадастровым учетом участка и государственной регистрацией прав на него требуется "юридическое оправдание" увеличения площади - внесение изменений в правоустанавливающий документ или документ о дополнительном предоставлении участка.

Возможность "юридического оправдания" определяется:

- способом приобретения права на участок;

- законодательством, действовавшим в месте и во время приобретения;

- предельным максимальным размером участка, установленным для данного разрешенного использования.

Например, гражданин купил в 1996 г. земельный участок размером 10 соток. По данным межевания 2003 г., площадь участка составила 14 соток. По общему правилу внесение изменений в договор купли-продажи возможно только по соглашению продавца и покупателя, но данный договор прекратил действие в 1996 г. после расчета сторон и оформления участка на покупателя, внесение изменений в него в 2002 г. невозможно. В орган кадастрового учета и учреждение юстиции необходимо представить обоснование увеличения площади купленного участка на 4 сотки, например постановление органа местного самоуправления о предоставлении дополнительного участка. В противном случае в регистрации права на участок в 14 соток на основании договора купли-продажи участка в 10 соток может быть отказано на основании того, что "правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект" (п. 1 ст. 20 Закона о регистрации прав). Напомним, что земельный участок таков, каким он учтен в земельном кадастре. По данным кадастрового учета, существует участок размером 14 соток, но правоустанавливающий документ на него отсутствует, с другой стороны, у гражданина есть правоустанавливающий документ на участок в 10 соток, но такой участок не учтен, следовательно, такого объекта недвижимости нет.

При внесении изменений в правоустанавливающий документ важное значение имеют общая площадь участка и размер ее превышения по сравнению с указанной первоначально. Общая площадь участка не должна превышать предельного максимального размера участков, приобретаемых в соответствии с порядком, действовавшим во время и в месте приобретения участка. Расхождение площади не должно быть больше не только погрешности землеустройства, но и установленного минимального размера участка, а общий его размер не должен превышать предельного максимального размера, установленного для данного вида использования. Например, по постановлению главы местной администрации гражданину в 1993 г. безвозмездно предоставлен садовый участок площадью 6 соток. По данным межевания 2003 г., площадь участка составила 10 соток. Внесение изменений в такой распорядительный документ через 10 лет после его принятия невозможно, тем более если в 1993 г. максимальный размер представляемых бесплатно садоводческих участков в данной местности составлял 6 соток. Кроме того, 4 сотки - самостоятельный участок, который должен быть приобретен в установленном порядке. В данном случае необходимо не внесение изменений в постановление десятилетней давности, а новый документ о предоставлении (выкупе) дополнительного участка.

Совершенно очевидно, что изменение размера участка в пределах погрешности объясняется точностью установления границ и вычисления площади сложной геометрической фигуры, в то время как "увеличение площади" участка сверх этой погрешности осуществляется землепользователями путем переноса естественных и искусственных границ участка (ограждений, строений, зеленых насаждений, канав), т. е. самозахватом земли. Никакой "точностью определения границ" не объяснить, как при наличии правоустанавливающего документа на 6 соток "фактический" размер участка составляет 14 соток.

Уточнение границ и площади участка

В документах государственного кадастрового учета могут быть указаны два вида площади участка (п. 8 Порядка ведения государственного реестра земель кадастрового района):

- по материалам межевания;

- декларированная (ориентировочная).

В зависимости от способа определения площади в кадастровом плане в соответствии с п. 3.2 Правил оформления кадастрового плана участка ГЗК-1-Т. О-04-01-01 могут быть отметки типа "площадь ориентировочная, подлежит уточнению при межевании".

Ориентировочная площадь указывается, например, при отражении сведений о ранее учтенных участках в соответствии с правоустанавливающим документом о переоформлении прав на ранее предоставленные или оформлении прав на фактически занимаемые участки, предоставленные правообладателям без проведения работ по уточнению площади занимаемого участка, или в соответствии с документами о межевании таких участков, если в материалах межевания смежных участков содержатся несогласующиеся сведения о прохождении границ.

Согласно п. 2 ст. 7 Закона о земельном кадастре кадастровый учет, проводившийся в установленном порядке до вступления данного Закона в силу, является юридически действительным. Сведения о ранее учтенных земельных участках вносятся в ГЗК действующими органами кадастрового учета на основании материалов, полученных из земельных комитетов. Росземкадастр 10 апреля 2001 г. утвердил указания для своих территориальных органов по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках ГЗК1-Т. Р-11-02-01. Правообладатель земельного участка, прошедшего кадастровый учет в земельном комитете до вступления в силу Закона о земельном кадастре, вправе обратиться в территориальный орган Росземкадастра с заявлением о предоставлении сведений из государственного земельного кадастра в форме кадастрового плана утвержденного образца. Поскольку земельный участок прошел ранее кадастровый учет, он уже сформирован, а его границы установлены. Поэтому для кадастрового учета ранее учтенного участка не требуется повторного проведения землеустройства, включая межевание и согласование границ.

С другой стороны, в соответствии с п. 3 ст. 20 Закона о государственном земельном кадастре в проведении кадастрового учета должно быть отказано в случае, если при межевании земельных участков нарушены права смежных землепользователей.

Поэтому в случае указания в кадастровом плане ориентировочной площади участка, подлежащей уточнению, возникает вопрос к органам кадастрового учета: как может быть учтен участок, границы которого не установлены надлежащим образом, а площадь не поддается вычислению? Однако кадастровый план земельного участка является выпиской из ГЗК, подтверждающей существование объекта недвижимости. Если существует сформированный уполномоченными органами объект, значит, возможна регистрация прав на него. Индивидуализация участка проводится по кадастровому номеру и местоположению (адресу). Таким образом, ссылка в кадастровом плане на необходимость уточнения площади участка не препятствует приобретению и государственной регистрации прав на участок. Площадь указывается по кадастровому плану. Согласно п. 1 ст. 31 Закона о регистрации ответственность за точность данных об объекте недвижимости несут организации по учету соответствующих объектов.

Не препятствуют государственной регистрации прав и споры о границах участка (п. 2 ст. 20 Закона о регистрации). Они касаются только определенных границ (расположения ограждений, межевых знаков, насаждений), но не принадлежности участков. Споры о границах участков - это земельные, а не имущественные споры. В соответствии с п. 4 ст. 18 Закона о регистрации уточненные границы и площадь земельного участка могут быть внесены в ЕГРП без повторной регистрации при наличии письменного согласия правообладателя.

Границы и площади участков могут уточняться, например, при межевании земель населенных пунктов. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 утверждено Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений (в ред. от 21 августа 2000 г. N 615). Проект межевания территории (квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры), согласованный с физическими и юридическими лицами - владельцами недвижимости, утверждается решением органа местного самоуправления и является основанием для установления границ земельных участков на местности, закрепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке. При межевании границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также сданных в аренду государственных и муниципальных земельных участков не подлежат пересмотру, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 4 Положения). Таким образом, в процессе последующего землеустройства и кадастрового учета границы и площади участков могут уточняться, но не изменяться и увеличиваться.

------------------------------------------------------------------

Название документа