Транспарентность (открытость) деятельности государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и государствах Европы

ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ (ОТКРЫТОСТЬ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЫ

П. А. МАНЧЕНКО

Манченко Павел Анатольевич, аспирант кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

В настоящей статье транспарентность (открытость) в России и государствах Центральной и Восточной Европы рассматривается не только как политическое или социальное явление, но и как конституционно-правовой феномен. Транспарентность представляет собой организационно-правовую гарантию основ конституционного строя демократического государства как принцип деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также как социальное благо, пользование которым предоставляется каждому.

Ключевые слова: транспарентность, открытость, органы, государственная власть, местное самоуправление, права человека, Восточная Европа, Центральная Европа, народовластие, общество.

Transparency of Activities Performed by Governmental Authorities and Local SelfGovernment in the Russian Federation and European States P. A. Manchenko

The present article views transparency in Russia and Western and Central Europe not only as a political or social but also as a constitutional law phenomenon. Transparency is described as a legal guarantee of constitutional bases of a democratic state, a principle of actions performed by governmental authorities and local selfgovernment agencies as well as a common wealth which can be used by anyone.

Key words: transparency, authorities, governmental authorities, local selfgovernment, human rights, Western Europe, Central Europe, the rule of the people, society.

Современные теория и практика государственного и муниципального управления в Российской Федерации и за рубежом весьма активно оперируют понятиями "транспарентность" ("открытость" или "прозрачность"). Однако, следует сказать, юридического закрепления данные термины практически не получили. Исключением является Закон Республики Молдова от 13 ноября 2008 г. N 239 (в ред. от 1 октября 2010 г.) "О прозрачности процесса принятия решений", который определяет прозрачность процесса принятия управленческих решений органами государственной власти и местного самоуправления как "осуществляемое в целях открытого и точного информирования предоставление органами публичной власти всех сведений об их деятельности и консультирование с гражданами, созданными в соответствии с законом объединениями, иными заинтересованными сторонами в процессе разработки и принятия решений" <1>. -------------------------------- <1> Закон Республики Молдова от 13 ноября 2008 г. N 239 (в ред. от 1 октября 2010 г.) "О прозрачности процесса принятия решений" // Monitorul Oficial. 2008. N 215. Ст. 798.

В российской науке понятие "транспарентность" исследуется в основном как политическое или социальное явление. Так, например, транспарентность политического процесса определяется как открытость его легальных сфер для общества, доступность для граждан информации о его целях, реализации и результатах, наличие широких контактов между обществом и государственной властью в осуществлении известных политических задач <2>. Транспарентность как социальное явление рассматривается как состояние информированности (наличие полного, достаточного и достоверного знания) о той или иной деятельности (ее объектах или результатах), которое позволяет любому заинтересованному субъекту иметь полное представление о ней <3>. А. Д. Бойков рассматривает транспарентность как универсальный политический принцип, обеспечивающий общественный контроль происходящих в государстве и обществе процессов, непременное условие демократии <4>. -------------------------------- <2> См.: Политическая наука: Словарь-справочник / Сост. И. И. Санжаревский. М., 2010. С. 544. <3> См.: Гунин Д. И. Транспарентность и тайна информации: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 12. <4> См.: Бойков А. Д. К вопросу о гласности правосудия // Мировой судья. 2010. N 2. С. 10.

В российских, да и в зарубежных юридических источниках термины "транспарентность", "открытость", "прозрачность" чаще всего используются в концепциях, стратегиях развития и основных направлениях развития. Наиболее ярким примером этого является Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2010 годы, где об обеспечении открытости информации о деятельности органов исполнительной власти упоминается как об одном из средств реализации двух направлений административной реформы: повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества и модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти <5>. -------------------------------- <5> См.: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. " // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

Вместе с тем такой сугубо инструментальный подход к транспарентности (открытости) публичной власти не в полной мере соответствует характеру современной государственности. Представляется, что для более полного понимания содержания транспарентности (открытости) публичной власти как политического или социального явления его следует рассматривать в неразрывной связи как с деятельностью органов публичной власти, так и с основами конституционного строя современных государств. Важнейшей основой конституционного строя, общей для Российской Федерации и государств Европы, является принцип народного суверенитета и народовластия, заключающийся в том, что государственная власть исходит от народа, принадлежит ему и осуществляется им как через своих представителей, так и непосредственно. Данный принцип прямо закреплен в Российской Федерации и части государств Европы путем определения их как демократических с республиканской формой правления <6>. Принцип народного суверенитета в государствах Центральной и Восточной Европы предполагает также, что государственная власть осуществляется в интересах большинства людей. В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Литовской Республики от 25 октября 1992 г. государственные институты служат народу <7>. Конституция Польской Республики от 2 апреля 1997 г. в ст. 1 устанавливает, что "...Республика является общим достоянием всех ее граждан" <8>. Поскольку в демократическом государстве источником власти является народ, постольку государственная власть подотчетна ему и народ наделен полномочиями контролировать осуществление государственной власти различными способами: путем проведения выборов, референдумов, направления в органы государственной власти петиций различного содержания. Однако для осуществления полноценного контроля народ (как и любой контролирующий субъект) должен обладать информацией о состоянии подконтрольного объекта, т. е. о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления. -------------------------------- <6> См., например: ч. 1 § 2 Конституции Венгерской Республики, ст. 1 Конституции Литовской Республики, ст. 1 Конституции Республики Македонии, ст. 2 Конституции Польской Республики, ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, ч. 3 ст. 1 Конституции Румынии, ч. 1 ст. 1 Конституции Словацкой Республики, ст. 1 Конституции Республики Словении, ст. 1 Конституции Республики Хорватии, ст. 1 Конституции Чешской Республики. <7> Конституция Литовской Республики от 25 октября 1992 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 2. С. 332. <8> Конституция Польской Республики от 2 апреля 1997 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 2. С. 686.

В условиях демократического государства транспарентность представляет собой принцип организации и осуществления публичной власти. Построение и функционирование государственной власти и местного самоуправления на основе данного принципа расширяют возможности их взаимодействия с гражданским обществом через открытость принятия и реализации политических решений и активизацию общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Формирование транспарентной публичной власти способствует решению проблем ответственности и эффективности управления <9>. При этом условия, принципы и правила реализации использования транспарентности (открытости) в качестве гарантии народовластия, демократии должны четко регламентироваться законодательством. -------------------------------- <9> См.: Пызина Г. В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2006. С. 12.

Следует сказать, что в большинстве государств Центральной и Восточной Европы правила о транспарентности (открытости) публичной власти получили закрепление не в качестве основы конституционного строя, а в их частях, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, а также статус отдельных органов государственной власти. Исключение представляет Конституция Венгерской Республики от 25 апреля 2011 г., в ст. "L" которой открытость бюджетного процесса закреплена как одна из основ конституционного строя <10>. Вместе с тем, закрепляя принцип правового государства в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция РФ 1993 г. в ст. 15 и конституции всех государств Центральной и Восточной Европы закрепляют обязательность опубликования законов и иных нормативных правовых актов, что также можно рассматривать как одно из проявлений транспарентности (открытости) публичной власти. -------------------------------- <10> См.: Конституция Венгерской Республики от 25 апреля 2011 г. // Конституции государств (стран) мира (http://worldconstitutions. ru).

Сравнительно-правовое исследование Конституции РФ 1993 г. и конституций государств Европы показывает, что наиболее часто транспарентность (открытость) получает конституционное закрепление в качестве одного из принципов деятельности законодательных органов или судов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 100 Конституции РФ открытость является принципом функционирования Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Аналогичные положения содержатся в ст. 82 Конституции Республики Болгарии от 12 июня 1991 г. <11>, § 22 Конституции Латвийской Республики от 15 октября 1922 г. <12>, ст. 70 Конституции Республики Македонии от 17 ноября 1991 г. <13>, ст. 65 Конституции Республики Молдова от 29 июля 1994 г. <14> и др. При этом по смыслу большей части конституций государств Центральной и Восточной Европы осуществление парламентской деятельности в закрытых заседаниях является исключением из общего правила. Конституции также содержат правила о том, что решение о проведении закрытого заседания парламенты принимают квалифицированным большинством голосов парламентариев. -------------------------------- <11> См.: Конституция Республики Болгарии от 12 июня 1991 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 381. <12> См.: Конституция Латвийской Республики от 15 октября 1922 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 2. С. 308 - 316. <13> См.: Конституция Республики Македонии от 17 ноября 1991 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 2. С. 105. <14> См.: Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 2. С. 548.

Принцип открытости также получил конституционное закрепление и применительно к деятельности судов. Так, Конституция РФ в ч. 1 ст. 123 закрепляет, что разбирательство дел во всех судах является открытым. Аналогичные положения содержатся, например, в ст. 45 Конституции Польской Республики, ст. 126 Конституции Румынии от 21 ноября 1991 г. <15>, ст. 117 Конституции Республики Хорватии от 22 декабря 1990 г. <16>. При этом п. 7 ч. 1 ст. 129 Конституции Украины от 28 июня 1996 г., например, допускает использование технических средств для обеспечения открытости судебных заседаний <17>. -------------------------------- <15> См.: Конституция Румынии от 21 ноября 1991 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 3. С. 81. <16> См.: Конституция Республики Хорватии от 22 декабря 1990 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 3. С. 435. <17> См.: Конституция Украины от 28 июня 1996 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 3. С. 356.

При этом принцип открытости судебных заседаний имеет международно-правовое обоснование. Так, право на открытое разбирательство закреплено в ст. 10 Всеобщей декларации прав и свобод, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <18>. При этом сущность открытого судебного разбирательства проявляется в том, что дело должно рассматриваться в присутствии граждан, имеющих свободный доступ в зал судебного заседания, право присутствия во время процесса и фиксации всего происходящего в зале, включая средства массовой информации. Это обеспечивает социальный контроль за деятельностью судов, объективно повышает их ответственность за свою деятельность и способствует ее совершенствованию, демонстрирует объективность и беспристрастность суда, строгое следование процедуре, равное и уважительное отношение к участникам процесса, высокую общую культуру <19>. Европейский суд по правам человека отметил, что открытость судебного разбирательства направлена на защиту от тайного правосудия, не подпадающего под контроль общественности, и что она является одним из средств сохранения доверия в судах всех уровней <20>. -------------------------------- <18> См.: Абросимова Е. Б. Транспарентность судебной власти // Судебная власть в Российской Федерации: система и принципы. М., 2002. С. 119. <19> См.: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л. В. Лазарева. М., 2007. С. 316. <20> См.: Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2-х т. 2000. Т. 1. С. 431. См. также: Ляднова Э. В. Участие граждан в отправлении правосудия как способ обеспечения публичности судебной деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17. С. 26.

Принцип транспарентности (открытости) как основа организации и деятельности органов исполнительной власти не получил конституционного закрепления. Напротив, ст. 96 Конституции Эстонской Республики от 28 июня 1992 г. однозначно указывает на то, что Правительство осуществляет свою деятельность в закрытых заседаниях, если только само оно не решит иное <21>. -------------------------------- <21> См.: Конституция Эстонской Республики от 28 июня 1992 г. // Конституции государств Европы: В 3-х т. / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 3. С. 581.

Вместе с тем современной тенденцией развития законодательства об исполнительной власти является утверждение транспарентности (открытости) как одного из принципов организации и деятельности правительства и иных органов исполнительной власти. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 29 Закона Латвийской Республики об устройстве Кабинета министров Латвийской Республики от 28 мая 2008 г. заседания Кабинета министров являются открытыми; порядок записи на заседания, ограничения и порядок участия определяются внутренним регламентом Кабинета министров <22>. Принцип открытости и прозрачности является также одним из основополагающих в деятельности Правительства Литовской Республики (ст. 4 Закона Литовской Республики от 19 мая 1994 г. N I-464 "О правительстве" (в ред. от 21 декабря 2011 г.)). При этом, министры обязаны информировать общественность о своей деятельности на веб-страницах министерств, а также в иных средствах массовой информации. Они также обязаны регулярно "встречаться с гражданами Литвы", что определяется в законодательстве Литовской Республики как одна из форм подотчетности Правительства народу (ч. 4 ст. 5 Закона Литовской Республики "О правительстве") <23>. -------------------------------- <22> См.: Закон об устройстве Кабинета министров Латвийской Республики от 28 мая 2008 г. // http://www. mk. gov. lv. <23> См.: Закон Литовской Республики от 19 мая 1994 г. N I-464 "О правительстве" (в ред. от 21 декабря 2011 г.) / Law on the Government of the Republic of Lithuania. 19 May 1994 N I-464 (As last amended on 3 June 2010 g. N XI-863) // http://www3.lrs. lt.

В Законе Республики Молдова от 31 мая 1990 г. N 64 "О правительстве" (в ред. от 19 декабря 2011 г.) принцип открытости деятельности правительства конкретизирован еще больше посредством закрепления обязанности Правительства обеспечивать прозрачность процесса разработки и принятия постановлений, распоряжений и ордонансов (п. 31 ст. 2). Правительство также по собственной инициативе или по инициативе граждан или их объединений проводит публичные консультации по проектам актов Правительства, которые могут иметь экономические, природоохранные и социальные последствия (для образа жизни и прав человека, для культуры, здоровья и социальной защиты, для местных сообществ и общественных услуг). Правительство размещает на официальной веб-странице стенограммы своих открытых заседаний и другие акты, касающиеся деятельности исполнительного органа (ч. 4 ст. 25) <24>. Для реализации данного положения на сайтах Правительства Республики Молдова и Государственной канцелярии Республики Молдова образованы вкладки "Прозрачность", а также организована онлайн-трансляция заседаний Правительства <25>. -------------------------------- <24> См.: Закон Республики Молдова от 31 мая 1990 г. N 64-XII "О Правительстве" (в ред. от 19 декабря 2011 г.) // Интернет-сайт "Союзправоинформ. Законодательство стран СНГ". http://base. spinform. ru. <25> См.: http://www. gov. md; http://cancelaria. gov. md.

Открытость и прозрачность также являются принципами деятельности Кабинета министров Украины (ст. 3 Закона Украины от 7 октября 2010 г. N 2591-VI "О Кабинете министров Украины" (в ред. от 7 июля 2011 г.)). Также в соответствии с ч. 4 указанной статьи Кабинет министров регулярно информирует общественность через средства массовой информации о своей деятельности, привлекает граждан к процессу принятия решений, имеющих важное общественное значение. При этом в соответствии с ч. 6 ст. 51 Закона проекты актов Кабинета министров Украины, имеющих важное общественное значение и определяющих права и обязанности граждан Украины, подлежат предварительному обнародованию <26>. -------------------------------- <26> Закон Украины от 7 октября 2010 г. N 2591-VI "О Кабинете Министров Украины" (в ред. от 7 июля 2011 г.) / Закон Украiни вiд 7 жовтня 2010 р. N 2591-VI (в ред. вiд 7 липня 2011 р. "Про Кабiнет Мiнiстрiв Украiни" // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2011. N 9. Ст. 58.

В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2010 г.) гласность является одним из принципов деятельности российского Правительства <27>. В то же время проекты правовых актов Правительства РФ не выносятся на обсуждение граждан. Вместе с тем значительным шагом вперед на пути обеспечения открытости деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти является привлечение общественности к участию в законопроектной работе данных органов. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" <28> и Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. N 159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" <29> подлежат общественному обсуждению с использованием сети Интернет проекты федеральных законов, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития РФ. -------------------------------- <27> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. <28> См.: СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 939. <29> См.: СЗ РФ. 2012. N 10. Ст. 1247.

Деятельность иных органов исполнительной власти также может осуществляться в соответствии с принципом транспарентности (открытости), если это предусмотрено законодательством об административных процедурах. Принцип открытости административной процедуры предполагает предоставление возможности заинтересованному лицу знакомиться с материалами, связанными с рассмотрением его заявления, и принимать участие в рассмотрении такого заявления лично и (или) через своих представителей (абз. 4 ст. 4 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. N 433-З "Об основах административных процедур" <30>, ст. ст. 9 - 11 Административного кодекса Польской Республики от 14 июня 1960 г. (в ред. 2000 г.) <31>, ч. 5 § 3 Закона Словацкой Республики от 29 июня 1967 г. N 71/1967 "Об административном производстве" (в ред. 2008 г.) <32>, ч. 3 ст. 4 Кодекса Чешской Республики от 24 июня 2004 г. "Об административной процедуре" <33>, § 7 Закона Эстонской Республики от 6 октября 2001 г. "Об административной процедуре") <34>. -------------------------------- <30> См.: Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. N 433-З "Об основах административных процедур" // Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь (http://www. pravo. by). <31> См.: Административный кодекс Польской Республики от 14 июня 1960 г. (в ред. 2000 г.) / Kodeks postepowania administracyjnegozdnia 14 czerwca 1960 r. (z 2000 r.) // Dziennik Ustaw. 2000. N 98. Poz. 1071. <32> См.: Закон Словацкой Республики от 29 июня 1967 г. N 71/1967 "Об административном производстве" (в ред. 2008 г.) / Spravny poriadok - zakon c. 71/1967 Zb. // Zbierka zakonov. C. 027/1967. Str. 284. <33> См.: Кодекс Чешской Республики от 24 июня 2004 г. "Об административной процедуре" / Code of Administrative Procedure of 24th June 2004 // Интернет-сайт Верховного административного суда Чешской Республики. http://www. nssoud. cz. <34> См.: Закон Республики Молдова от 19 июля 1994 г. N 190-XIII "О подаче петиций" (в ред. от 4 мая 2010 г.)// Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 2003. N 6 - 8.

Таким образом, транспарентность (открытость), с одной стороны, является одной из гарантий реализации народовластия и народного суверенитета как основы конституционного строя, способом обеспечения прав граждан на участие в общественно-политической жизни общества, гражданского контроля граждан за органами власти и управления, развития гражданского общества, а с другой - принципом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В юридической науке принципы традиционно рассматриваются как основные исходные положения чего-либо, в т. ч. основополагающие идеи, основные, исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения <35>. О принципах говорится как в естественных, так и в общественных науках. При этом в естественных науках (физике, химии, биологии) термины "принцип" и "закон" нередко используются как однозначные, то есть обозначающие тождественные понятия <36>. Принцип в праве также следует понимать как определенный закон, относящийся к некоторой группе однородных правовых явлений, как объективно существующую закономерность развития однородных общественных отношений <37>. Общепризнанной является точка зрения о том, что правовые принципы выступают в качестве своеобразной "несущей конструкции", на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли права, но и вся его система. Принципы служат ориентиром всей правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов <38>. -------------------------------- <35> См.: Российский энциклопедический словарь. М., 2001. Книга 2. С. 1251. <36> См.: Курс физики / Под ред. Г. С. Ландсберга. М., 1944. Т. 1. С. 275; Ландау Л. Д., Китайгородский А. И. Физика для всех. М., 1963. С. 89. <37> См.: Братусь С. Н. Принципы гражданского права // Правоведение. 1960. N 1. С. 72; Ковачев Д. А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. N 9. С. 69. <38> См.: Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2: Теория права. С. 23.

Конституционные принципы - это идеальная модель, которой должны соответствовать складывающиеся в обществе общественные отношения, "руководящие начала, выражающие сущность правовой системы, составляющие ее содержание, обладающие наивысшей юридической императивностью" <39>. Конституционный принцип представляет собой концепцию функционирования и развития какой-либо сферы государственной или общественной жизни. -------------------------------- <39> См.: Гаджиев Г. А. Основные конституционные принципы и их значение для регулирования частной собственности // www. ilpp. ru/projects.

Конституционно-правовые принципы выступают ядром налогового права и определяют его содержание и структуру. С. А. Авакьян рассматривает такие принципы в качестве стержня, вокруг которого объединяется определенная совокупность правовых норм, образующих правовой институт (или отрасль права). Поэтому, по его мнению, в содержании правового института, отрасли права следует выделять руководящие политико-правовые принципы, на основе которых происходит правовое регулирование соответствующей области общественных отношений <40>. Д. А. Ковачев рассматривает конституционные принципы как "объективно существующую политическую закономерность, а также закономерность самой правовой материи" <41>. -------------------------------- <40> См.: Авакьян С. А. Государственно-правовые институты: понятие и формирование // Советское государство и право. 1977. N 2. С. 20. <41> См.: Ковачев Д. А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. С. 73.

Таким образом, транспарентность (открытость) следует рассматривать как конституционно-правовой принцип организации и функционирования как системы публичной власти, так и отдельного ее органа. Его содержание заключается в том, что органы публичной власти в различных формах осуществляют наиболее полное информирование граждан о своей деятельности, а также периодически прибегают к консультациям с гражданами и институтами гражданского общества в процессе разработки и принятия властных решений. Как справедливо полагает А. Д. Бойков, реализация данного принципа способствует пробуждению общественного сознания, формированию общественного мнения, повышению роли институтов гражданского общества <42>. -------------------------------- <42> См.: Бойков А. Д. К вопросу о гласности правосудия. С. 10.

Конституционное право РФ и зарубежных государств Европы увязывает реализацию принципа транспарентности (открытости) деятельности органов публичной власти с правом каждого на получение информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе правом на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Данное право закреплено в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ и конституциях практически всех государств Центральной и Восточной Европы. Реализацию данного права в Российской Федерации обеспечивают Федеральные законы от 9 февраля 2009 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <43> и от 22 декабря 2008 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <44>. -------------------------------- <43> См.: СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776. <44> См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6217.

Аналогичные функции в государствах Центральной и Восточной Европы выполняют, например, Закон Литовской Республики от 2 июля 1996 г. N I-1418 "Об информировании общественности" (в ред. от 20 декабря 2011 г.) <45>, Закон Республики Молдова от 11 мая 2000 г. N 982 "О доступе к информации" (в ред. от 21 октября 2011 г.) <46>, Закон Украины от 23 сентября 1997 г. N 539/97-ВР "О порядке освещения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине средствами массовой информации" <47> и Закон Украины от 13 января 2011 г. N 2939-VI "О доступе к публичной информации" <48>, Закон Эстонской Республики от 15 ноября 2000 г. "О публичной информации" (в ред. от 23 февраля 2011 г.) <49>. -------------------------------- <45> См.: Закон Литовской Республики от 2 июля 1996 г. N I-1418 "Об информировании общественности" (в ред. от 20 декабря 2011 г.) / Law on the Provision of Information to the Public on 2 July 1996 N I-1418 (As last amended on 20 December 2011) // http://www3.lrs. lt. <46> См.: Закон Республики Молдова N 982 от 11 мая 2000 г. "О доступе к информации" (в ред. от 21 октября 2011 г.) // Monitorul Oficial. 2000. N 88 - 90. Ст. 664. <47> См.: Закон Украины от 23 сентября 1997 г. N 539/97-ВР "О порядке освещения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине средствами массовой информации" (в ред. от 13 января 2011 г.) / Закон Украiни вiд 23 вересня 1997 р. N 539/97-ВР Про порядок висвimлення дiяльностi органiв державноi влади та органiв мiсевого самоврядування в Украiнi засобами масовоi iнформацii (в ред. от 13 сiчня 2011 р.) // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 1997. N 49. Ст. 299. <48> См.: Закон Украины от 13 января 2011 г. N 2939-VI "О доступе к публичной информации" // http://www. kmu. gov. ua. <49> См.: Закон Эстонской Республики от 15 ноября 2000 г. "О публичной информации" (в ред. от 23 февраля 2011 г.) / Public Information Act on 15 November 2000 (as amended on 23 February 2011) // RT I 2000, 92, 597.

Вместе с тем реализация принципа транспарентности (открытости) деятельности государственных органов не сводится к предоставлению гражданам информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В качестве самостоятельных форм реализации принципа транспарентности (открытости) в деятельности органов публичной власти зарубежных демократических государств можно указать следующие: а) опубликование правовых актов органов публичной власти, представляющее собой доведение их до заинтересованных лиц и граждан; б) доступ граждан к документам органов публичной власти, который во многих странах рассматривается как юридическое средство реализации права любого лица на информацию; в) предварительные консультации, проводимые органами публичной власти с органами или организациями, заинтересованными в принятии тех или иных решений; г) выяснение общественного мнения по наиболее важным государственным или общественно значимым вопросам, что позволяет заинтересованным лицам представить свои замечания и быть информированными о проектах решений органов публичной власти; д) согласование решений органов публичной власти, проводимое с участием заинтересованных сторон и общественности, позволяющее им своевременно вмешаться в ход предварительного рассмотрения вопроса и в какой-то мере контролировать принятие решения. Данные формы реализации принципа транспарентности в деятельности органов публичной власти следует рассматривать как формы ее самоконтроля <50>. -------------------------------- <50> См.: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2006. С. 37.

Таким образом, транспарентность (открытость) публичной власти в демократических государствах в настоящее время представляет собой не только политическое или социальное явление, но и конституционно-правовой феномен. Транспарентность (открытость) не сводится только лишь к информированности граждан о деятельности государства и местного самоуправления или к реализации конституционного права на информацию о деятельности государственных или муниципальных органов. Ее можно рассматривать как организационно-правовую гарантию народовластия как основы конституционного строя современного демократического государства, как конституционно-правовой принцип организации и деятельности органов публичной власти, а также как социальное благо, пользование которым необходимо каждому в современном демократическом государстве.

Библиографический список

1. Бойков А. Д. К вопросу о гласности правосудия // Мировой судья. 2010. N 2. 2. Гаджиев Г. А. Основные конституционные принципы и их значение для регулирования частной собственности // www. ilpp. ru/projects. 3. Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2006. 4. Ковачев Д. А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. N 9. 5. Мальцев Г. В. Социальная справедливость и право. М., 1977. 6. Пызина Г. В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2006.

References (transliteration)

1. Boykov A. D. K voprosu o glasnosti pravosudiya // Mirovoy sud'ya. 2010. N 2. 2. Gadzhiev G. A. Osnovnye konstitutsionnye printsipy i ikh znachenie dlya regulirovaniya chastnoy sobstvennosti // www. ilpp. ru/projects. 3. Zelentsov A. B. Kontrol' za deyatel'nost'yu ispolnitel'noy vlasti v zarubezhnykh stranakh. M., 2006. 4. Kovachev D. A. Konstitutsionnyy printsip: ego ponyatie, real'nost' i fiktivnost' // Zhurnal rossiyskogo prava. 1997. N 9. 5. Mal'tsev G. V. Sotsial'naya spravedlivost' i pravo. M., 1977. 6. Pyzina G. V. Transparentnost' ispolnitel'noy vlasti: sushchnost' i mekhanizmy realizatsii v sovremennoy Rossii: Avtoref. dis. ... kand. polit. nauk. M., 2006.

------------------------------------------------------------------

Название документа