Приоритеты конституционно-правового развития современной России

ПРИОРИТЕТЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ <*>

А. Н. КОСТЮКОВ

Костюков А. Н., заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Конституция РФ затрагивает чрезвычайно широкий круг вопросов, поэтому необходимо прояснить, реализация каких положений Основного Закона наиболее востребована в современных условиях. Социологические исследования подтверждают, что приоритетными направлениями конституционно-правового развития современной России являются: 1) инвестиции в развитие человеческого капитала; 2) коррекция стратегии реформы жилищно-коммунального хозяйства; 3) реальное обеспечение разделения властей, подотчетности власти обществу; 4) обеспечение политической конкуренции, создание цивилизованной партийной системы; 5) выявление общественного мнения и воли народа при наделении полномочиями глав субъектов РФ; 6) развитие самостоятельности местного самоуправления. В кризисных условиях последних двух лет к перечисленным добавился еще один приоритет: модернизация экономики.

Ключевые слова: приоритеты, конституционно-правовое развитие, финансирование, кризис, выборы, инвестиции, стратегия реформы, жилищно-коммунальное хозяйство, разделение властей, политическая конкуренция, партийная система, наделение полномочиями глав субъектов РФ, местное самоуправление, модернизация.

The Constitution of the RF touches upon an extremely broad number of issues, therefore it is necessary to clarify the execution of which provisions of the Fundamental Law is the most required in modern conditions. Sociological researches confirm that priority trends of constitutional-law development in contemporary Russia are: 1) investments into development of human capital; 2) correction of strategy of reform of housing-communal economy; 3) practical securing division of powers, accountability of the power; 4) securing political competitiveness, creation of civilized party system; 5) detection of public opinion and will of the people in authorization of heads of subjects of the RF; 6) development of independence of local self-government. The crisis conditions of the recent year added one more priority: modernization of economy.

Key words: priorities, constitutional-law development, financing, crisis, elections, investments, strategy of reform, housing-communal economy, division of powers, political competition, party system, authorization of heads of subjects of the RF, local self-government, modernization.

Сегодня динамика основных макроэкономических показателей наглядно свидетельствует о том, что пессимистичные прогнозы в отношении мирового финансового кризиса не оправдались. Большинство аналитиков констатируют завершение рецессии и в мировой, и в российской экономике. Нынешняя ситуация дает уникальный шанс встать на новый путь развития за счет изменения моделей управления экономическими процессами, с тем чтобы получать дивиденды от такой модернизации и в долгосрочной перспективе <1>. -------------------------------- <1> См.: Глазьев С. Мы на развилке: или экономический бум, или депрессия // Российская Федерация сегодня. 2008. N 20. С. 28 - 29.

Поэтому основной задачей, на достижение которой должна быть направлена вся государственная политика в ближайшие годы, является восстановление экономики страны. Ряд политических деятелей и общественных организаций в качестве плана развития страны на долгосрочную перспективу предлагают "Стратегию-2020", основные положения которой были обнародованы в начале 2008 г. Владимиром Путиным: это качественное изменение экономики и значительное повышение уровня социальной поддержки нуждающихся. Поддержка "Стратегии-2020" на самом высоком политическом уровне позволила политологам заявлять о том, что этот документ фактически заменил собой Конституцию России <2>. -------------------------------- <2> См.: Данилов В. У нас вместо Конституции теперь "Программа-2020" // URL: http://www. liberty. ru/layout/set/print/groups/experts/U-nas-vmesto-Konstitucii-teper-Programma-2020.

Между тем "Стратегия-2020", равно как и любая иная программа развития, не обладает тем потенциалом стабильности, который необходим для определения ориентиров в политико-экономических преобразованиях. В результате изменения конъюнктуры всего за год, прошедший со дня ее представления, "Стратегия-2020" утратила свою актуальность. Нереальность воплощения ее положений в жизнь сегодня признают и чиновники, и эксперты <3>. -------------------------------- <3> Так считают, например, Министр финансов России Алексей Кудрин (URL: http://www. prime-tass. ru/news/show. asp? id=877467&ct=news), директор Института современного развития Игорь Юргенс (Ищут альтернативу // Ведомости. 2009. 3 апреля).

Рассуждая о приоритетах развития страны, нужно помнить, что единственным документом, который совмещает провозглашение наиболее значимых для общества целей и максимальную стабильность, является Конституция. К тому же "Стратегия-2020", хотя и одобрена партией, которая пользуется поддержкой большинства жителей страны, не может подменить собой Основной Закон, легитимированный всем населением страны путем референдума. Как справедливо отмечается в литературе, Конституция РФ уже обеспечила политическую, экономическую и социальную целостность России <4>, и при этом она "продолжает выполнять свое предназначение", "ее демократический потенциал далеко не исчерпан" <5>. Именно реализация конституционных принципов составляет основу посткризисного политико-экономического развития страны, а задачи, которые формулируются в "Стратегии-2020" или в любом другом документе, одобренном представительными институтами, должны развивать положения Конституции в соответствующей сфере общественной жизни. -------------------------------- <4> См.: Зорькин В. Д. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2004. С. 21. <5> Топорнин Б. Н. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2004. С. 47 - 48.

Поскольку Конституция РФ затрагивает чрезвычайно широкий круг вопросов, необходимо прояснить, реализация каких положений Основного Закона наиболее востребована в современных условиях. Социологические исследования, проведенные среди элит (т. е. наиболее политически, экономически и социально активной части населения страны), подтверждают, что существует социальный заказ на развитие нашего государства по следующим приоритетным направлениям: 1) инвестиции в развитие человеческого капитала; 2) коррекция стратегии реформы жилищно-коммунального хозяйства; 3) реальное обеспечение разделения властей, подотчетности власти обществу; 4) обеспечение политической конкуренции, создание цивилизованной партийной системы; 5) выявление общественного мнения и воли народа при наделении полномочиями глав субъектов РФ; 6) развитие самостоятельности местного самоуправления <6>. -------------------------------- <6> См.: Афанасьев М. Элита развития: запрос на новый курс // Ведомости. 2008. 22 сентября.

В кризисных условиях последних двух лет к перечисленным добавился еще один приоритет: модернизация экономики. Как усматривается из перечня, все выделенные направления развития соответствуют букве и духу базовых конституционных установлений. В то же время конституционно-правовое регулирование не ограничивается нормами Конституции РФ, а конкретизируется в положениях законодательных и подзаконных актов. Вследствие этого правильность и обоснованность общих принципов, закрепленных в Основном Законе, автоматически не означает совершенства общественной жизни в России в целом. Отдельные положения федеральных законов, а особенно тенденции в практике их применения, совершенно определенно требуют корректировки, поскольку не соответствуют конституционным установлениям. Попробуем разобраться, какими юридическими методами можно реализовать заложенные в Конституции начала, способствуя развитию страны по каждому из приоритетных направлений развития, необходимых для посткризисного восстановления страны.

1. Инвестиции в развитие человеческого капитала

Человеческий капитал представляет собой сформированный в результате инвестиций и накопленный человеком запас знаний, умений, навыков, мотиваций, способностей и здоровья, который содействует росту производительности труда и доходов данного человека <7>. -------------------------------- <7> См.: Becker, Gary S. Human capital: theoretical and empirical analysis, with special reference to education. N. Y., 1964.

О человеческом капитале можно говорить и как о факторе национального богатства, способствующего экономическому росту страны в целом. Именно в этом контексте он может представлять наибольший интерес для наук, изучающих государство, в том числе и для государственно-правовой науки. Нобелевский лауреат Т. Шульц, рассматривая экономику информационного общества, доказал, что инвестиции в человеческий капитал приносят больший доход, чем инвестиции в капитал физический <8>. Они дают мультипликативный эффект: социальный (повышение уровня удовлетворенности жизнью), технологический (применение полученных знаний в разработке новых технологических решений), экономический (повышение бюджетных доходов за счет увеличения подоходных налогов и с юридических, и с физических лиц). -------------------------------- <8> См.: Schultz T. Investment in Human Capital. N. Y., 1971.

Несмотря на признание важности развития человеческого капитала и руководителями нашего государства <9>, и мыслителями <10>, и средними россиянами <11>, на деле Россия находится на 73-м месте в мире по уровню развития человеческого потенциала (индекс, в расчете которого участвуют практически те же показатели, что характеризуют человеческий капитал) <12>. -------------------------------- <9> См.: Инвестиции в человеческий капитал оказались одними из самых эффективных: Выступление Д. Медведева на заседании Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике // URL: http://www. rost. ru/themes/2007/12/251207_12170.shtml. <10> См.: Солженицын А. Что нам по силам? // Аргументы и факты. 2008. 30 января. <11> См.: Попов А. Политическая модернизация // РБК. 2009. N 7. С. 31. <12> См.: Human Development Indices: A statistical update 2008 - HDI rankings // URL: http://hdrstats. undp. org/en/2008/countries/country_fact_sheets/cty_fs_RUS. html.

При этом сложно придумать более подходящее время для осуществления практических действий по развитию человеческого капитала, чем нынешний период экономической нестабильности. Наибольший социальный эффект инвестирование в человеческий капитал способно принести как раз в условиях финансового кризиса, поскольку позволяет минимизировать его последствия. Потому задача инвестирования в подготовку нового поколения работников, способных генерировать, воспринимать и реализовывать инновационные решения во всех отраслях производства и потребления, должна быть ключевой в деятельности органов публичной власти. Сформированный класс таких специалистов станет локомотивом восстановления государства после кризиса. Решение такой задачи предполагает применение комплексного подхода, который должен объединить изменения организации и финансирования образовательного процесса на законодательном и правоприменительном уровнях. Согласно статистике половина выпускников российских вузов работают не по специальности, а 25% - на тех должностях, должностные требования по которым не предполагают наличия высшего образования <13>. При этом, по оценкам Государственного университета - Высшей школы экономики, в России затраты на дополнительную подготовку нового сотрудника составляют 40% стоимости его базового образования, тогда как за рубежом подобные затраты не превышают 15% <14>. -------------------------------- <13> См.: Агранович М. Техническая ошибка // Российская газета. 2009. 3 марта. <14> См.: Интервью с вице-президентом РСППП Андреем Бородиным // Информационно-аналитический сервер "Открытая экономика"; URL: http://www. opec. ru/docs. aspx? id=224&ob_no=86120.

Такое положение вещей нивелирует значимость ч. 3 ст. 43 Конституции РФ, гарантирующей право на высшее образование, поскольку нарушает объективный экономический закон: "...затраты на образование являются производительным капиталом в том случае, если содержание приобретенных знаний соответствует спросу на рынке труда" <15>. -------------------------------- <15> Норкина И. М., Бухонова С. М. Инвестиции в человеческий капитал - важнейший фактор экономического роста // Актуальные проблемы реформирования экономики: Сб. ст. Белгород, 2005.

Приведенные цифры наглядно показывают необходимость переработки образовательных стандартов, не обеспечивающих подготовленность выпускника к работе по специальности, и отсутствие у работодателя интереса в приеме его на работу. Как показывает опыт зарубежных стран, потенциальные работодатели могут оказывать значительное влияние на подготовку специалистов. При учебных заведениях необходимо сформировать комиссии с участием работодателей региона, которые окажут консультативную помощь в изменении образовательных программ в рамках регионального и вузовского компонентов. Работа таких комиссий может быть организована на основании соглашений между советом ректоров и региональными подразделениями Союза промышленников и предпринимателей. Значимость влияния на образовательный процесс решений таких комиссий должна быть обеспечена расширением регионального компонента образовательных стандартов. Например, во Франции и в Англии обязательный компонент в программах университетов составляет около половины учебных часов, а оставшаяся часть наполняется дисциплинами по выбору студентов. Дифференциация учебных дисциплин особенно важна в нашем федеративном государстве, где условия хозяйствования и кадровые потребности работодателей значительно различаются от региона к региону. Инвестиции в организацию обучения инновационно мыслящих специалистов не должны рассматриваться изолированно от инвестиций в здравоохранение: первые дают тем больший социально-экономический эффект, чем более продолжительный период времени подготовленные специалисты остаются трудоспособными и реализуют полученные знания и навыки в практической деятельности. При таких условиях исключительно важна реализация положений Конституции РФ о праве каждого на охрану здоровья, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека (ч. 2 ст. 7, ст. 41 Конституции РФ). Несмотря на вышеприведенные экономические законы и конституционно установленные приоритеты, российское законодательство, регулирующее курение и потребление алкогольной продукции, остается одним из самых либеральных в Европе. Учитывая, что спутником кризисных явлений в экономике страны стал шестипроцентный рост числа курильщиков <16>, ужесточение законодательства в отношении табачных компаний является мерой не только конституционно обусловленной, но и жизненно необходимой для сохранения экономического потенциала нации. -------------------------------- <16> См.: Кризис обратился в дым // Огонек. 2009. N 4.

Эффективная борьба с курением и алкоголизмом возможна путем изменения законодательства по трем направлениям: 1) увеличение налогового бремени на деятельность по производству и реализации табачных изделий, что сделает последние менее доступными для населения и мотивирует табачные компании к поиску иных рынков сбыта; 2) закрепление обязанности действенно пропагандировать вред, причиняемый курением и алкоголизмом (в частности, путем изменения технических регламентов на оформление табачной и алкогольной продукции). Полагаем, никто не будет спорить с тем, что изображение на пачке сигарет легких курильщика (практикуемое, например, в Великобритании и Канаде) окажет более сильное воздействие на человека, нежели надпись "Минздрав предупреждает..."; 3) усиление надзора в отношении правоохранительных органов, неэффективно исполняющих свои обязанности по контролю за реализацией действующих антитабачных и антиалкогольных мер. В целом организация эффективных систем образования и здравоохранения требует постановки четких целей и однозначных критериев их достижения. В противном случае финансовые средства будут распыляться, а победные рапорты чиновников о достижении плановых показателей не будут иметь ничего общего с реальным улучшением ситуации. В российских программах модернизации образования и здравоохранения это правило по непонятным причинам игнорируется. Так, национальный проект "Образование" устанавливает в качестве критерия для определения степени внедрения инноваций в образование "прирост доли граждан, удовлетворенных результатами полученного образования". И по такому критерию будет оцениваться эффективность вложения в совокупности 74,8 млрд. руб.! Очевидно, что критерий эффективности финансирования инноваций в образовании должен быть не субъективным (не зависящим от мнения социолога или респондента), а объективным, измеряемым, например, в количестве полученных патентов на инновационные изобретения; в приросте студентов исследовательских университетов, устроенных по специальности. Аналогично в национальном проекте "Здоровье" эффективность вложений в "повышение доступности и качества оказываемой населению высокотехнологичной медицинской помощи" почему-то оценивается приростом "удовлетворенности потребности населения в высокотехнологичной медицинской помощи", а не снижением числа заболеваний, излечиваемых высокотехнологичным медицинским оборудованием <17>. -------------------------------- <17> См.: Программа реализации приоритетных национальных проектов "Образование", "Здоровье", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" на 2009 - 2012 годы // Официальный сайт Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике: URL: http://www. rost. ru/main/docs/Programma. doc.

Приблизить качество образования и здравоохранения к потребностям развивающейся экономики страны невозможно без расширения числа механизмов их финансирования. Затраты российских предприятий на внутрифирменное обучение кадров и поддержание их здоровья в среднем находятся на уровне 0,5 - 0,7% фонда оплаты труда, в то время как, по оценкам экспертов, они должны составлять не менее 1,5 - 2% (для сравнения: в развитых странах данная статья расходов компаний достигает 5 - 10% фонда оплаты труда) <18>. Анализ международного опыта доказывает необходимость государственной поддержки внутрифирменной подготовки кадров. 76% корпораций США с численностью занятых 500 и более человек имеют программы в области подготовки и переподготовки кадров. В 90-х годах различными программами внутрифирменного обучения были охвачены 50 млн. человек. В Японии развитие персонала рассматривается как приоритетное направление информационно-технической революции и пользуется государственной поддержкой (бюджетные субсидии). -------------------------------- <18> См.: Мазин А., Раева Т. Внутрифирменный человеческий капитал: факторы его наращивания // Человек и труд. 2006. N 11.

Для изменения ситуации с корпоративным финансированием образования и здравоохранения в России необходимо вспомнить о такой функции налоговой системы, как стимулирующая, и законодательно оформить режим наибольшего налогового благоприятствования для инвестиций в образование. Элементы этого режима могут включать в себя: - полное льготирование для целей налогообложения прибыли расходов работодателей по оплате всех форм образования работников и поддержания их здоровья; - освобождение от обложения налогом на доходы физических лиц сумм, оплаченных работодателем за оказание работнику образовательных и медицинских услуг; - повышение размера социального налогового вычета в отношении расходов на получение второго высшего образования налогоплательщиком, на прохождение переквалификации и его детьми. Сегодня максимальный размер такого вычета составляет 50 000 руб. ежегодно. Соответственно максимальная сумма компенсации составляет 6500 руб. в год, что несопоставимо с фактическими расходами на образование; - облегчение процедуры получения социального налогового вычета в отношении расходов на образование. Предоставление такого вычета работодателем аналогично имущественному налоговому вычету на приобретение жилья могло бы оказать существенный стимулирующий эффект; - детальное, однозначное регулирование благотворительной деятельности в сфере образования и здравоохранения (включая ее налоговое стимулирование) позволит в полной мере использовать потенциал благотворительных фондов в финансировании образования и здравоохранения (как это широко распространено за рубежом). Таким образом, только комплексное изменение законодательства при условии сохранения уровня государственных инвестиций в человеческий капитал позволит сформировать новый класс "эффективных менеджеров", инновационно мыслящих специалистов, который способен стать "локомотивом" посткризисного восстановления экономики страны.

2. Коррекция стратегии реформы ЖКХ

Согласно статистическим данным 20% россиян не имеют собственной недвижимости, порядка 10% живут в домах, относящихся к ветхому и аварийному жилищному фонду <19>. Потому закрепленные в ст. 40 Конституции РФ обязанности органов публичной власти поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище на сегодняшний день во многом остаются декларативными. -------------------------------- <19> См.: Егоршева Н. Дом, в котором мы живем // Российская газета. 2007. 4 мая.

Высокая социальная и экономическая значимость развития отрасли жилищно-коммунального хозяйства осознается государством, примером чего служит привлечение кредита Международного банка реконструкции и развития в сумме 200 млн. долларов на реализацию инвестиционных проектов субъектов РФ. Вместе с тем сегодня уже очевидно, что само по себе выделение финансовых ресурсов без комплексного законодательного подхода к реформированию практики коммунального хозяйствования не может принести действенного результата. Сегодня, по признанию премьер-министра России, несовершенство системы ЖКХ приводит к утечке десятков миллиардов рублей. Насущно необходимым представляется изменение обоих аспектов механизма коммунального хозяйствования: начиная с финансирования и заканчивая порядком предоставления коммунальных услуг. Совершенствование механизмов финансирования коммунального комплекса требует нормативного закрепления системы мер. Среди них особое место занимает детальное оформление правового статуса инвестируемых в жилищно-коммунальное хозяйство средств, в частности имущественных прав управляющих компаний на полученные ими средства Фонда содействия реформированию ЖКХ. Законодательство не исключает, например, практики ареста целевых средств судебными приставами и последующего их направления на погашение задолженности управляющих компаний перед кредиторами. Потому следует более тщательно урегулировать статус бюджетных средств после их передачи управляющим компаниям на осуществление капитального ремонта, включая случаи несостоятельности управляющих компаний - получателей финансирования и предъявления к ним имущественных претензий. Регламентация порядка использования инвестиций должна быть подкреплена детализированными механизмами контроля со стороны как общенадзорных органов, так и Минрегиона, Фонда содействия реформированию ЖКХ, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Российская практика показывает, что случаи исчезновения средств, выделенных на капитальный ремонт, весьма часты, особенно при смене жильцами управляющей компании <20>. Потому муниципальные органы, будучи наиболее приближенными к получателям бюджетных средств уровнем власти, должны получить дополнительные полномочия по текущему контролю за законностью и обоснованностью расходования выделяемых на капитальный ремонт средств. -------------------------------- <20> См.: Петров В. Вышли из доверия // Российская газета. Экономика Центрального округа. 2009. 16 июня.

Существующая система федерального финансирования ЖКХ закрепляет прямую корреляцию объемов предоставляемых средств с организацией проведения субъектом реформ и реализацией инвестиционных программ в данной сфере, то есть в конечном счете с качеством публичного управления в субъекте Федерации или органе местного самоуправления. Потому низкий уровень реализации инвестиционных программ в сфере ЖКХ в регионе должен в первую очередь стать поводом не для снижения федерального финансирования, а для смены руководителя региона или главы профильного ведомства, которые обязаны нести персональную ответственность за эффективность освоения федерального финансирования. Соответственно в Методику оценки социально-экономического положения субъекта РФ, утвержденную Указом Президента России N 825 от 28 июня 2007 г., непременно должны быть включены показатели, описывающие качество предоставляемых населению коммунальных услуг. С организационной точки зрения барьером на пути повышения качества и снижения стоимости коммунальных услуг является несовершенство конкуренции на рынке. Развитию организационных форм функционирования коммунального комплекса препятствует непроработанность законодательства о концессионных соглашениях. Несмотря на практически общемировое признание концессий как наиболее эффективного способа привлечения инвестиций и внедрения конкуренции в коммунальном хозяйстве, российское регулирование (по мнению участников рынка) не поощряет концессии в рассматриваемой сфере, а потому должно быть пересмотрено. Обновленное законодательство должно непротиворечиво отражать основные принципы коммунальных концессий; передача инфраструктуры в концессии на конкурсной основе; невозможность замены частного партнера в концессии в течение фиксированного периода времени (за исключением закрытого перечня случаев); обеспечение функционирования концессий финансовыми гарантиями; обусловленность передачи инфраструктуры обязательствами по ее модернизации; налоговое льготирование деятельности концессий; построение гражданско-правовых отношений непосредственно между собственниками и поставщиками коммунальных услуг на основе применения приборов учета (с оплатой по фактическому потреблению); закрепление общегосударственных и региональных минимальных стандартов предоставления коммунальных услуг с прозрачной структурой тарифного обеспечения исполнения этих стандартов. Игнорирование изложенных принципов в нынешней практике обеспечения населения коммунальными услугами приводит к шокирующим результатам. Например, переплата потребителей Московской объединенной энергетической компании за оказанные в 2006 - 2008 гг. услуги составила порядка 12 млрд. руб. за счет поощрения посредничества в оказании коммунальных услуг и неприменения приборов учета <21>. -------------------------------- <21> См.: Россия получит заем на реформу ЖКХ // URL: http://www. help. su/press/news_3698.php.

Как следует из изложенного, прорыв в реформировании ЖКХ требует комплексного законодательного и правоприменительного подхода, основанного на непротиворечивом закреплении принципов реформы и организации строгого контроля за их соблюдением.

3. Реальное обеспечение разделения властей, подотчетности власти обществу

Базовой предпосылкой реализации принципа разделения властей является закрепление в национальном законодательстве системы сдержек и противовесов. Такая система, в свою очередь, основывается на исчерпывающем и непротиворечивом определении компетенции каждой из ветвей власти, а также конкретизации ответственности за превышение последними своих полномочий. В России, несмотря на формальное закрепление в ст. 10 Конституции России принципа разделения властей, его базовые гарантии не формализованы. Отсутствуют законодательные акты, которые определяли бы в соответствии с описанными принципами статус Президента России и возглавляемых им органов (в частности, Администрации Президента России и Совета безопасности РФ, хотя последние оказывают существенное влияние на практику государственного строительства в стране). Насущно необходима также ревизия законодательства, устанавливающего статус иных органов публичной власти, с точки зрения соблюдения в нем вышеописанных принципов. Конкретизация ответственности за нарушение принципа разделения властей в государственно-правовой практике обеспечивается каждодневной деятельностью государственных органов, и в первую очередь судебной системы, которая как раз призвана пресекать произвол других властей <22>. -------------------------------- <22> См.: Лебедев В. М. Судебная власть в современной России. Проблемы становления и развития. СПб., 2001.

Важнейшими гарантами принципа разделения властей, демократического правового государства выступают конституционные суды. Их деятельность является условием предупреждения нарушения баланса ветвей власти, высшей гарантией основных прав и свобод человека и гражданина. Именно поэтому особую важность представляет неукоснительное и безотлагательное исполнение судебных актов, вынесенных Конституционным Судом РФ. Между тем все большее распространение получает противоположная печальная тенденция, когда решения Конституционного Суда РФ не исполняются ни законодательными, ни судебными, ни правоприменительными органами власти <23>. -------------------------------- <23> См.: Информация Конституционного Суда РФ об исполнении решений Конституционного Суда РФ (утв. решением Конституционного Суда РФ от 21.04.2009) // URL: http://www. ksrf. ru/News/Pages/ViewItem. aspx? ParamId=701.

Реализация функций государства обеспечивается налаженным взаимодействием и неуклонным исполнением каждой из ветвей власти своих функций. Разделение властей основывается на координации всех ветвей власти, что позволяет повышать эффективность каждой ветви власти и в то же время эффективность законов <24>. -------------------------------- <24> См.: Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995. С. 6 - 7.

В сложившихся условиях наиболее действенным механизмом, мотивирующим органы всех ветвей власти к сотрудничеству с Конституционным Судом РФ, должно стать установление реальной ответственности таких органов за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. Бланкетные нормы об ответственности, которые содержатся в действующей редакции ст. 80, 81 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде РФ", должны быть изменены. Подтверждающиеся случаи вмешательства функционеров исполнительной власти в деятельность судов требуют обеспечения реального применения норм уголовного законодательства о воспрепятствовании осуществлению правосудия <25>. Причем соответствующими принципу разделения властей представляются установление и реализация повышенной ответственности должностных лиц за такие преступления. -------------------------------- <25> См.: Плешанова О. Суд высшего достоинства // Коммерсантъ. 2008. 13 мая.

Согласно последним исследованиям Всемирного банка Россия фактически не добилась прогресса в улучшении качества государственного управления. Не в последнюю очередь такая ситуация связана с состоянием подотчетности государственных органов обществу - по этому показателю международные эксперты ставят нашу страну в один ряд с Зимбабве <26>. -------------------------------- <26> См.: Шаповалов А. Десять лет без права на прогресс // Коммерсантъ. 2009. 11 июля.

Повышение подотчетности российской публичной власти населению страны требует внедрения ряда мер, в первую очередь законодательного характера. Наиболее важными представляются следующие изменения. Важнейшей гарантией подотчетности власти населению, несомненно, являются развитые и эффективные административные процедуры. Следует поддержать высказываемые на протяжении уже многих лет предложения о принятии в России Закона "Об административных процедурах", который бы закрепил основы правового регулирования в данной сфере <27>. -------------------------------- <27> См., напр.: Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в РФ: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2002; Агафонов С. И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел РФ: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2008.

Кроме того, убеждены, никакая власть не может быть эффективной, если процесс принятия ею решений, да и она сама, закрыты от потенциальных адресатов таких решений. Учитывая заявленную Президентом РФ концепцию формирования информационного общества, необходимо предусмотреть информирование населения о большинстве аспектов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и с использованием Всемирной сети. Процедура использования электронных ресурсов и их содержание в целях информирования населения о реализации публичных услуг должна получить четкое нормативное обоснование. Одним из механизмов обеспечения подотчетности власти обществу, направленным на исправление ситуации и получившим недавно конституционно-правовое оформление, является институт ежегодного отчета Правительства России перед Государственной Думой. Как разъяснил Конституционный Суд РФ в Постановлении N 19-П от 10 декабря 1997 г., "обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон" <28>. Принимая во внимание конституционный принцип народовластия и приведенные разъяснения Конституционного Суда, считаем, что было бы правильным распространить практику отчета высшего исполнительного органа перед представительным и на уровень субъектов Федерации путем внесения изменений в законодательство об общих принципах организации исполнительных органов власти регионов. -------------------------------- <28> Пункт 10 Постановления Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. N 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 1.

4. Обеспечение политической конкуренции, создание цивилизованной партийной системы

Несмотря на закрепление в Конституции принципов содействия партийному строительству, сегодня в стране нет "развитой партийной системы с балансами и противовесами" <29>. -------------------------------- <29> Пушкарская А., Хамраев В. Валерия Зорькина беспокоит Конституция // Коммерсантъ. 2009. 22 мая.

Сложившаяся ситуация монопольного обладания властью со стороны одной партии не может не вызывать опасений. И не столько из-за пережитого страной в прошлом веке негативного опыта, сколько в силу объективных причин, неизбежно увеличивающих риск паралича государственного управления в условиях политической монополии. Даже руководство партии власти признает наличие симптомов уже начавшегося воплощения этого риска <30>. Они следующие: во-первых, отсутствие мотивации и, как следствие, нежелание членов партии, избранных в законодательные органы, практически представлять интересы населения. Во-вторых, одобрение действий исполнительной власти и вносимых ею законопроектов без должного анализа с позиций соответствия последних интересам избирателей. В-третьих, снижение прозрачности обсуждений законопроектов внутри представительного органа и подотчетности избирателям. Наконец, как следствие изложенного, повышение коррупционности и криминализации государственной службы, спровоцированных ощущением безнаказанности и несменяемости государственных служащих. Это точно выразил Президент России Д. Медведев, охарактеризовав госаппарат в условиях политической монополии следующим образом: "...сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ" <31>. -------------------------------- <30> См.: Родин И. Олег Морозов: монополия Единой России - это навсегда // Независимая газета. 2004. 7 июня. <31> Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2008 г.

Несмотря на объявленные приоритеты: развитие политической системы и повышение роли партий как представителей интересов населения, реформа избирательного законодательства, проводившаяся в последнее десятилетие, скорее, соответствовала противоположным целям. В результате согласно опросам ВЦИОМ более половины россиян уверены, что без конкуренции политических партий, идей, лидеров страну ждет новый застой <32>. -------------------------------- <32> См.: Васильева К. Оппозиция как атрибут демократии // Новые известия. 2006. 19 октября.

Реальное, а не декларативное обеспечение политической конкуренции во имя создания цивилизованной партийной системы в стране требует реформирования с этих позиций каждого этапа функционирования партии. Причем на многих этапах необходимо изменение не законодательства, но характера правоприменения. Применительно к этапу регистрации политической партии очевидна необходимость законодательных изменений с целью ограничения оснований для отказа в регистрации партии и установления принципов реализации Министерством юстиции РФ контрольных полномочий при осуществлении регистрации. В сегодняшних реалиях сами представители Минюста подчеркивают, что "для отказа в регистрации партии достаточно любой ошибки в документах, вплоть до неправильно указанной даты рождения активиста" <33>. Убеждены, что такое регулирование и правоприменение не отвечают принципам справедливости, обоснованности и не способствуют развитию политической конкуренции. -------------------------------- <33> Тирмастэ М.-Л. Минюст не будет отказываться от отказной практики // Коммерсантъ. 2009. 29 июля.

Говоря с точки зрения развития политической конкуренции об избирательном процессе, важно отметить позитивную роль недавних законодательных изменений о постепенном снижении количества подписей избирателей, которые необходимо собрать партиям для участия в выборах депутатов Государственной Думы (150 тыс. подписей - для участия в выборах 2011 г.; 120 тыс. в дальнейшем). Вместе с тем безальтернативность данного института при наличии возможности не допустить партию к участию в выборах, если в представленных ею листах обнаружится более 5% брака, не способствует политической конкуренции и снижает возможности народного представительства. По нашему мнению, следует вернуться к практике избирательного залога, который должен применяться наряду со сбором подписей для выдвижения той или иной партии на выборах в представительные органы. Институт избирательного залога исключает возможность отстранить от участия в выборах партию, вызывающую недовольство правящей элиты. Сложно признать аргументированным главный довод, которым официально обосновывалось исключение института залога из российского избирательного законодательства, - недопуск к избирательному процессу партий, не пользующихся реальной поддержкой электората. Число избирателей, поддерживающих ту или иную партию, позволят выявить непосредственно выборы, и если такое число будет минимальным, партия просто не сможет преодолеть избирательный барьер. На этапе избирательной кампании необходимо ограничить неравенство партий, вызываемое использованием "административного ресурса", путем обеспечения жесткого и открытого для социального контроля запрета на участие в политической борьбе органов власти любых уровней и всех ветвей, фактического привлечения к ответственности за незаконную агитацию, за нарушение равенства партий при информационном обеспечении избирательной кампании, при проведении наглядной агитации. Технология использования "паровозов" в избирательных списках, по нашему мнению, не соответствует принципам добросовестной политической конкуренции (поскольку позволяет первым номерам избирательных списков, за которых фактически отдают свои голоса избиратели, отказаться от работы в представительном органе), а потому должна быть запрещена. Существующая система создает условия для торговли местами в списках, для проникновения в представительные органы криминальных элементов, лоббистов собственного бизнеса или коррупционеров. В целом необходима инвентаризация избирательного законодательства с позиций обеспечения действия принципа допуска к политической борьбе любой партии, не призывающей к свержению конституционного строя, совершению иных тяжких преступлений либо разжиганию розни. Таким образом, нынешняя посткризисная ситуация требует объединения потенциала всего населения для восстановления страны, а значит, и создания цивилизованной партийной системы, способной оформлять политические решения от имени всех социальных групп. Появление такой системы возможно лишь в результате последовательного проведения в жизнь конституционных принципов в законодательстве и правоприменении.

5. Учет мнения населения при наделении полномочиями глав субъектов РФ

Изменение процедуры наделения полномочиями глав субъектов РФ обеспечило укрепление единства правового и экономического пространства России, способствовало уменьшению сепаратистских настроений среди региональных элит. Вместе с тем нельзя не принимать во внимание обновленные статистические данные, согласно которым количество жителей России, не согласных с изменением порядка наделения губернаторов полномочиями, составляет, по разным оценкам, от 33 до 57% населения страны. Причем аналитики сходятся в том, что начиная с 2006 г. число критически настроенных граждан значительно выросло <34>. -------------------------------- <34> См.: Штыкина А. Более половины россиян хотят выбирать губернаторов // Коммерсантъ. 2009. 30 июня; Россия отметит годовщину отмены прямых выборов губернаторов // РИА "Новости". 2008. 12 сентября; URL: http://www. rian. ru/society/20080912/151224234.php.

Следует отметить, что изменение отношения населения произошло именно в период, когда наделенные полномочиями по новой схеме губернаторы стали эти полномочия реализовывать. Соответственно такая статистика является показателем недостаточной эффективности управленческой деятельности "новых" губернаторов. Изменение отношения населения к "новым" губернаторам может означать, что в их деятельности стали проявляться те недостатки, которые изначально были заложены в новом механизме наделения полномочиями глав субъектов. Главным недостатком является так называемый синдром временщика, когда губернатор в своей деятельности вовсе не учитывает мнение населения и интересы региона, а заботится о развитии собственной карьеры, руководствуясь интересами группы, пролоббировавшей его назначение. Вместе с тем нельзя допустить, чтобы устранение указанного недостатка привело к нивелированию положительных результатов новой системы наделения полномочиями. Исходя из приведенных предпосылок, обоснованным представляется внедрение в законодательство и политическую практику следующих новелл. Расширение способов и субъектов выражения недоверия руководителям регионов сориентирует последних на более тщательный учет мнения населения. В частности, предлагается закрепление за группой граждан численностью не менее 10 000 дееспособных жителей субъекта РФ права выразить недоверие главе региона. Причем такое решение должно быть обязательным для рассмотрения Президентом РФ. Перечень оснований для выражения недоверия главе субъекта РФ, приведенный в ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, сформулирован достаточно широко и, по нашему мнению, не требует дополнений. Повышению ответственности за результаты развития региона будет способствовать закрепление института ежегодного отчета главы субъекта РФ перед представительным органом территории. Причем представляется закономерным установление обязанности главы региона параллельно отчитываться перед Президентом России. Помимо прочего, такие новеллы дополнительно дисциплинируют руководителя региона и обеспечат достоверность информации, предоставляемой им обоим адресатам. Прошлогодние изменения законодательства, устанавливающие право победившей на выборах партии представлять Президенту обязательные для рассмотрения последним кандидатуры, обладают долей коррупциогенности. Они позволяют при определенных условиях повторять ситуации с проведением во власть людей, выгодных региональным группам (но уже путем взаимодействия последних с функционерами победившей партии). Потому считаем правильным законодательно закрепить право Президента (в строго определенном числе случаев) не согласиться ни с одной кандидатурой, предложенной партией, и представить на рассмотрение представительному органу субъекта РФ кандидата, подобранного самим Президентом страны. Таким образом, цель предотвращения "социальных взрывов" в нынешних условиях ухудшения качества жизни россиян и повышения числа несогласных с новым порядком формирования региональной власти требует серьезного внимания законодателя к корректировке такого порядка.

6. Развитие самостоятельности местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления как самостоятельного публичного института невозможно без достаточных ресурсов, которые обеспечивают стабильную экономическую базу муниципальных образований и соответственно необходимый объем доходов местных бюджетов. В соответствии с теорией финансового права закрепленные за местными бюджетами в соответствии с Бюджетным и Налоговым кодексами налоги и сборы должны обеспечивать финансовую самостоятельность местного самоуправления. На практике же эта задача не реализуется: доля налоговых доходов в доходной части местных бюджетов составляет всего 36,1% (доходы от собственно местных налогов составляют 3,6%) <35>. -------------------------------- <35> См.: Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в 2007 году". С. 11.

Проблема заключается в том, что сама система налогов в России не стимулирует налогоплательщиков к уплате. На долю местного уровня власти, который максимально приближен к населению и решает наиболее насущные проблемы последнего, приходится всего лишь два налога: земельный и налог на имущество физических лиц, которые, как отмечает В. С. Мокрый, пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов <36>. Эти налоги играют второстепенную роль в процессе фискального перераспределения общественных ресурсов и не покрывают большую часть расходов муниципальных органов. Сумма поступлений от них в 2006 г. составила всего около 13% от общего уровня доходов местных бюджетов <37>. -------------------------------- <36> См.: Мокрый В. С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 12. <37> См.: Силуанов А. Г. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ: Доклад А. Г. Силуанова на Круглом столе в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления // Официальный web-сайт Минфина России: URL: http://wwwl. rninfin. ru/rms/doklad261006.ppt (2007. 30 августа).

В настоящее время муниципальная реформа и ее бюджетные составляющие не активизируют усилия местных администраций всех уровней по развитию экономики территорий, увеличению налоговой базы местных бюджетов и ее более эффективному использованию. Сам подбор источников налогово-бюджетной базы местных бюджетов (скорее с акцентом на доходы и имущество граждан, чем в прямой зависимости от объемов хозяйственной деятельности) дестимулирует усилия местных администраций по развитию производственно-экономической базы территорий. Местные власти имеют больше информации о местных условиях и предпочтениях, чем национальное Правительство и даже региональные власти, а значит, принимают лучшие решения по наиболее важным для населения проблемам. "Местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным" <38> для выполнения всех закрепленных за ним функций. При этом очевидно, что приведенные показатели не являются достаточными для обеспечения фискальной автономии выборного уровня власти, наиболее приближенного к населению. -------------------------------- <38> См.: Полный текст выступления Дмитрия Медведева на II Гражданском форуме в Москве 22 января 2008 г. // Российская газета. 2008. 24 января. С. 2.

Увеличение числа местных налогов возможно путем установления новых налогов либо путем перераспределения уже закрепленных Налоговым кодексом РФ за субъектами Федерации платежей в пользу местного уровня публичной власти. Как показывает практика налогообложения в России, при увеличении числа налогов значительно затрудняется контрольная деятельность за соблюдением порядка и сроков их уплаты со стороны территориальных органов Федеральной налоговой службы РФ <39>. Соответственно более обоснованным представляется внести дополнение в ст. 15 Налогового кодекса РФ, увеличив число местных налогов и сборов за счет перераспределения, т. е. исключить некоторые налоговые платежи из разряда федеральных и региональных налогов и закрепить эти виды налогов за муниципальными образованиями. -------------------------------- <39> См.: Герасименко Н. В. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере // Законодательство и экономика. 2003. N 4.

На наполнение местных бюджетов может существенно повлиять и повышение эффективности администрирования их неналоговых доходов. В среднем по стране доля неналоговых доходов в местных бюджетах составляет 5,9%, но при условии внесения изменений в законодательство может существенно вырасти. Уже сейчас в отдельных субъектах РФ (Ивановская область, Кабардино-Балкария) они составляют значительную долю доходов местных бюджетов <40>. Неналоговые доходы формируются в основном за счет поступлений от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. -------------------------------- <40> См.: Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в 2007 году". С. 13.

Поэтому нельзя признать приемлемой и ситуацию с публичной собственностью, процесс разграничения которой продолжается уже более 15 лет и все еще далек от завершения. Полагаем, эффективная реализация публично-территориальными образованиями своих полномочий невозможна при отсутствии экономической базы в виде закрепленного в их собственности имущества. Между тем до сегодняшнего дня во многих муниципалитетах не завершены процедуры регистрации права муниципальной собственности, не созданы реестры муниципального имущества. В 12 субъектах РФ (Республика Адыгея, Тюменская, Рязанская, Новгородская области и другие) даже не начиналось разграничение муниципального имущества между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями. Подобные недостатки весьма серьезно ограничивают управленческий потенциал органов местного самоуправления в отношении экономических основ местного самоуправления. Обеспечение самостоятельности местного самоуправления должно происходить путем увеличения собираемости доходов, закрепленных за муниципальным уровнем. Этого можно добиться, устранив дефекты в регулировании налоговых и бюджетных отношений на всех уровнях публичной власти, а также обеспечив надлежащее администрирование доходов местных бюджетов за счет совершенствования деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти и их взаимодействия в данной сфере.

7. Модернизация экономики страны

Практика реализации антикризисных мер, разработанных в конце 2008 г., выявила важную проблему: нежелание органов публичной власти и экономических субъектов взаимодействовать друг с другом, а также в целом осуществлять свою деятельность с учетом макроэкономических задач государства. Примером может служить непоступление на промышленные предприятия в достаточных объемах тех финансовых ресурсов, которые были выделены кредитным организациям со стороны государства как раз для целей кредитования реального сектора экономики. Как справедливо отмечает директор Института новой экономики Сергей Глазьев, кризис дает уникальный шанс встать на новый путь развития за счет изменения моделей управления экономическими процессами, с тем чтобы получать дивиденды от такой модернизации и в долгосрочной перспективе <41>. -------------------------------- <41> См.: Глазьев С. Мы на развилке: или экономический бум, или депрессия // Российская Федерация сегодня. 2008. N 20. С. 28 - 29.

Резко увеличить темпы модернизации экономики страны призвана работа созданного в мае 2009 г. нового органа - Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России. Причинами появления Комиссии стали отсутствие изменений в технологическом уровне экономики страны, невозможность наладить работу малых инновационных предприятий, технопарков, технико-внедренческих зон, Российской венчурной компании, иных институциональных форм инновационного развития. При этом залогом модернизационного прорыва была объявлена разработка и внедрение пяти видов технологий: энергетических, ядерных, космических, медицинских и информационных, вокруг чего и сосредоточена работа Комиссии. Принципиально не отрицая важности разработки заявленных направлений, нельзя не выразить удивления и сожаления в связи с ограничением работы по модернизации страны лишь ими. Необходим более широкий подход к решению проблемы, поскольку точечное финансирование и создание "режима наибольшего благоприятствования" пяти отдельным подотраслям промышленности не способно оздоровить ситуацию во всей экономике страны, обеспечить эффективное использование государственных инвестиций в инновации и стимулировать всплеск предпринимательской активности в высокотехнологичном секторе. Учитывая обозначенные Президентом приоритеты, мнения экономистов и опыт зарубежных стран, такой "широкий" подход должен опосредовать решение следующих задач: модернизация с позиций высоких технологий всего реального сектора экономики (внедрение инноваций в производство и создание инфраструктуры); радикальное увеличение доли малого бизнеса в структуре валового внутреннего продукта; обеспечение свободной конкуренции. Сформировавшаяся с начала 2000-х годов экономика спроса вызвала рост оборота торговли, темпов кредитования населения в сочетании с колоссальным увеличением доли импорта. Оборот розничной торговли за 2000 - 2007 гг. вырос в 4,6 раза, количество выданных населению кредитов - при увеличении промышленного производства в стране за аналогичный период лишь в 0,6 раза, а доли импорта, например машин и оборудования, - уже в 7,1 раза <42>. -------------------------------- <42> См.: Иноземцев В., Кричевский Н. Модернизация: Экономика предложения // Ведомости. 2008. 11 ноября.

Исходя из описанной тенденции, поставленные выше задачи особенно актуальны, поскольку отвечают единой цели - формированию экономики предложения, основанной на возрождении промышленности и сервисного сектора экономики. Решение таких задач невозможно без использования системы конституционно-правовых средств, позволяющих оформить: 1) законодательные основы модернизации экономики; 2) организационно-институциональный механизм модернизации; 3) механизм финансирования инновационных мероприятий. 1. Формирование нормативных основ модернизации требует разработки и принятия единого закона, регулирующего инновационную деятельность и государственную политику в сфере инноваций. Такой нормативный акт должен в первую очередь закрепить понятие инноваций и четкие критерии отнесения той или иной деятельности к инновационной. От решения данного вопроса зависит состав государственных мер по стимулированию инновационного развития. Отсутствие легальных критериев инноваций сегодня вызывает распыление и неэффективное использование средств государственной поддержки, которые зачастую выделяются на проекты, лишь имеющие в названии слово "инновационный", но не являющиеся таковыми по сути. Назрела необходимость концептуального изменения принципов антимонопольного регулирования: повышения статуса антимонопольного органа и его должностных лиц, ужесточения ответственности за злоупотребления доминирующим положением на рынке и процедур привлечения к такой ответственности. Стимулированию малого предпринимательства в значительной мере препятствует отсутствие закона, закрепляющего базовые принципы административных процедур, и, как следствие, сохранение административных барьеров в системе законодательства субъектов РФ. Достижению этой же цели отвечает реформа основ концессионного законодательства, в ходе которой требуется установить государственный орган, ответственный за внедрение форм частно-государственного партнерства в отраслях экономики: непротиворечивые процедуры взаимодействия внутри концессий и действующую ответственность за нарушение сторонами концессии своих обязательств. 2. Важнейшую роль в реализации объявленных приоритетов играет отладка организационного механизма управления инновационным развитием. Распыление полномочий между ведомствами по обеспечению высокотехнологичного развития экономики нельзя признать правильным, поскольку оно способствует дублированию функций и направлений инвестирования в инновации. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти ч. 2 ст. 80 Конституции РФ возложено на Президента России. При этом п. "к" ст. 83 Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право назначать своих полномочных представителей, круг которых Основным Законом не ограничен. Принимая во внимание высокую эффективность деятельности полномочных представителей Президента в округах, считаем целесообразным формирование при Президенте РФ корпуса полномочных представителей в основных отраслях экономики, обладающих координационными функциями. При этом сам статус таких представителей может стать залогом эффективности их деятельности и высокой степени исполнения принимаемых ими решений со стороны всех субъектов, вовлеченных в экономические процессы. Представители могут войти в состав созданной Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики страны при Президенте РФ, что позволит персонализировать ответственность за результаты управленческих мероприятий по модернизации. Персональную ответственность за темпы инновационного развития в подведомственных сферах должны нести и руководители органов исполнительной власти. Способствовать достижению задачи восстановления экономики страны могут и полномочные представители Президента в федеральных округах при условии изменения их статуса и стоящих перед ними задач. В настоящее время, когда соответствие проводимой в регионе политики политике федерального центра фактически стали обеспечивать губернаторы, институт полпредов в федеральных округах утратил свое значение. При таких условиях более правильной представляется переориентация системы полпредов на решение экономических проблем подведомственных территорий. В советское время положительно зарекомендовала себя система макрорегионов, объединяющих соседние регионы со сходными условиями хозяйствования <43>. Сегодня существуют обоснованные инициативы по экономическому воссозданию макрорегионов с учетом советского опыта. -------------------------------- <43> См.: Сухов И. Супергубернатор // Время новостей. 2007. 4 октября.

При этом сложно согласиться с предложениями о назначении ответственным за экономическую координацию в макрорегионе руководителя одного из входящих в него субъектов <44>. Это неизбежно вызовет "протекционистский" перекос в сторону усиления мер экономической поддержки такого субъекта РФ, а также недовольство руководителей других субъектов и скрытое противодействие исполнению решений своего более "удачливого" коллеги с их стороны. -------------------------------- <44> См.: Латышев А., Витебская Т., Антипова Н. Десяток губернаторов высшего сорта // Известия. 2008. 17 апреля.

3. Насущно необходимо кардинальное изменение управленческо-правового механизма в финансовом обеспечении инновационных программ, особенно реализуемых малым бизнесом. Согласно опросам 76% респондентов считают стимулирование программ модернизации предприятий первоочередной целью налоговой политики государства. При этом более половины респондентов уверены в том, что налоговая система России мешает появлению и внедрению новых технологий. Действительно, характерной чертой налоговой системы нашей страны является преобладание фискальной функции над стимулирующей. Если развитые страны не стимулируют инновации во время кризиса, то государства со сравнимым с нами уровнем развития экономики и схожими задачами, например Китай, страны Восточной Европы, поддерживают инновационные компании, серьезно снижая для них налоговую нагрузку. В частности, в Румынии компании, работающие в некоторых технологических областях, три года вообще не платят ряд налогов, в частности налог на прибыль. У нас же молодые инновационные компании, даже генерируя на начальных порах только убытки, все равно должны платить налоги. Естественно, во многом по причине подобного государственного регулирования количество малых предприятий на 1 тыс. жителей в России в среднем в 8 раз меньше, чем в странах Европы. При этом доля малых инновационных предприятий, по оценке Президента страны, в России составляет лишь 1% от общего числа малых фирм. Сегодня нужна новая экономическая политика, нацеленная на стимулирование среднего и малого бизнеса в несырьевых отраслях и перевод отечественной экономики на инновационный путь развития. Основными направлениями такой политики должны стать налоговое и неналоговое государственное стимулирование инновационного производства. В числе элементов налоговой политики представляется обоснованным закрепление цели перехода экономики на инновационный путь развития в числе стратегических в Основных направлениях налоговой политики в РФ. Нынешние приоритеты налоговой политики: сохранение неизменного уровня номинального налогового бремени и повышение эффективности налоговой системы за счет улучшения администрирования и оптимизации налоговых льгот - не соответствуют приоритетам развития государства. Требуется полная ревизия налогового законодательства на предмет достижения консенсуса между фискальными интересами государства и потребностями малых и инновационных предприятий. К примеру, большая часть малого бизнеса вынуждена оплачивать в цене приобретаемых из публичной собственности помещений НДС, который не может принять к вычету, поскольку применяет специальные налоговые режимы. Очень важно вовлечь в бизнес новую волну предпринимателей, способных генерировать и воплощать в жизнь творческие бизнес-идеи. Для их стимулирования целесообразно предоставлять налоговые каникулы на начальном этапе функционирования малых и инновационных предприятий сроком минимум на 1 год, что также позволяет создать будущую налоговую базу. Властям субъектов Федерации в целях поддержки бизнеса на своей территории может быть дано право предоставлять инвестиционный налоговый кредит в пределах отчислений, направляемых в свои бюджеты. Существенным направлением неналогового стимулирования инновационного производства должно стать развитие инфраструктуры малого бизнеса. С учетом этого требуют коррекции процедуры выкупа из публичной собственности помещений, занимаемых малыми предприятиями. Условия продажи помещений малому бизнесу должны быть установлены на федеральном уровне, возможно, с дифференциацией выкупных цен по группам населенных пунктов, но обязательно с указанием максимальных цен за квадратный метр. Учитывая нехватку у малых предприятий значительных оборотных средств, срок выкупа помещений должен быть не менее трех лет. Государственные органы должны жестче регулировать стоимость услуг по подключению потребителей к электрическим и газовым сетям, которая в настоящее время практически сравнялась со стоимостью сооружения новых производственных мощностей. Не менее важны и институциональные механизмы стимулирования инноваций. При участии ВЭБ - Банка развития может быть сформирована сеть государственных финансовых институтов развития, в том числе на региональном уровне, в задачу которых входило бы предоставление государственных гарантий на часть стоимости оборудования, закупаемого российскими производителями и лизинговыми компаниями. Убеждены, что решение задачи модернизации экономики страны и ее перевода на инновационный путь развития невозможно без использования системы правовых (и в первую очередь конституционно-правовых) средств, позволяющих оформить законодательные основы модернизации экономики, организационно-институциональный механизм модернизации; механизм финансирования инновационных мероприятий. Как показывает все вышеизложенное, Конституция РФ обладает значительным потенциалом в регулировании общественной жизни страны на современном этапе. Именно реализация заложенных в Основном Законе базовых политико-экономических приоритетов должна стать основой государственной политики по посткризисному восстановлению страны.

Название документа