Информационное обеспечение финансово-правовых отношений

ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ <*>

А. А. САТТАРОВА

-------------------------------- <*> Sattarova A. A. In formation support of financial and legal relations.

Саттарова Алина Альфредовна, доцент кафедры финансового и административного права ИЭУП (г. Казань), кандидат юридических наук.

В работе рассматривается вопрос информационного обеспечения финансовых правоотношений. Исследуется система управления государственными финансами, необходимость ее совершенствования в целях обеспечения большей прозрачности (открытости) бюджета. Рассматривается автоматизация процессов управления общественными финансами на современном этапе, с выявлением их критичных недостатков. Раскрывается сущность и значение государственной программы "Электронный бюджет". Затронуты требования к государственным информационным системам налоговых органов.

Ключевые слова: информационное обеспечение, государственные финансы, прозрачный бюджет, электронный бюджет.

The article is devoted to the informational support of the Financial relationships. Author investigates the management of public finances indicating the necessity to ensure greater transparency of the budget. Author examines the automation of the management of public finances at the present stage, pointing on the critical deficiencies. Farther, the essence and importance of the state program "E-Budget" is also shown in the article. Affected by the requirement to state information systems, the tax authorities.

Key words: information system, public finance, open budget, the electronic budget.

Необходимость реализации мероприятий по формированию инфраструктуры информационного общества, призванных обеспечить прозрачность деятельности органов власти и местного самоуправления, а также переход к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде требуют от государства определенных решений во всех сферах жизнедеятельности общества. Исходя из положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации на 2012 - 2014 годы <1> актуальными направлениями финансовой политики государства являются повышение открытости, прозрачности и подотчетности финансовой деятельности публично-правовых образований, обеспечение доступности и достоверности информации для всех заинтересованных пользователей, повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления. -------------------------------- <1> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" // Парламентская газета. 2011. 1 - 7 июля. N 32.

Данные ориентиры финансовой политики государства вызывают необходимость регулирования вопросов информационного обеспечения финансовых отношений, которые на сегодняшний день зависят от отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования информационных ресурсов государственных органов и органов местного самоуправления, отсутствия единой нормативно-справочной информации, от ошибок неоднократного ввода и дублирования информации и др. Несомненно, решение обозначенных вопросов необходимо начинать с того, что составляет основу суверенитета любого государства, - с бюджета. Анализ бюджета государства является инструментом для понимания намерений и возможных последствий планов правительств по привлечению государственных ресурсов и их расходов. Государственные бюджеты могут быть проанализированы с различных точек зрения: 1) общий анализ бюджета, с учетом тенденций развития в течение определенных сроков, планового периода; 2) сравнение отдельных направлений расходования бюджетных средств, например, здравоохранение и образование, соотношение их бюджетов между собой и определение долей в общем бюджете; 3) оценка бюджета в части удовлетворения потребностей отдельных социальных групп, например женщин, детей, лиц с ограниченными возможностями и др. Наиболее сложным является анализ влияния бюджета на экономику в целом. Согласно данным Международного бюджетного партнерства (IBP) в рамках программы Open Budget Survey выявлено, что 74 из 94 стран, которые подвергались исследованию, не отвечают основным стандартам прозрачности и подотчетности в национальных бюджетах. Это открывает двери для злоупотреблений и неэффективного использования государственных денег. Прозрачность показателей национального бюджета позволяет положительно оценить такие страны, как США, далее Южную Африку, Новую Зеландию, Великобританию, Францию, Норвегию, Швецию. Практически не отвечают стандартам прозрачности бюджета Китай, Саудовская Аравия, Экваториальная Гвинея, Сенегал <2>. -------------------------------- <2> URL: http://internationalbudget. org.

В мировой практике можно выделить 2 подхода к созданию и развитию информационных систем управления общественными финансами <3> - построение информационных систем по принципу максимально возможной унификации и интеграции функциональных областей управления (централизованный подход) и использование локальных систем (децентрализованный подход). -------------------------------- <3> Из текста Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 N 1275-р // СЗ РФ. 2011. N 31. Ст. 4773.

Первый подход распространен среди большинства стран, в которых уже функционируют информационные системы управления государственными финансами, - Австрия, Австралия, Канада, США, Франция и Бразилия. Второй подход лежит в основе информационной системы Великобритании. В рамках реализации улучшения позиции в международном рейтинге, формируемом в соответствии с Кодексом надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере Международного валютного фонда (Open Budget Index) <4> на основе интегральных показателей прозрачности информации о государственных финансах, Российская Федерация вынуждена взять курс на информационное обеспечение всех направлений финансовой деятельности. -------------------------------- <4> URL: http://www. imf. org.

Необходимость создания и развития информационного обеспечения финансово-правовых отношений вызвана чередой реформ, проводимых в последнее время государством в сфере управления общественными (государственными и муниципальными) финансами. В Российской Федерации к началу 2011 г. сложился определенный уровень автоматизации различных функций и процессов, адекватный уровню развития сферы управления общественными финансами <5>: -------------------------------- <5> URL: http://www1.minfin.

- создан механизм эффективного управления единым счетом федерального бюджета; - организована оперативная обработка всех операций в процессе кассового обслуживания бюджетов с использованием средств удаленного взаимодействия Федерального казначейства с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными и муниципальными учреждениями; - создан механизм предварительного контроля за соблюдением бюджетных ограничений в ходе оплаты расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; - сформированы инструменты сбора и обработки консолидированной бюджетной отчетности; - существенно повышено качество финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако данные реформы выявили недостатки существующей системы управления общественными финансами и определили новые требования к информации о деятельности публично-правовых образований не только в бюджетно-финансовой сфере. Наиболее критичные недостатки объясняются тем, что до настоящего времени не создан механизм реализации закрепленного в Бюджетном кодексе Российской Федерации принципа прозрачности (открытости) бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей; не во всех сферах управления общественными финансами применяются современные и эффективные способы удаленного взаимодействия участников бюджетного процесса; не осуществлена полная автоматизация с последующей интеграцией всех процессов управления финансово-хозяйственной деятельности организаций. 20 июля 2011 г. принято распоряжение Правительства Российской Федерации N 1275-р, которым одобрена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", а чуть позднее был принят Приказ Минфина РФ от 04.08.2011 N 283 "Об организации работ по созданию и развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" <6>. -------------------------------- <6> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

"Электронный бюджет" призван реализовать ряд новых требований к составу и качеству информации в сфере общественных финансов, в области государственных закупок, в сфере финансового контроля. Для достижения поставленной цели система "Электронный бюджет" должна обеспечивать решение следующих задач: - повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах; - создание инструментов для взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения результатов реализации государственных программ и результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг (выполнение государственных функций); - обеспечение публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления в сфере управления общественными финансами; - обеспечение интеграции процессов составления и исполнения бюджетов, ведения бухгалтерского учета, а также подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований; - усиление взаимосвязи бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и выполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов; - обеспечение взаимосвязи реестров расходных обязательств с закрепленными в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочиями публично-правовых образований. Следует также выделить преимущества информационного обеспечения для бюджетной системы страны в целом, а именно: применение единой для всех методологии проектирования и исполнения бюджета; отсутствие дублирования информации; экономия бюджетных средств и повышение эффективности бюджетных расходов за счет унификации процедур и сокращения сроков их выполнения, устранения бумажного документооборота, сокращения расходов на ИТ-специалистов. Необходимость информатизации деятельности отразилась на работе Федерального казначейства РФ. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. N 442-р "Об утверждении перечня документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде" <7>, и протоколом заседания Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от 22 марта 2011 г. N 4 29 июня 2011 г. был принят Приказ "Об утверждении Правил оказания Федеральным казначейством информационных услуг по учету начислений и фактов оплаты физическими и юридическими лицами государственных пошлин, денежных платежей (штрафов) и сборов" <8>. -------------------------------- <7> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. N 442-р "Об утверждении перечня документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде" // СЗ РФ. 2011. N 13. Ст. 1787. <8> Приказ Казначейства РФ от 29.06.2011 N 252 "Об утверждении Правил оказания Федеральным казначейством информационных услуг по учету начислений и фактов оплаты физическими и юридическими лицами государственных пошлин, денежных платежей (штрафов) и сборов" // Вестник Банка России. 2011. 3 ноября. N 60.

Данные нормативно-правовые акты были приняты с целью <9> обеспечения прозрачности и доступности информации о состоянии общественных финансов, создания условий для интеграции процессов управления государственными закупками и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повышения эффективности процессов управления финансовыми ресурсами Российской Федерации, применения современных платежных технологий в секторе государственного управления, повышения эффективности управления финансовыми ресурсами Казначейства России и др. -------------------------------- <9> URL: http://www. roskazna. ru.

Требования к государственным информационным системам не обошли стороной и деятельность налоговых органов. Деятельность налоговых органов по исполнению фискальной и контрольной функций также предполагает внедрение и использование современных информационных технологий. Предоставление налоговыми органами удобных и надежных способов информационного взаимодействия на основе современных электронно-цифровых технологий способствует своевременному и полному выполнению налогоплательщиками обязанности по уплате налогов и сборов. Наконец, стабильность, внимание, прозрачность в отношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками приводит к росту доверия и в конечном итоге к росту добросовестной уплаты налогоплательщиком предусмотренных законодательством налогов и сборов. Информация, обрабатываемая налоговыми органами, обладает определенными особенностями, которые заключаются <10>: -------------------------------- <10> Загузов Г. В. Информационное обеспечение деятельности налоговых органов // Административное и муниципальное право. 2008. N 4.

- в регулировании специальными нормативными правовыми актами системы сбора, обработки, хранения, передачи, выдачи информации; - в соблюдении определенных сроков обработки информации в системе налоговых органов; - в логическо-правовой обработке входящей и исходящей информации с учетом требований действующих нормативно-правовых актов ФНС России. На современном этапе систему взглядов на проблему обеспечения безопасности информации, обрабатываемой в ФНС России, ее территориальных органах и подведомственных организациях, а также при осуществлении информационного взаимодействия налоговых органов между собой, с федеральными органами государственной власти, при оказании государственных услуг юридическим и физическим лицам определяет Концепция информационной безопасности Федеральной налоговой службы <11>. -------------------------------- <11> Приказ Федеральной налоговой службы от 13 января 2012 г. N ММВ-7-4/6@ "Об утверждении Концепции информационной безопасности Федеральной налоговой службы". Документ официально опубликован не был. СПС "Гарант".

Концепция представляет собой систематизированное изложение целей, задач, принципов построения, организационных и технических аспектов обеспечения безопасности. Она устанавливает требования и практические правила управления обеспечением безопасности, базовый уровень и режим защиты информации, обязательный к исполнению налоговыми органами, а также взаимодействующими организациями и налогоплательщиками, пользующимися информационными ресурсами. Увеличение доли налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих качество работы налоговых органов, количество граждан и организаций, получающих информацию из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП) с использованием интернет-технологий, доля налогоплательщиков, имеющих возможность доступа по каналам связи и через Интернет к персонифицированной информации о состоянии расчета с бюджетом, - все эти критерии легли в основу оценки эффективности деятельности налоговых органов. Мы не беремся рассматривать новации налогового законодательства, касающиеся введения и форм использования целого ряда электронных документов, так или иначе влияющих на качество исполнения налогоплательщиками своих налоговых обязанностей. Наша задача - показать, как информатизация систем государственного управления способна изменить настроение граждан по отношению к фискальной системе государства. Не секрет, что отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками выстраиваются по "вертикальной системе". Такой метод взаимодействия приводит к ситуации прямого принуждения со стороны налоговых органов в исполнении налоговой обязанности налогоплательщиками. Информатизация систем управления в налоговых органах позволит создать "горизонтальную" систему взаимоотношений между налогоплательщиками и налоговыми органами в будущем, подразумевающую добровольное соблюдение законов и правил участниками налоговых отношений. Другими словами, налоговые органы должны опираться на готовность налогоплательщиков соблюдать свои налоговые обязательства. А налогоплательщики, в свою очередь, должны принять готовность находиться под "онлайн-контролем" налоговых органов, способных взаимодействовать с налогоплательщиками с самого начала осуществления их предпринимательской деятельности. Преимуществами данной системы взаимоотношений являются: оперативность обмена информацией, прозрачность взаимодействия, сокращение числа выездных проверок, досудебное урегулирование возможных споров. Таким образом, стремительное развитие информатизации систем государственного управления общественными финансами прежде всего должно позволить решить следующие задачи: 1) создать единую нормативную базу для организации электронного взаимодействия между различными ведомствами и учреждениями; 2) выровнять информационно-технический уровень взаимодействующих органов власти и учреждений не только на федеральном, но и на муниципальных уровне; 3) реформировать систему финансового контроля; 4) сформировать систему паритета во взаимодействии граждан и органов управления.

------------------------------------------------------------------

Название документа