Теоретико-правовые вопросы систематизации информационного законодательства в процессах государственной учетной деятельности

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ИНФОРМАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРОЦЕССАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УЧЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ <*>

Л. В. ФИЛАТОВА

Филатова Людмила Васильевна, профессор кафедры информационного права, информатики и математики Российской правовой академии Минюста России, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В настоящей статье рассматриваются вопросы перевода в электронный вид государственной учетной деятельности, в частности создания регистров нормативных правовых актов, для решения комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации.

Ключевые слова: информационное общество, правовая информация, систематизация законодательства, информационные технологии, единое правовое пространство, реестры, регистры нормативных правовых актов.

The present article considers the issues of transformation into electronic form of state accounting activity in particular creation of registers of normative-law acts for solution of a complex task of ensuring uniformity of legal framework of the Russian Federation, constitutional right of citizens to information, improvement of legislation, systematization and codification thereof.

Key words: information letter, legal information, systematization of legislation, information technologies, uniform legal framework, registries, registers of normative acts.

В настоящее время в Российской Федерации сформировались необходимые условия для перехода к информационному обществу, и, несомненно, одним из таких условий является развитие системы нормативного правового регулирования отношений в информационной сфере. Определяемая Государственной программой Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)", задача перевода в электронный вид государственной учетной деятельности должна быть обеспечена необходимым правовым регулированием. К сожалению, в настоящее время эта деятельность в России не рассматривается как самостоятельный объект законодательного регулирования. Отсутствует нормативно закрепленный состав требований к процедурам формирования, ведения, обработки и хранения юридически значимой информации. Вместе с тем действующее информационное законодательство (имеется в виду вся система нормативных правовых актов) достаточно полно обеспечивает ведение таких информационно-учетных систем, как регистры и реестры нормативных правовых актов. Создание государственных регистров, реестров нормативных правовых актов и оперативное обновление содержащихся в них данных требует использования единых научно обоснованных методологических, организационных и программно-технических подходов с привлечением юридически формализованных способов формирования баз данных. При построении глобального информационного общества во всем мире особое значение сегодня приобретает вопрос доступности публичной информации и, соответственно, социально значимым является вопрос о разработке теоретических и методологических основ систематизации законодательства в Российской Федерации, методологической роли государства (включая и федеральные органы исполнительной власти) в обеспечении полноты, достоверности, транспарентности и в целом качества этой информации. Как известно, соответствующие рекомендации содержатся в целом ряде международных правовых актов, и эти положения находят свое отражение в национальном законодательстве государств. В Российской Федерации основные гарантии прав граждан в сфере получения, использования и распространения информации конституционно закреплены. Так, в ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации <1> указано, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. -------------------------------- <1> Российская газета. N 237. 1993.

В то же время Конституция Российской Федерации закрепляет и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Указанные конституционные положения развиваются и конкретизируются в законодательстве Российской Федерации. Право на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления также закреплено в ст. 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В декабре - январе 2008 - 2009 гг. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации были приняты два основополагающих закона, регулирующих отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Это Федеральные законы от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <2> и от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <3>. -------------------------------- <2> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6217. <3> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 7. Ст. 776.

Принятие указанных Законов наконец восполнило пробел российского законодательства, в котором не было нормативных правовых актов, регулирующих механизм реализации конституционного права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В последние годы в Российской Федерации произошел определенный прорыв, связанный с принятием ряда федеральных законов, направленных на правовое обеспечение доступа к информации. При этом роль правовой информации, ее место в общем огромном информационном массиве, который должен обеспечивать решение этих важных государственных задач, безусловно, имеет определяющее (ключевое) значение при построении правового государства в России. Направления развития системы правовой информации имеют общие цели для законотворческих, правоохранительных и правоприменительных органов. Это обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, повышение уровня правовой информированности общества и преодоление правового нигилизма путем всестороннего обеспечения органов, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией о действующих в России законодательных и иных правовых актах, в т. ч. муниципальных, в условиях автоматизации информационных процессов при формировании информационного общества. В связи с этим не будет преувеличенным значение вопроса об организации в Российской Федерации системы правового мониторинга, целью которого является: систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства и его систематизация; упорядочение законотворческой деятельности; определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике на основе изучения правоприменительной практики; выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования и выработке мер по его совершенствованию. Вместе с тем очевидно, что для создания систем навигации на основе мониторинга нормативных правовых актов, а также обеспечения решения задач по предоставлению государственных информационных услуг и по организации межведомственного взаимодействия органов государственной власти и создания единого федерального регистра нуждается в совершенствовании государственный учет и систематизация законодательства. Перевод в электронный вид государственной учетной деятельности предусматривается Государственной программой Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" <4>. -------------------------------- <4> Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 N 1815-р в ред. от 02.12.2011 N 2161. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

Государственная учетная деятельность - деятельность органов государственной власти в рамках нормативно установленных полномочий по сбору, хранению, обработке и предоставлению гражданам, организациям, органам власти и местного самоуправления сведений об объектах, субъектах, юридически значимых событиях и действиях. Например, сведения о нормативных правовых актах, официальном опубликовании, практике применения, о результатах правовой, антикоррупционной экспертизы и т. п. Учетная деятельность является существенной составляющей деятельности органов государственной власти, важной для перевода процессов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в электронный вид. Систематизация законодательства, в целях которой осуществляется деятельность по ведению регистров нормативных правовых актов, требует знаний о закономерностях, принципах и тенденциях построения автоматизированных информационных систем, создания государственных информационных ресурсов в целях информационного обеспечения интересов граждан, общества, государства. Сегодня формирование целого ряда учетных систем осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в т. ч. в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, создании соответствующих регистров и реестров, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти <5>. -------------------------------- <5> О перечне регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.04.2006 N 584-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 18. Ст. 2055.

Важно отметить, что государственная учетная деятельность Минюста России ведется в рамках полномочий, установленных нормативными правовыми актами, в т. ч. Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 <6>, по созданию и ведению регистров, реестров нормативных правовых актов и предоставлению доступа к информации, содержащейся в них. -------------------------------- <6> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 42. Ст. 4108; 2006. N 12. Ст. 1284, N 19. Ст. 2070; 2008. N 29. Ч. 1. Ст. 3473; 2010. N 4. Ст. 368; 2011. N 21. Ст. 2930.

В Перечне регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 25.04.2006 N 584-р, значатся и учетные системы Минюста России: федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации; государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Значение информационных ресурсов Минюста России в том, что они являются составной частью информационно-правовой системы Российской Федерации и включают в себя компьютерные базы данных по законодательству, электронные государственные реестры, базы данных правовой статистики и иные. Эти и другие учетные системы рассматриваются как информационные ресурсы, создаваемые Министерством юстиции Российской Федерации во исполнение следующих полномочий: осуществление государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; ведение в установленном порядке государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; осуществление государственного учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; проведение государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы; определение порядка ведения государственного реестра уставов муниципальных образований Российской Федерации и обеспечение доступности сведений, включенных в такой реестр; осуществление государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации; осуществление государственной регистрации и ведение ведомственного реестра зарегистрированных некоммерческих организаций, в т. ч. отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций; реестра национально-культурных автономий; реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций; реестра представительств иностранных религиозных организаций, открытых в Российской Федерации; государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации; реестра государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой; реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации. Обеспечивая реализацию задач и функций, а также программ правовой информатизации в территориальных органах и федеральных государственных учреждениях, а также в подведомственных федеральных службах Минюстом России была создана единая система информационно-телекоммуникационного обеспечения (далее - ЕСИТО). Информационные учетные системы (регистры и реестры нормативных правовых актов) также ведутся территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Научным центром правовой информации при Минюсте России. Важными являются также такие требования к функционированию и развитию ЕСИТО при создании отдельных подсистем, модулей ЕСИТО, как: единый порядок сбора, хранения и обработки информации; единая система ссылок к документам; унифицированные формы передачи информации; единая система классификации и кодирования информации; достоверность, полнота и общедоступность информации; правила сопряжения с внешними средствами формирования сведений в регистрах. Ведение регистров нормативных правовых актов осуществляется в целях: систематизации и учета нормативных правовых актов; обеспечения конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах; обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации, а также уставу соответствующего муниципального образования (иных, кроме устава, муниципальных нормативных правовых актов). Принципами ведения регистров нормативных правовых актов являются достоверность, актуальность, открытость и полнота информации, содержащейся в регистрах нормативных правовых актов, а также унифицированные форматы сбора, обработки, хранения, передачи информации и единая система классификации и кодирования. Единство принципов ведения федерального регистра определяется тем, что реестры, регистры представляют собой федеральный информационный ресурс. Именно определение "федеральный" указывает на то, что на всей территории Российской Федерации должны использоваться единые методы и способы ведения регистров, реестров, должны предъявляться единые требования к оформлению записей в них и к документам, которые заносятся в федеральный регистр. Поэтому федеральный регистр нормативных правовых актов, являясь федеральным информационным ресурсом, находится во взаимодействии с другими информационными системами. В связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни особую актуальность в настоящее время приобретают вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации, направленной на повышение эффективности законодательства. Не вызывает никаких сомнений необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции Российской Федерации. И для этого требуется научная разработка теоретических и методологических основ систематизации законодательства. Правовое пространство - это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России, которые должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. Механизм обеспечения единства правового пространства России - это система органов государственной власти, в которую входит и Минюст России, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает создание и ведение таких государственных учетных правовых систем, как федеральные регистры нормативных правовых актов. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права. Особенно важно, что деятельность по обеспечению единства правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации. Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, систематизации и кодификации информационного законодательства требует введения государственного учета всех нормативных правовых актов Российской Федерации - создания единого национального банка данных этих актов. В настоящее время в Российской Федерации при формировании информационного общества как никогда существуют объективные предпосылки для решения этой задачи путем разработки и скорейшего принятия федерального закона о едином банке данных нормативных правовых актов Российской Федерации. Уже более 10 лет Минюстом России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 N 1486 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 N 904 ведется федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Также на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 около 15 лет Министерством ведется государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Министерство юстиции Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований, а также федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов на основании Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", Постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 N 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации", Постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов". При подготовке федерального закона о едином банке данных нормативных правовых актов Российской Федерации следует учитывать, что система учета правовых актов предполагает создание единого федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации, направленного на: - обеспечение единства правового пространства Российской Федерации; - создание единого эталонного банка данных нормативных правовых актов Российской Федерации, поддержание их в актуальном (контрольном) состоянии как единой системы законодательства Российской Федерации (Свода законов Российской Федерации); - обеспечение доступа к правовой информации граждан, государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций; - осуществление межгосударственного обмена правовой информацией в различных форматах. Представляется, что включению в единый федеральный регистр нормативных правовых актов Российской Федерации (единый регистр) подлежат: - международные договоры (соглашения, конвенции), участником которых является Российская Федерация; - Конституция Российской Федерации; - федеральные конституционные законы; - федеральные законы; - нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; - нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации; - постановления Конституционного Суда Российской Федерации; - постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации; - постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; - нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; - нормативные правовые акты органов местного самоуправления; - иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации (Банка России, Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования, Росатома и др.). Кроме того, законодательного закрепления требуют вопросы о правовых последствиях включения в единый регистр нормативных правовых актов, принципах и правилах формирования единого регистра, об актах Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, мероприятиях по систематизации и кодификации законодательства, его классификации и т. д. Эта работа в настоящее время нуждается в новых импульсах, глубоких научных исследованиях, и несомненна при этом координирующая роль Минюста России, учитывая его предшествующий опыт, а также и деятельность в современный период в жизни России, связанный с модернизацией права. Что касается предложений о введении правовых последствий, связанных со вступлением в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти только после государственной регистрации, включая и антикоррупционную экспертизу, и обязательного их опубликования, они имеют важное значение не только для правоприменительной практики, но и для совершенствования правотворческой деятельности. Как справедливо отмечал один из крупнейших теоретиков права С. С. Алексеев, цели систематизации законодательства предполагают упорядочение действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм в упорядоченную, согласованную систему <7>. Система законодательства представляет собой стройную систему нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, связанные с той или иной сферой, обладающую качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными правовыми актами; устранение устаревших и неэффективных норм права; разрешение юридических коллизий; ликвидация "пробелов" и обновление законодательства. -------------------------------- <7> Алексеев С. С. Государство и право. М.: Изд-во "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, 1994. С. 125.

В юридической науке и практике теоретики права выделяют такие виды систематизации законодательства, как учет нормативных правовых актов, инкорпорация, консолидация и кодификация. Однако недавно еще представлялось, что именно консолидация нормативных правовых актов как деятельность, направленная на сведение множества нормативных актов в один укрупненный, позволит решить задачу систематизации законодательства. При этом новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные правовые акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты <8>. Сегодня очевидно, что недостаток консолидации связан с неизменностью содержания правового регулирования общественных отношений, поскольку все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. -------------------------------- <8> Полякова Т. А. Теоретико-правовой анализ законодательства в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. НЦПИ МЮ РФ. М., 2002.

Учитывая это, применение консолидации представляется неприемлемым для информационно-телекоммуникационной сферы, в которой динамика правоотношений, нуждающихся в правовом регулировании, не сравнима ни с какой другой. При построении информационного общества в России, учитывая современные требования и активное нормотворчество в этой сфере, научно обоснованным является вывод о целесообразности выбора в качестве наиболее эффективной формы систематизации законодательства именно кодификации, направленной на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства. Представляется, что регистры нормативных правовых актов, как государственные учетные системы при систематизации законодательства, позволяют выделить основные направления совершенствования законодательства и повышения его эффективности: - устранение его внутренних противоречий, а также противоречий норм системы муниципальных нормативных актов и субъектов Российской Федерации, а также федерального законодательства общепризнанным нормам международного права и международным договорам Российской Федерации (презумпция соответствия); - законодательное разграничение полномочий в области применения информационных технологий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации; - закрепление правовых гарантий презумпции открытости информации, затрагивающей права и интересы каждого в целях реализации конституционных прав и ограничений на получение информации в интересах защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц, основ конституционного строя, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства; - правовое урегулирование применения электронного документооборота на основе совершенствования общих требований к документообороту, включая создание и использование средств его обеспечения при формировании единого информационного пространства. Создание государственных регистров, реестров нормативных правовых актов и оперативное обновление содержащихся в них данных требует использования единых научно обоснованных методологических, организационных и программно-технических подходов с привлечением юридически формализованных способов формирования баз данных.

Название документа