Информация с ограниченным доступом: понятие, признаки и тенденции в правовом регулировании и использовании в бизнес-среде

ИНФОРМАЦИЯ С ОГРАНИЧЕННЫМ ДОСТУПОМ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ТЕНДЕНЦИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ И ИСПОЛЬЗОВАНИИ В БИЗНЕС-СРЕДЕ

И. А. ЯКОВЛЕВА

Яковлева Ирина Александровна, аспирантка кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В статье проведен анализ свойств информации, имеющих значение для правоприменения, таких, как разнообразие, фиксация и наличие связи с потребителем (пользователем). Связь с потребителем (пользователем), неся ценностную для владельца окраску, выраженную в неизвестности третьим лицам, понимается как конфиденциальность, системообразующий признак любого вида информации с ограниченным доступом, в том числе государственной тайны. Порядок и пределы доступа к информации в бизнес-среде определяются признаком конфиденциальности, а также конечной целью, вызвавшей необходимость сбора сведений. Актуальное на текущий момент понятие информации с ограниченным доступом, отвечающее современным реалиям, в том числе тем, в которых осуществляется предпринимательская деятельность, определяется максимально широко, что коррелирует с философским пониманием информации как сведениями (сообщения, данные) независимо от формы их представления, в отношении которых в порядке, установленном действующим законодательством, введен тот или иной режим конфиденциальной информации, определяющий порядок предоставления доступа к этим сведениям и меры ответственности за нарушения, возникающие в процессе отнесения, хранения, предоставления и распространения таких сведений.

Ключевые слова: информация ограниченного доступа, конфиденциальность системообразующий признак, наличие связи, порядок предоставления доступа, тайна, фиксация, разнообразие, свойства информации, государственная тайна, режим доступа.

Limited access to information: definition, elements and tendencies in legal regulation and practical use in business environment I. A. Yakovleva

Yakovleva Irina Aleksandrovna - postgraduate student of the Department of Entrepreneurial Law of the Kutafin Moscow State Law University.

The article includes analysis of characteristic features of information, being important for the legal practice, such as variety, fixation, and connection to customer (user). Connection to customer (user) has a character of value to an owner due to the lack of knowledge by third parties is understood as confidentiality, and it is a system-forming element for any limited access information, including state secret. The procedure and limitations of access to information in business environment are defined by confidentiality characteristic, as well as to the final goal requiring the need to collect information. The current topical definition of limited access information requires broad interpretation in order to meet the requirements of modern situations, in which entrepreneurial activities take place. It correlates with the philosophical understanding of information as knowledge, contents (data) notwithstanding the form of its representation, for which the current legislation provides certain confidentiality regime, providing for a certain access procedure and liability for the violations in the process of rating, keeping, provision and distribution of such information.

Key words: limited access information, confidentiality, system-forming element, presence of connection, procedure for access provision, secret, fixation, variety, characteristic features of information, state secret, access regime.

Для предпринимательской деятельности, существующей в условиях информационного общества, корректное отнесение сведений к информации с ограниченным доступом, использование такой информации в соответствии с действующим законодательством являются одной из центральных проблем. Происходящие в настоящее время процессы глобализации и интеграции, как, например, присоединение Российской Федерации к FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act), повлекут необходимость раскрывать информацию об американских налогоплательщиках (в случае отказа будет удерживаться 30-процентный налог с транзакций через США). Обозначенные тенденции привели к появлению в целом новых подходов в правовом регулировании информации с ограниченным доступом. Поэтому обнаружение главной причины отнесения тех или иных сведений к информации с ограниченным доступом путем определения ее основных свойств и признаков позволит избежать ситуаций неправомерного введения режима какой-либо тайны, отказа в раскрытии сведений и, как следствие, не будет создавать препятствий, в том числе при проведении политики и мероприятий в области противодействия отмыванию денежных средств и ухода от налогов. Информация характеризуется такими качествами, имеющими значение для правоприменения, как разнообразие, фиксация и наличие связи с потребителем (пользователем), которые придают ей ценностную характеристику, лежащую в основе разделения информации на общедоступную и на информацию с ограниченным доступом. "Информация - это воспринимаемая и понимаемая человеком характеристика окружающего мира во всем его разнообразии, которая возникает в процессе познания последнего и позволяет на основе познания и измерения свойств предметов, явлений, процессов, фактов и отражения их в различных формах восприятия отличать их признаки, элементы, значения и устанавливать связи с зависимостью всего многообразия проявления материального, духовного, идеологического мира" <1>. В указанном философском определении содержатся два существенных признака информации - разнообразие и отражение. Для использования в правоприменении оба указанных свойства можно представить как новизну (неповторяемость) и фиксацию (в философском понимании - на любом носителе, в юридическом - на материальном). -------------------------------- <1> Бачило И. Л. Информационное право. М.: Юрайт, 2012. С. 29.

Данный вывод подтверждается в научной литературе. "Следует согласиться с О. А. Городовым, что на основе определения информации особое значение приобретают два основных признака, характеризующих ее законодательную формулу, а именно содержательность и независимость формы представления. Первый признак обусловлен тем, что информация отождествляется со сведениями, то есть знаниями о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах. Второй признак обусловлен возможностью существования информации в любой воспринимаемой форме" <2>. "Фиксируемость, таким образом, является чуть ли не ключевым свойством информации. Это означает, что не будучи "ни материей, ни энергией" она может существовать только в зафиксированном состоянии" <3>. -------------------------------- <2> Куняев Н. Н. Обеспечение национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере: правовой аспект. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 13. <3> Кучеров И. И., Торшин А. В. Налоговая тайна: правовой режим защиты информации. М.: АО "ЦентрЮрИнфоР", 2003. С 104.

Информация, будучи отражением, обладает еще одним свойством - наличием связи между внешним миром и своим содержанием и, как следствие, возможностью этого внешнего мира влиять на эти сведения. В конце 50-х гг. один из основоположников кибернетики Н. Виннер определил информацию как "обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспособления к нему наших чувств. Процесс получения и использования информации является процессом нашего приспособления к случайностям внешней среды и нашей жизнедеятельности в этой среде" <4>. Как справедливо отмечает Н. Н. Ковалева, "в данном определении ученый впервые затрагивает проблему неполноты получаемой индивидом информации, с одной стороны, а с другой - необходимость защиты сведений от "случайностей внешней среды" <5>. Таким образом, можно выделить три свойства информации, которые нашли отражение в действующем законодательстве путем закрепления понятий и признаков, а именно: -------------------------------- <4> Виннер Н. Кибернетика и общество. М., 1958. С. 31. <5> Ковалева Н. Н. Информационное право России: Учеб. пособие. М.: Дашков и К, 2010. С. 13.

1) разнообразие, понимаемое в юриспруденции, скорее, как сведения любого характера и свойства; 2) фиксация - наличие выражения в какой-либо форме в материальном мире; 3) наличие связи между информацией и ее потребителем в виде качественных и количественных характеристик информации, таких, как ценность, достаточность, достоверность. Необходимо отметить, что к информации, обладающей ценностью для всего общества, или группы лиц (например, нормативные акты), или определенного лица (коммерческая тайна), должны приниматься меры по ее защите от воздействия внешней среды, о чем говорил родоначальник кибернетики Н. Виннер. Причем защиту от воздействия, по нашему мнению, следует понимать в двух аспектах: 1) защита информации от ее искажения; 2) защита от несанкционированного распространения. Защита от несанкционированного распространения, а также использования определяет режим доступа к информации, который зависит от ее ценности. До принятия действующего Федерального закона от 29.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" <6> (далее - Закон об информации) в законодательстве отсутствовало понятие защиты информации. В Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Белоруссия о сотрудничестве в области защиты информации (Москва, 09.07.1997) <7> определено понятие защиты информации как деятельности, направленной на предотвращение утечки конфиденциальной информации, несанкционированных и непреднамеренных воздействий на конфиденциальную информацию. В соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Правительством Словацкой Республики о защите информации ограниченного доступа (Братислава, 29.04.1997) <8> защита - это комплекс административных, организационных и технических мероприятий по ограничению доступа к информации и ее носителям в целях обеспечения ее сохранности и недоступности третьим сторонам, предусмотренный законодательством РФ. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3448; 2010. N 31. Ст. 4196; 2011. N 15. Ст. 2038; 2011. N 3. Ст. 4600; 2012. N 31. Ст. 4328; 2013. N 14. Ст. 1658. <7> СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1644. <8> СЗ РФ. 1997. N 17. Ст. 2028.

Таким образом, обозначенные характеристики информации, такие, как разнообразие, фиксация и наличие связи с потребителем (пользователем), нашли отражение в действующем законодательстве, в частности в легальном определении понятия "информация", данном в Законе об информации, а также послужили причиной разделения информации на общедоступную и на ту, доступ к которой ограничен (ввиду необходимости осуществления мер по защите ценных сведений как от искажения, так и от неконтролируемого распространения). Законодатель в действующем Законе придал расширительное толкование понятию информации, более соответствующее философскому пониманию, поскольку в Федеральном законе от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" <9> термин "информация" определялся как "сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы из представления". Законом об информации информация определена иначе: "Сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления". -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609.

В основе любой разновидности информации с ограниченным доступом лежит свойство конфиденциальности. Любые сведения, составляющие информацию с ограниченным доступом, обладают таким определяющим признаком, как конфиденциальность, под которой согласно ст. 2 Закона об информации понимается "обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя". Конфиденциальность является системообразующим признаком для любой разновидности тайны. В настоящее время данный подход принят в судебной практике и иногда формулируется как неизвестность широкому кругу лиц. В качестве примера можно назвать Определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.11.2012 N ВАС-15662/12 <10> и от 19.12.2012 N ВАС-17064/12 <11>, Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.12.2010 N А39-2405/2010 <12> и 14.12.2010 по делу N А39-1941/2010 <13>. В последнем судебном акте указано, что "в соответствии со ст. 53 Закона о связи сведения об абонентах (пользователях услуг связи) и оказываемых им услугах связи, ставшие известными операторам связи (юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги связи на основании соответствующей лицензии) в силу исполнения договора об оказании услуг связи, являются конфиденциальной информацией и подлежат защите в соответствии с законодательством Российской Федерации". -------------------------------- <10> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <11> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <12> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <13> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс".

Из приведенного выше явно следует, что наличие у сведений такого признака, как конфиденциальность, предполагает необходимость в осуществлении мер по защите - в ограничении доступа. До принятия Закона об информации существовала другая точка зрения, нашедшая отражение в многочисленных проектах законов об информации с 1995 г., актах международного права: в п. 4 ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Словацкой Республики от 29.04.1997 "О защите информации ограниченного доступа", а также в некоторой современной учебной литературе, например в учебнике под редакцией Н. Н. Ковалева "Информационное право России", также встречается в научных исследованиях, к примеру, в диссертации И. И. Салихова "Информация с ограниченным доступом как объект гражданских правоотношений" и частично, в рамках рассмотрения вопроса об оборотоспособности информации, в диссертации Е. А. Зверевой по теме "Правовое регулирование информационного обеспечения предпринимательской деятельности в Российской Федерации". Суть этого подхода состояла в разделении информации с ограниченным доступом на государственную тайну и иную конфиденциальную информацию, которая также впоследствии подразделялась по различным основаниям. Так, И. И. Салихов провел классификацию ограниченно доступной информации, дополнительно выделив межгосударственные секреты как нечто отличное от государственной тайны и конфиденциальной информации, что, на наш взгляд, не может быть принято, ввиду того что любое положение или норма, принятая на международном уровне, имеет приоритет над национальным законодательством только в случае, если документ, в котором эти положения содержатся, ратифицирован, то есть "впущен" в национальное законодательство. Е. А. Зверева в диссертации по теме "Правовое регулирование информационного обеспечения предпринимательской деятельности в Российской Федерации" предлагает выделить три разновидности информации: "полностью оборотоспособная информация; информация, ограниченная в обороте, в том числе информация, доступ к которой в соответствии с законом ограничен ее обладателем и на различные группы лиц возложена обязанность обеспечивать ее неразглашение; информация, изъятая из оборота (государственная тайна)" <14>. -------------------------------- <14> Зверева Е. А. Правовое регулирование информационного обеспечения предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореферат дис. доктора юрид. наук. 2007. С. 11.

При составлении предложенной классификации в основу был положен критерий оборотоспособности, то есть возможности информации быть объектом гражданских прав. В таком аспекте, по нашему мнению, с разделением информации стоит согласиться. Однако для выявления причин, лежащих в основе отнесения тех или иных сведений к информации с ограниченным доступом, не может быть положен критерий оборотоспособности, поскольку в нем не раскрывается сущностная характеристика информации, а именно ее ценность для конкретного субъекта, и для сохранения которой необходимо ограничение доступа. "В Советском Союзе существовала определенная система защиты информации с ограниченным доступом, в которой выделялось три вида такой информации: - государственная тайна (информация с грифами "Особой важности", "Совершенно секретно"); - служебная тайна (информация с грифом "Секретно"); - информация для служебного пользования". С принятием 1993 г. Закона РФ "О государственной тайне" гриф "Секретно" был отнесен к сведениям, составляющим государственную тайну, хотя новый институт служебной тайны так и не получил достаточной правовой регламентации. Таким образом, такой признак, как конфиденциальность, ранее не рассматривался применительно к сведениям, относящимся к государственной тайне. Сохранение в каком-либо виде этого подхода приведет к отсутствию единства в правовом регулировании правоотношений в сфере информации с ограниченным доступом, что даст возможность для различных злоупотреблений в области правоприменения. Организация информационного пространства должна строиться на единых принципах и правилах, особенно в отношении вопросов определения сведений, относящихся к информации с ограниченным доступом, а также организации порядка предоставления доступа к ним. Наличие конфиденциальности как главного признака информации с ограниченным доступом порождает необходимость введения особого правового режима, определяющим признаком которого является доступ к этим сведениям. Именно такое понимание в настоящее время находит свое подтверждение в судебной практике, например в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10.07.2012 по делу N А57-11021/2011 <15>. -------------------------------- <15> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс".

Пределы возможного доступа к конфиденциальной информации определяются в том числе исходя из целей, ради которых доступ предоставляется. В ст. 2 Закона об информации дано понятие доступа к информации как возможности получения информации и ее использования. При этом термин "доступ" используется далеко не во всех нормативных актах. "Конституция Российской Федерации в ч. 4 ст. 29 определяет формы реализации прав на информацию, включая такие действия, как "поиск" и "получение" искомой информации. В других законах и иных нормативных правовых актах часто применяется термин "доступ". Практически этот собирательный термин объединяет по смыслу двусторонние отношения субъектов в процессе поиска, запроса необходимой информации одним субъектом (пользователем) у другого субъекта, который является держателем искомого ресурса и обязан его предоставить искателю" <16>. -------------------------------- <16> Бачило И. Л. Информационное право. М.: Юрайт, 2012. С. 230.

Данный вывод подтверждается многочисленной судебной практикой, в частности Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 01.12.2010 N А82-9212/2010 <17>, Постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.03.2011 по делу N А82-6791/2010 <18>. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 08.11.2006 N А40-60699/06-92-314 <19> установлено, что действия антимонопольного органа по отказу в предоставлении возможности ознакомиться и отксерокопировать материалы дела были признаны незаконными. "Довод представителя антимонопольного органа о том, что ксерокопирование материалов дела не предусмотрено действующим на момент возникновения спора Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе, несостоятелен, поскольку это противоречит требованиям статей 24, 45 Конституции Российской Федерации и указанных статей Закона об информации, а действия данного органа по отказу в копировании материалов дела являются ограничением доступа к данной информации" <20>. -------------------------------- <17> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <18> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <19> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <20> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 08.11.2006 N А40-60699/06-92-314.

Право на доступ к информации нельзя отождествлять со всей системой прав субъектов на информацию. Судам при рассмотрении дел часто приходится определять пределы возможного доступа к конфиденциальной информации, исходя из обозначенных принципов, а также целей, ради которых этот доступ предоставляется. Проблема подобного рода возникает вследствие несоответствия норм, регламентирующих вопросы предоставления доступа в разных законодательных актах. В настоящее время обозначенные проблемы решаются судами при рассмотрении каждого конкретного дела. При этом в судебной практике выработался определенный подход, состоящий в том, что при определении пределов доступа принимается во внимание конечная цель получения информации (Постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 05.10.2010 N 6336/10 <21>, Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.01.2010 по делу N А06-6566/2009 <22> и от 17.02.2011 по делу N А55-13435/2010 <23>, Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.07.2011 по делу N А53-4656/2010 <24>). Так, в последнем судебном акте указано, что, как следует из материалов дела, отделением судебных приставов не доказано, каким образом запрашиваемая у общества информация (абонентский номер должника) способствует исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах. Суд пришел к выводу о том, что предоставление абонентского номера должника по сводному исполнительному производству судебному приставу-исполнителю не связано с необходимостью защиты прав взыскателя, так как сведения об абонентском номере не помогут взыскать денежные средства или исполнить иные требования исполнительных документов. Следовательно, информацию об абонентском номере должника нельзя отнести к необходимым сведениям, которые могут быть запрошены судебным приставом-исполнителем у лиц, не являющихся участниками исполнительного производства. -------------------------------- <21> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <22> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <23> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс". <24> Материал опубликован в СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, правоприменительной практикой устраняются пробелы в законодательстве - в приведенном примере ввиду различия норм Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" <25> и Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <26> в части полномочий судебных приставов. Возникшая проблема должна решаться не только судебной практикой, но и путем внесения соответствующих изменений в законодательство - в собственно текст законов с указанием на случаи и полномочия судебного пристава по аналогии со ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" или путем издания совместной инструкции в форме письма или приказа, детально регламентирующего порядок запроса и предоставления информации операторами связи по запросам судебных приставов. -------------------------------- <25> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895, с последующими изменениями. <26> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849, с последующими изменениями.

Учитывая изложенное, под информацией с ограниченным доступом следует понимать сведения (сообщения, данные), независимо от формы их представления, в отношении которых в порядке, установленном действующим законодательством, введен тот или иной режим конфиденциальной информации, определяющий порядок предоставления доступа к этим сведениям и меры ответственности за нарушения, возникающие в процессе отнесения, хранения, предоставления и распространения таких сведений. Определяющей характеристикой информации с ограниченным доступом помимо общих характеристик, присущих любой информации (разнообразие, фиксация, наличие связи с потребителем), является конфиденциальность. Наличие у информации признака конфиденциальности вызывает необходимость введения определенного режима доступа к такой информации.

Библиография

1. Бачило И. Л. Информационное право. М.: Юрайт, 2012. 576 с. 2. Виннер Н. Кибернетика и общество. М., 1958. 200 с. 3. Зверева Е. А. Правовое регулирование информационного обеспечения предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. 43 с. 4. Ковалева Н. Н. Информационное право России: Учеб. пособие. М.: Дашков и К, 2010. 359 с. 5. Куняев Н. Н. Обеспечение национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере: правовой аспект. М.: Юрлитинформ, 2012. 336 с. 6. Кучеров И. И., Торшин А. В. Налоговая тайна: правовой режим защиты информации. М.: ЦентрЮрИнфоР, 2003. 329 с.

References (transliteration)

1. Bachilo I. L. Informacionnoe pravo. M.: Yurayt, 2012. 576 s. 2. Vinner N. Kibernetika i obschestvo. M., 1958. 200 s. 3. Zvereva E. A. Pravovoe regulirovanie informacionnogo obespecheniya predprinimatel'skoy deyatel'nosti v Rossiyskoy Federacii: Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2007. 43 s. 4. Kovaleva N. N. Informacionnoe pravo Rossii: Ucheb. posobie. M.: Dashkov i K, 2010. 359 s. 5. Kunyaev N. N. Obespechenie nacional'nyh interesov Rossiyskoy Federacii v informacionnoy sfere: pravovoy aspekt. M.: Yurlitinform, 2012. 336 s. 6. Kucherov I. I., Torshin A. V. Nalogovaya tayna: pravovoy rezhim zaschity informacii. M.: CentrYurInfoR, 2003. 329 s.

------------------------------------------------------------------

Название документа