Банковская тайна: проблемы правового регулирования

БАНКОВСКАЯ ТАЙНА: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

М. А. СИЛЬНОВ

М. А. Сильнов, кандидат юридических наук, доцент.

Материалы прокурорского надзора и следствия свидетельствуют о том, что деятельность многих финансово-кредитных учреждений страны приобретает откровенно криминализированный характер. Если в 1991 году в этих учреждениях было выявлено всего 310 преступлений, через два года - 5234, то на сегодняшний день их количество составляет десятки тысяч. В кредитно-финансовых учреждениях имеют место злоупотребления, связанные с получением и присвоением кредитов, обман вкладчиков, хищения и коммерческий подкуп, умышленное банкротство, уклонение от налоговых платежей, правонарушения при выпуске и обращении ценных бумаг. В ходе расследования уголовных дел выявляется ущерб, исчисляемый триллионами рублей. Из дел видно, что некоторые кредитные учреждения специально создавались для аккумуляции средств клиентов и их хищения. Среди предметов преступного посягательства все чаще встречаются ценные бумаги, акции, векселя. Увеличивается число случаев изготовления и использования поддельных ценных бумаг, а также бумаг, не обеспеченных реальным материальным содержанием. Широкое распространение получило фальшивомонетничество. В арсенале преступников хищения денежных средств путем представления в банки фиктивных банковских гарантий, векселей, кредитных карточек, подложных приказов арбитражных судов и т. п. Одна из преступных групп, деятельность которой правоохранительными органами пресечена, представив в банк подложные арбитражные приказы, намеревалась похитить 6,4 млрд. руб., другая путем несанкционированного доступа в телекоммуникационную сеть расчетно-кассового центра столицы рассчитывала получить 68,3 млрд. руб. Высокий уровень криминализации кредитно-финансовой сферы, несовершенство нормативной базы сдерживают иностранных бизнесменов от инвестирования средств в российскую экономику. В сложившейся обстановке правоохранительные органы направляют свои усилия на выявление и пресечение деятельности преступных групп, действующих в кредитно-финансовой сфере, предупреждение коррупции, возмещение государству ущерба, причиненного незаконной деятельностью, однако на этом пути им приходится сталкиваться с большими трудностями, связанными с выявлением такого рода преступлений уже на стадии так называемой доследственной проверки. Как известно, для начала уголовного преследования необходимы предусмотренные законом поводы и основания. Поводами к возбуждению уголовного дела могут быть письменные сообщения предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан. Значительная роль в выявлении различных преступлений в кредитно-хозяйственной сфере принадлежит прокуратуре. Осуществляя свою деятельность в порядке общего надзора, прокуроры нередко вскрывают факты различных злоупотреблений, установленных в ходе аудиторских и иных проверок <*>, ревизий. -------------------------------- <*> Audit - проверка (ревизия) бухгалтерской отчетности компании квалифицированными специалистами (аудиторами) на предмет ее соответствия установленным учетным правилам и стандартам, предъявляемым к ведению бухгалтерского учета и составлению годовой или иной отчетности, а также оказание практической помощи руководству и соответствующим службам экономических субъектов в хозяйственно-финансовых вопросах. Основной целью банковского аудита является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности кредитных организаций и соответствия совершенных ими операций действующему законодательству Российской Федерации.

Кроме того, рассматривая жалобы и заявления граждан, сообщения в печати и иные сигналы о нарушениях законов, прокуратура часто сама требует от организаций проведения проверок и ревизий. Применительно к выявлению преступлений и иных правонарушений в кредитно-финансовой сфере следует констатировать крайне неблагоприятную ситуацию в сфере назначения ревизий и аудиторских проверок в целях проверки сигналов о преступлениях. И связано это с тем обстоятельством, когда отдельные нормативные акты препятствуют нормальной организации такой работы. Так, в соответствии со ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" <*> кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. -------------------------------- <*> Российская газета. N 27. 10.02.1996 (в ред. ФЗ от 08.07.99 N 136-ФЗ. См.: Российская газета. N 134. 14.07.99).

Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону. Справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. То же правило распространяется на выдачу справок кредитной организацией по счетам и вкладам физических лиц. Банк России не вправе разглашать сведения о счетах, вкладах, а также сведения о конкретных сделках и об операциях из отчетов кредитных организаций, полученные им в результате исполнения лицензионных, надзорных и контрольных функций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Аудиторские организации не вправе раскрывать третьим лицам сведения об операциях, о счетах и вкладах кредитных организаций, их клиентов и корреспондентов, полученные в ходе проводимых ими проверок, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. За разглашение банковской тайны Банк России, кредитные, аудиторские и иные организации, а также их должностные лица и их работники несут ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба, в порядке, установленном федеральным законом. В соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации (приложение к Указу Президента РФ от 22.12.93 N 2263) орган дознания и следователь при наличии санкции прокурора, прокурор, суд и арбитражный суд вправе в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации дать аудитору или аудиторской фирме поручение о проведении аудиторской проверки экономического субъекта при наличии в производстве указанных органов возбужденного (возобновленного производством) уголовного дела, принятого к производству (возобновленного производством). Содержание такого поручения должно соответствовать обстоятельствам, послужившим основанием для возбуждения (возобновления производством) уголовного дела. Срок проведения аудиторской проверки по такому поручению определяется по договоренности с аудитором (аудиторской фирмой) и, как правило, не должен превышать двух месяцев. С согласия аудиторов проверка может проводиться по документам финансовой отчетности, изъятым (затребованным) в установленном порядке органом дознания, прокурором, следователем, судом и арбитражным судом. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2263 "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 13.12.2001 N 1459 "О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2263 "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ Учитывая, что для возбуждения любого уголовного дела необходимы соответствующие поводы и основания, а применительно к преступлениям в банковской сфере они, как правило, связаны с получением сведений о вкладах и счетах юридических и физических лиц, следственные органы вышли на замкнутый круг: для возбуждения уголовного дела требуются данные о незаконных операциях, а получить их можно лишь после возбуждения уголовного дела. В итоге "банковская тайна" стала серьезным препятствием на пути выявления преступлений и привлечения виновных к ответственности. Правоприменительная практика стала активно искать выход из сложившейся ситуации. В частности, органы дознания и предварительного следствия стали требовать от ЦБ и его отделений проведения в поднадзорных банках так называемых инспекторских проверок, однако в полной мере это не могло решить сложившуюся проблему, так как, во-первых, инспекторские проверки не ставят своей задачей выявление "криминала" в деятельности кредитных организаций, а лишь отвечают на вопрос о соответствии проведения банковских операций инструкциям Центробанка, а во-вторых, такого рода проверки носят, как правило, плановый характер и проводятся в порядке исполнения ведомственных инструкций ЦБ, что также вызвало определенные трудности в их проведении по запросам правоохранительных органов. Определенной вехой в разрешении данной ситуации стал Указ Президента Российской Федерации "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" N 224 от 3 марта 1998 г. В соответствии с п. 2 этого Указа Банк России обязан в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях в сфере экономики. Однако, несмотря на прямое указание Президента РФ о необходимости постановки в известность органов прокуратуры о выявленных нарушениях, по существу, независимо от наличия возбужденных уголовных дел, ЦБ отреагировал на Указ несколько странным образом, указав в разъяснении от 3 марта 1998 года N 04-31-2/1115 на то обстоятельство, что, поскольку в соответствии со ст. ст. 108 и 110 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР поводами к возбуждению уголовного дела могут являться письменные сообщения предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, Центральный банк Российской Федерации вправе (т. е. по своему усмотрению - прим. авт.) направлять материалы о выявленных в ходе проведения проверок кредитных организаций деяниях, имеющих признаки преступлений, в органы прокуратуры Российской Федерации. Справедливости ради следует, однако, отметить, что еще до издания упомянутого Указа Президента РФ в сфере борьбы с экономическими преступлениями началось активное сотрудничество ЦБ и Генпрокуратуры РФ. Так, уже 17 июля 1997 года названные ведомства заключили между собой Соглашение с целью улучшения взаимодействия по укреплению законности в финансово-кредитной сфере. И хотя в основе своей Соглашение содержит лишь общие положения декларативного характера, значение его трудно переоценить. Приведенная в начале статьи статистика наглядно демонстрирует рост выявляемости преступлений в банковской сфере. Очевидно, что без совместных усилий Центробанка и прокуратуры результаты борьбы с банковской преступностью были бы гораздо скромнее. Вместе с тем следует констатировать, что действующая редакция ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" является серьезным тормозом на пути борьбы с "беловоротничковой" преступностью. Несмотря на действие Указа Президента N 224, следует отметить, что он по своему правовому статусу не может заменить Закон. Кроме того, состояние законности в стране не должно зависеть от межведомственных соглашений и взаимных уступок. Ведь, строго говоря, ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" не только не позволяет прокурору требовать в порядке ст. 109 УПК проведения аудиторской проверки, получать по запросу сведения о вкладах и счетах физических и юридических лиц, но и допрашивать банковских служащих по этим вопросам. Представляется, что банковская тайна не должна оставаться таковой для органов, деятельность которых направлена на борьбу с преступностью. Российское законодательство, регламентируя режимы сохранения различных тайн (государственная, коммерческая, служебная, личная и семейная и др.), по общему правилу не содержит запретов на доступ к тем или иным сведениям должностных лиц правоохранительных органов, призванных бороться с преступностью. К сожалению, и проект УПК, принятый Государственной Думой РФ во втором чтении, не приблизил законодателя к решению проблемы. Так, по мысли разработчиков ст. 29 проекта, только суд в ходе досудебного производства правомочен принимать решения о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях <*>. -------------------------------- <*> По действующему уголовно-процессуальному закону согласия суда или санкции прокурора на решение следователя на производство выемки не требуется (ст. 167 УПК).

В ст. 115 проекта содержится, в свою очередь, указание о том, что руководители банков и иных кредитных организаций обязаны предоставить информацию о принадлежащих подозреваемому, обвиняемому денежных средствах, находящихся на счете, во вкладе или на хранении в банках и иных кредитных организациях, по запросу суда, а также прокурора либо следователя и дознавателя с согласия прокурора <*>. -------------------------------- <*> Проект УПК, принятый Госдумой РФ во втором чтении 20 июня 2001 г.

Указанные новеллы, однако, не содержат регламента банковской тайны на стадии доследственной проверки и никак тем самым не способствуют решению давно назревшей проблемы. Изложенные обстоятельства, по нашему мнению, наглядно показывают необходимость изменения нормативного регулирования режима банковской тайны, которая ни при каких условиях не должна препятствовать прокурору осуществлять его законные полномочия.

Название документа