Совершенствование законодательства в сфере взаимодействия субъектов жилищно-коммунального хозяйства

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА <*>

Л. Н. СИМАНОВИЧ

Симанович Л. Н., кандидат юридических наук, доцент, член Ассоциации юристов России.

Автор рассматривает вопросы совершенствования законодательства в сфере взаимодействия субъектов жилищно-коммунального хозяйства. Автор приводит свой взгляд на основные проблемы отрасли и высказывает свои предложения по выходу из сложившегося положения. Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, ЖКХ, законодательство, ТСЖ, Федеральная целевая программа "Жилище".

The author considers the issues of improvement of legislation in the sphere of interaction of the subjects of housing and public economy, presents his viewpoint with regard to the fundamental problems of the branch and his proposals on the way out of the existing situation. Key words: housing and public economy, Housing and Public Complex, legislation, condominium partnership, Federal Purpose Oriented Program "House".

Государственное регулирование публичных отношений в сфере ЖКХ в условиях рынка играет особую роль, поскольку рынок жилья является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала. Но в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 гг. констатируется, что общее состояние ЖКХ страны не отвечает современным требованиям. Очевидно, что состояние и специфика ЖКХ, его функционирование на современном этапе требуют новых подходов к реформированию. И поскольку ЖКХ является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение качества жизни людей. Отношение к отрасли ЖКХ носило всегда потребительский характер. Финансирование осуществлялось по остаточному принципу, накапливались долги. В то же время жилищно-коммунальный комплекс: - один из самых больших секторов экономики Российской Федерации; - доля основных фондов отрасли составляет более 26% от общего объема основных фондов страны и в стоимостном выражении представляет 8 трлн. рублей; - численность работников более 3 млн. человек; - 19 млн. объектов жилого фонда площадью почти 3 млрд. кв. м; - потребление более 20% энергоресурсов страны. Тем не менее это самая неразгосударствленная отрасль экономики Российской Федерации. Износ основных фондов превышает 60%. Что сделано за время реформ? Главное - наметился поворот в жилищно-коммунальной сфере от административных методов управления к рыночным механизмам. В целях социальной защиты внедрены механизмы предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, которые позволили поддержать малоимущие слои населения. Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. Однако коренных изменений в отрасли не произошло. Проблемы, сдерживающие развитие отрасли: - неразгосударствленная система; - сохранение нерыночных принципов функционирования; - административное управление; - затратность в ведении хозяйства; - непрозрачность формирования тарифов; - отсутствие информированности населения по процедурам затрат; - низкая инвестиционная привлекательность; - наличие большой задолженности; - необязательность (в том числе бюджета) всех участников процесса по отношению друг к другу в оплате услуг; - высокий процент изношенности коммунальной инфраструктуры и в целом основных фондов; - доля убыточных МУПов - 58%; - самоуправление собственников жилья находится на начальной стадии формирования; - количество ТСЖ, ЖСК и ЖК по итогам 2005 г. составило 5,9%; - инертность всех участников. Нет инициативы как со стороны собственников, так и со стороны местных властей; - усложненный порядок формирования ТСЖ; - у населения велики ожидания помощи от государства; - огромная боязнь будущих затрат на капитальный ремонт; - не проведены в полном объеме инвентаризация и регистрация имущества ЖКХ, что не дает возможности оценить состояние отрасли; - высокие риски для инвесторов; - действие договоров на период полномочий глав муниципальных образований, что влияет на инвестиционный климат не в лучшую сторону; - отсутствие правоустанавливающих документов на объекты коммунальной инфраструктуры; - порядок взыскания долгов крайне усложнен; - наличие перекрестного субсидирования; - тарифное регулирование с ограничителем и не носит долговременного характера; - финансовые потоки на оплату субсидий и льгот осуществляются в натуральной форме. Главная цель муниципальной политики в сфере ЖКХ состоит в том, чтобы установить разумный баланс между интересами всех сторон, связанных с производством, потреблением и регулированием коммунального комплекса. Заинтересованными сторонами в данном случае являются потребители коммунальных услуг (население, бюджетные и коммерческие организации), поставщики коммунальных услуг - субъекты конкурентных и монопольных рынков, а также управляющие организации и возможные сособственники коммунального предприятия, т. е. представители бизнеса, работники коммунальных предприятий, органы регулирования федерального, регионального и муниципального уровня, муниципалитеты как номинальные собственники имущества предприятия, федеральные и местные выборные органы власти. Каждая из этих групп имеет свои краткосрочные и долгосрочные цели, отражающие векторы их интересов, различные как по направленности, так и по степени воздействия на деятельность коммунального предприятия. Интересы бизнеса в коммунальном секторе связаны с входом на наиболее перспективные рынки коммунальных услуг. В коммунальном комплексе интересы бизнеса могут быть связаны только с выгодами долгосрочного периода. И предпосылки для таких надежд действительно существуют. Ряд предпосылок имеют общий характер, связаны с имманентными особенностями самой отрасли: 1. Главная привлекательность отрасли - естественная монополия на рынках коммунальных услуг, например услуг водоснабжения. Отсутствие конкуренции, а также новых технологий, которые могли бы привести к автономному производству водоканализационных услуг, гарантирует самые благоприятные условия для получения устойчивого дохода. 2. Преимуществом рынков коммунальных услуг является стабильность во времени: отрасль будет существовать вечно, объем спроса вполне предсказуем, услуги независимы от моды и не имеют заменителей. 3. Спрос на услуги низкоэластичен. Если повышение тарифов и приводит к сокращению объема потребления, то, как правило, не за счет реального уменьшения потребления услуг, а за счет более рационального отношения к услугам - ликвидации внутридомовых и внутриквартирных потерь. 4. Тарифное регулирование отрасли в той или иной форме может приводить к созданию сверхприбыли для фирм, возникающей в случае установления завышенной регулируемой цены на коммунальные услуги. Эти ситуации вполне соответствуют интересам среднего и малого бизнеса, активное становление которых сегодня наблюдается в российском ЖКХ. Для выражения и отстаивания своих интересов среднему и малому бизнесу в ЖКХ необходима переговорная площадка, создание которой и предусматривается этими вариантами формирования муниципальной политики. Однако интересы крупного бизнеса не столь однозначны. Предприятиям-монополистам гораздо проще найти общий язык с властью, чем обеспечивать собственную прозрачность по требованию представителей общественности. Заинтересованность федеральных властей в процессе формирования коммунальной политики на местах связана прежде всего с возможностью переложить большинство проблем коммунального хозяйства на региональные и местные органы власти. Региональные и местные власти заинтересованы, с одной стороны, в снижении социальной напряженности, связанной с технологической и ценовой доступностью коммунальных услуг. Реализация "демократического" и "публичного" вариантов формирования городской коммунальной политики в значительной степени будет этому способствовать. С другой стороны, обеспечение прозрачности принимаемых решений, утрата полного контроля при их принятии заставляют муниципалитеты сдержанно относиться к широкому привлечению общественности к данной сфере. Негативным фактором оказывается также консерватизм, присущий российской системе муниципального управления. Потребители коммунальных услуг заинтересованы в получении качественных услуг в полном объеме и по доступным ценам. Вероятность осуществления этих потребностей гораздо выше в "публичном" и "демократичном" варианте, где потребители имеют реальную возможность влиять на формирование городской коммунальной политики. Товарищества собственников жилья являются заинтересованной стороной в реализации "публичного" и "демократичного" вариантов формирования городской коммунальной политики и институционально организованы для участия в этом процессе. Работники коммунальных организаций заинтересованы в достойной заработной плате при нормальных условиях труда. Участие через свои профессиональные союзы в формировании муниципальной коммунальной политики, результаты которой прямо влияют на уровень заработной платы в отрасли, отвечает интересам работников сферы ЖКХ, обеспечивает их поддержку "публичного" и "демократичного" вариантов. Главным практическим отличием вышеописанных вариантов формирования городской коммунальной политики является степень вовлечения общественности. В настоящее время отношения общественности и власти на местном уровне регулируются российским законодательством о местном самоуправлении. Местное самоуправление предполагает различные формы участия населения в его осуществлении. К законодательно утвержденным формам относятся местный референдум, муниципальные выборы, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, сходы, собрания и конференции граждан, опросы и обращения граждан в органы местного самоуправления. Однако, по мнению исследователей, сегодняшнее состояние в этой сфере в большинстве регионов носит фрагментарный характер, нормативные акты часто диссонируют друг с другом (например, параллельно сосуществуют достаточно современные документы и явно рудиментарные). Высока доля формальных документов, не предусматривающих реальной реализации установленных норм. Документы принимаются "для галочки", заложенные в них нормы не стимулируют к их практическому использованию, что порождает большое количество "мертвых" документов и/или формирует имитационные формы и механизмы (например, публичные слушания, правотворческая инициатива и т. д.). Большинство документов страдает общими недостатками: декларативность, противоречивость, невысокая юридическая техника. В целом роль гражданских организаций не в полной мере осознается при решении большого числа вопросов, и привлечение к их решению общественности часто носит ритуальный характер. Несовершенство форм участия граждан в местном самоуправлении особенно пагубно в сфере жилищных и коммунальных услуг, имеющей специфические особенности. Важнейшие коммунальные услуги (газ, электричество, водоснабжение, канализация, отчасти теплоснабжение) имеют низкую эластичность по цене и являются продуктами естественных монополий, локальных или глобальных. Конкуренция за их поставку конкретным домохозяйствам или жилым комплексам оказывается невозможной. Функционирование подобных институтов контроля вообще может оказаться за пределами возможностей рынка как экономического механизма. Чтобы избежать административной иерархии контрольных органов, обычно быстро приходящих к вырождению, речь должна идти об общественном, гражданском контроле. Отсюда нужда в самоуправлении, в гражданской активности членов того или иного сообщества, прежде всего на низовом уровне, где находится ЖКХ. Эта общественная составляющая представляется спецификой рынка ЖКХ. Таким образом, рынки жилья и ЖКУ должны быть дополнены демократическим общественным контролем, местным самоуправлением, которые и реализуются в "публичном" и "демократичном" вариантах формирования муниципальной политики в сфере ЖКК. Для оценки эффективности альтернативных вариантов формирования городской коммунальной политики наиболее приемлемыми, по моему мнению, являются следующие критерии: - первоначальная затратность - величина прямых и косвенных общественных издержек перехода к данному варианту; - текущая затратность - расходы местных бюджетов на поддержание избранного варианта; - результативность - вероятность обеспечения качественных услуг по доступным ценам большинству населения; - прозрачность - степень доступности информации о решениях, принимаемых в сфере ЖКК; - скорость перехода к новому варианту - оценка факторов, препятствующих реализации варианта, и сроков их преодоления; - степень влияния на социальную напряженность в обществе; - практическая возможность реализации данного варианта в конкретных условиях места и времени. Значимость этого критерия трудно переоценить, вариант может удовлетворять всем вышеперечисленным критериям, но его функционирование в полной мере невозможно или ограничено в силу наличия объективных условий и ограничений, например финансовых или бюджетных. Конечно, наилучшим с точки зрения обеспечения высокой результативности и прозрачности является "публичный" вариант. Однако для его реализации в настоящее время отсутствуют объективные условия как со стороны степени развития гражданского общества, так и со стороны власти, готовой передать часть своих функций общественности. Между тем движение к "публичному" варианту является хорошей перспективой совершенствования механизма формирования городской коммунальной политики. В настоящее время рынок управляющих организаций, способных принять участие в муниципальном конкурсе на управление многоквартирными жилыми домами, еще не сформирован. Формирование такого рынка может идти двумя путями - стихийно либо быть организовано органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут: - централизовать стратегически важные структурные элементы сферы ЖКХ (аварийная и паспортная службы), где непрофессиональный подход и децентрализация могут привести к потере важной информации либо утрате контроля над ситуацией по отдельным жилым объектам; - принять активное участие в формировании инфраструктуры, необходимой для успешной работы управляющих компаний (создании общегородской информационной системы); - закрепить документально критерии эффективности работы управляющей компании, например, в муниципальном стандарте рекомендовать уровень, на котором управляющая компания должна поддерживать постоянные расходы на содержание и обслуживание многоквартирного жилого дома, рекомендовать принцип и основные правила проведения периодических осмотров состояния жилого объекта, принципы планирования текущих ремонтов и т. д.

Литература

1. Веприкова Е. Б. Аналитический отчет по первому этапу проекта "Библиотека лучшей практики в сфере взаимодействия гражданского общества и власти в Российской Федерации. Программа "Развитие диалога между гражданским обществом и государством" // URL: www. cafrussia. ru. 2. Витрянский В. П. Защита права собственности // Закон. 1995. N 11. 3. Грудцына Л. Ю. Защита жилищных прав по новому Жилищному кодексу. 2-е изд. М.: Эксмо, 2005. 4. Ермишина А. В. Формирование муниципальной политики в сфере жилищно-коммунального комплекса города: участие общественности // URL: http://www. socpolitika. ru/rus/conferences/3985/3992/3994/document4356.shtml. 5. Иванова В. И. Организационно-правовые вопросы деятельности городских Советов депутатов трудящихся в области коммунального хозяйства: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 1965. 6. Матеров Л. Н. Управление ЖКХ: вчера, сегодня, завтра // URL: http://up. mos. ru/1_zkh. htm. 7. Субботин В. Н. Эффективное управление жилым домом. М.: Вершина, 2008. 8. Тихомиров М. Ю. Жилое помещение: собственность и иные вещные права: по новому Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. 9. Ясин Е. Г. Политическая экономия реформы ЖКХ // URL: www. liberal. ru/other. asp (19.06.2006).

Название документа