Перспективы развития электронного голосования: совершенствование законодательства в условиях сближения международного и внутригосударственного права

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ГОЛОСОВАНИЯ: СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УСЛОВИЯХ СБЛИЖЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА <*>

Г. У. САДЕКОВА, Е. А. ТОКАРЕВА

-------------------------------- <*> Sadekova G. U., Tokareva E. A. Perspectives of development of electronic voting: improvement of legislation in conditions of rapprochement of international and national law.

Садекова Гюльнара Умяровна, юридический факультет ННГУ им. Н. И. Лобачевского (НИУ).

Токарева Екатерина Андреевна, юридический факультет ННГУ им. Н. И. Лобачевского (НИУ).

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования избирательных технологий в современном избирательном процессе государства. Автор приходит к выводу о том, что на сегодняшний момент России следует детальнее разработать внедрение комплексов обработки избирательных бюллетеней, в особенности комплексов электронного голосования как наиболее адекватных и защищаемых средств электронного голосования.

Ключевые слова: государство, право, избирательный процесс, избирательные технологии, электронное голосование.

The article considers the issues of legal regulation of election technologies in contemporary election process of the state. The author makes a conclusion that at present it is necessary to work out in more detail the introduction of complexes of processing of electronic voting as the most appropriate and protected means of electronic voting.

Key words: state, law, election process, election technologies, electronic voting.

Вступление человечества в третье тысячелетие, связываемое целым рядом специалистов в юриспруденции с переходом к информационному обществу, ведет к совершенствованию технологий приобщения граждан к избирательному процессу. Одним из способов организации волеизъявления граждан является электронное голосование <1>. Тема электронного голосования является весьма актуальной на сегодняшний день и обсуждается как на национальном, так и на международном уровне. Вопрос о новых избирательных технологиях постоянно затрагивается на международных совещаниях, семинарах, форумах. -------------------------------- <1> Термин "электронное голосование" (electronic(al) voting - e-voting) - впервые был введен в 1960-х гг. Новое понятие подразумевало, что волеизъявление голосующих выражается с помощью электронных средств, а новая система может использовать электронные средства для подачи и подсчета голосов.

Россия с уважением относится к зарубежному опыту организации избирательного процесса, многое позаимствовала из опыта ОБСЕ при создании нашей собственной нормативной базы. В настоящее время правовой основой использования технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов для электронного голосования на избирательных участках вместо стационарных ящиков для голосования служат положения пп. "в", "г", "е" п. 9, п. 13 ст. 21, п. 32, 35 ст. 68 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 (в ред. от 03.06.2009) // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

По нашему мнению, средства необходимо разделить на следующие виды: - средства электронного подсчета голосов (комплексы обработки избирательных бюллетеней); - средства электронного голосования: - голосование с помощью терминалов, установленных на избирательных участках (комплексы электронного голосования); - дистанционное голосование: - при помощи сети Интернет (с использованием дисков и социальных карт); - при помощи мобильной связи и сотовых телефонов. В Российской Федерации на данный момент использование электронных средств подсчета голосов или комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) проходит в тестовом режиме. Самой распространенной системой проведения электронного подсчета голосов является Государственная автоматизированная система "Выборы" (ГАС "Выборы"). Несомненно, КОИБ ГАС "Выборы" имеют множество положительных черт: повышение открытости и оперативности подведения итогов голосования (в ходе проведенных экспериментов известно, что ГАС "Выборы" за 4 - 5 часов способна собрать и сообщить данные бюллетеней со всех самых отдаленных районов страны, а также что она способна одновременно обеспечивать выборы разного уровня - как федерального, так и регионального и муниципального); исключение возможности ошибок и подлогов при подсчете избирательных бюллетеней и фальсификации итогов голосования на избирательных участках; простота и удобство в эксплуатации для избирателей. Но кроме, несомненно, имеющихся плюсов использования при организации выборов и референдумов комплексов обработки избирательных бюллетеней ГАС "Выборы" существует также и много минусов и недостатков: в настоящее время в Российской Федерации около 1% избирателей проживают в отдаленных и труднодоступных местностях, при этом затраты на организацию голосования данной категории избирателей составляют до 10% всех затрат на организацию и проведение выборов, а следовательно, данная проблема введением КОИБ при выборах не решается; не решается проблема с гражданами, которые по разным причинам не могут выйти из дома, чтобы проголосовать на своем избирательном участке (например, лежачие инвалиды); как уже было сказано, КОИБ выводит далеко не все результаты, необходимые для заполнения протоколов и сводных таблиц, данные документы заполняются вручную работниками избирательных комиссий, в результате чего трудозатраты членов избирательных комиссий снижаются, но ненамного. В законодательном регулировании применения КОИБ существует существенный недостаток, нарушающий один из международных демократических принципов выборов - принцип открытости подсчета голосов, - закон запрещает осуществлять контрольный ручной пересчет голосов. Поэтому, с учетом практики российских выборов, есть обоснованные опасения, что при массовом использовании автоматических средств голосования и подсчета голосов результаты могут быть фальсифицированы. Поэтому развитие автоматизации на российских выборах должно идти параллельно с законодательным обеспечением гарантий открытости и гласности при использовании автоматических средств <3>. -------------------------------- <3> Загайнов С. В. Избирательный процесс в современной России: конституционно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Майкоп, 2006. С. 37.

Применение комплексов электронного голосования (КЭГ) при проведении выборов и референдумов специалисты обсуждают не первое десятилетие. В Бразилии, Венесуэле, США сегодня широко используют такую технику. Пионером же в этом деле стала Индия, где машины для электронного голосования применяются с 1989 г. Однако в большинстве стран только в 1990-х гг. начались систематические исследования в этой области. В 2002 - 2004 гг. специалисты разных стран, в том числе и России, под эгидой Совета Европы разработали стандарты электронного голосования, изложенные в итоговом документе "Рекомендации R (2004) 11 Комитета министров стран - участниц по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования" (приняты Комитетом министров 30 сентября 2004 г. на 898-м заседании) <4>. -------------------------------- <4> Рекомендации R (2004) 11 Комитета министров стран - участниц по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования // URL: http://www. cikrf. ru/international/ispolkom. jsp. Судебная практика.

Правовые основы использования средств электронного голосования в Российской Федерации заложены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в нормативных актах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Созданные в нашей стране КЭГ первыми опробовали в 2005 г. студенты, преподаватели и технический персонал ряда вузов Москвы, Воронежа и Томска. На настоящее время в тестовом режиме КЭГ уже успешно применялись на выборах депутатов Новгородской областной Думы (2006 г.) и на выборах депутатов Орловского областного Совета (2007 г.). Таким образом, можно выявить неоспоримые преимущества средств электронного голосования: значительное ускорение подведения итогов голосования; облегчение труда избирательных комиссий, снижение рисков от ошибок, связанных с усталостью; использование многоязычных интерфейсов; удобства для избирателей с ограниченными физическими возможностями (например, незрячим избирателям предоставляется аудиоинтерфейс через наушники); применение достоверных технологий, надежных решений и стандартов, возможность их распространения на другие области общественных услуг, где используется компьютер. Однако есть и существенные минусы данных механизмов учета волеизъявления граждан, такие, как недостаточная безопасность, надежность, прозрачность голосования с помощью электронных машин, недостатки в программном обеспечении; высокие затраты на хранение и транспортировку устройств, что вторит аналогичному недостатку комплексов обработки избирательных бюллетеней; комплексы электронного голосования, так же как и средства подсчета голосов, не решают проблему голосования граждан в труднодоступных и малонаселенных районах, а также проблему голосования граждан, которые не могут в силу инвалидности или других подобных причин проголосовать на избирательном участке; зависимость работы избирательных участков от электропитания (этот недостаток особенно существен для Российской Федерации, поскольку сбои в электроснабжении в нашей действительности довольно привычное дело, не говоря уже о тех районах, где просто не проведены сети электроснабжения). Несмотря на большое количество существующих на данный момент недостатков, можно сказать, что сегодня не подвергается сомнению необходимость продолжения работы над системами электронного голосования. По мнению специалистов по избирательным технологиям, вопрос не в том, нужно ли электронное голосование, а в том, как подготовить и оптимально внедрить его в практику. Перспективы использования Интернета огромны. В том числе возможно и интернет-голосование на выборах или референдуме. Ряд стран, таких, как Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Эстония, уже применяли технологию интернет-голосования на выборах различных уровней (от местных до парламентских). Электронное голосование, по мнению ряда исследователей, через сеть Интернет позволяет выявить ряд несомненных достоинств: удобство голосования и минимальные затраты времени на голосование, для голосования нет необходимости идти на избирательный участок; низкие затраты на проведение выборов, никаких новых значительных затрат технологии голосования через Интернет практически не потребуют <5>; услуги, которые предоставляет сеть для облегчения участия граждан в политической жизни страны, дадут возможность участия в выборах людям с ограниченными физическими возможностями, а также тем, кому приходится много путешествовать <6>. -------------------------------- <5> Гертнер Д. А. Электронная совесть - феномен информационных технологий // Защита информации. Конфидент. СПб., 2004. N 6. С. 25. <6> Вешняков А. А. Проблемы использования Интернета на выборах в Российской Федерации // Информационное право. 2006. N 3. С. 30.

При более тщательном анализе этой технологии голосования, несмотря на применение самых современных программно-аппаратных средств и высоких технологий, нельзя не заметить следующие сложности и проблемы. Не решена проблема аутентификации (установление подлинности избирателя при регистрации) и связанная с ней проблема надежности ключей для доступа на сервер для голосования, так как длительный период хранения ключей в случае, если одни выборы отделены от других значительным промежутком времени, резко снижает надежность этих ключей. Также если избиратель получает эти ключи каждый раз накануне выборов, то тогда пропадает основное преимущество при голосовании через Интернет (удобство и минимальное время, затрачиваемое на процедуру голосования), так как накануне голосования избиратель все равно должен лично посетить избирательный участок, зарегистрироваться и получить ключ для доступа <7>. -------------------------------- <7> Макаров Б. А. Обзор существующих технологий тайного голосования // Политический маркетинг. 2003. N 1. С. 27.

Если говорить о других недостатках голосования при помощи сети Интернет, то следует упомянуть, что в условиях интернет-выборов соблюдение принципа тайного голосования становится практически невозможным <8>. Также при интернет-голосовании в Российской Федерации проблематично обеспечение принципа гласности (устраняется какая-либо возможность общественного контроля за процессом проведения голосования) <9>, принципа достоверности (атаки сервера хакерами, создание вирусов и вредоносных программ, которые будут подменять волю избирателя непосредственно на его персональном компьютере). -------------------------------- <8> Половова Е. В. Голосование через Интернет: за и против // Новеллизация избирательного законодательства и актуальные проблемы его применения: Мат-лы науч.-практ. конф-и. Самара, 2006. С. 133. <9> Макаров Б. А. Обзор существующих технологий тайного голосования // Политический маркетинг. 2003. N 1. С. 28.

Условия государственного интернет-голосования требуют определения авторства и подлинности электронных документов. Таким образом, при реализации государственного интернет-голосования без использования технологии электронных цифровых подписей не обойтись <10>. -------------------------------- <10> Вешняков А. А. Проблемы использования Интернета на выборах в Российской Федерации // Информационное право. 2006. N 3. С. 31.

В настоящее время ни одно из государств не готово полностью перейти на вариант проведения голосования через Интернет. Касаемо внедрения интернет-голосования в России можно сказать, что использование при подготовке и проведении выборов и референдума Государственной автоматизированной системы "Выборы" в соответствии с Федеральным законом является значительной предпосылкой и технической базой для перехода к интернет-голосованию. Несомненно, введение голосования посредством Интернета необходимо, однако это нововведение требует осторожности, как в техническом плане, так и с юридической точки зрения <11>. -------------------------------- <11> Дурнова И. А. Зарубежный опыт проведения интернет-выборов и проблемы для России // Информационное право. 2007. N 2(9). С. 26 - 30.

Еще одним видом дистанционного голосования является голосование при помощи мобильной связи. Мобильное СМС-голосование на официальных общегосударственных выборах не проводила ни одна страна. В Великобритании 2002 - 2003 гг. проводились масштабные тесты систем электронного голосования. В 2002 г. в ряде районов разрешено голосование по мобильным телефонам (посредством СМС-сообщений). На муниципальных выборах в Ливерпуле в порядке эксперимента было разрешено голосовать по мобильному и обычному телефону. С 11 ноября по 20 декабря 2010 г. в Приволжском федеральном округе (ПФО) состоялись выборы в молодежные парламенты. Наряду с традиционным голосованием был проведен электронный опрос избирателей с использованием телекоммуникационных мобильных устройств. Стоит отметить, что электронное голосование в молодежные парламенты ПФО - это уже не первый подобный проект, реализованный компанией "А1 Агрегатор". Ранее аналогичные работы были осуществлены в рамках Всероссийского молодежного образовательного форума "Селигер-2009", а также в ходе Единого дня голосования 11 октября 2009 г. Мобильные телефоны распространены шире, чем компьютеры. Достаточно представить ситуацию нахождения в деревне, где нет электричества и стационарных телефонных операторов, зато с вышки или иной возвышенности принимается сигнал одного из сотовых операторов из райцентра. Мобильный телефон также наилучшим образом подходит для опроса граждан, находящихся за рубежом (если речь идет о стране, имеющей поддержку того же стандарта сотовой связи). Недостатков в этом способе голосования тоже много. К примеру, очень часто мобильные телефоны используются вовсе не теми, на кого зарегистрированы, что порождает большой простор для скупки голосов политическими партиями. Кроме того, для запуска присланной программы необходим некий минимум ресурсов, присутствующий далеко не у каждого владельца. Для решения этой проблемы в рамках проводившихся экспериментов были предусмотрены дополнительные мобильные телефоны с уже установленным программным обеспечением, выдающиеся гражданам вместе с индивидуальным ПИН-кодом прямо на избирательном участке. Еще одним минусом данного способа голосования является то, что мобильный телефон в нашей стране, особенно среди пожилых людей, чаще всего один на всю семью, а значит, с помощью мобильного телефона сможет проголосовать только один гражданин (поскольку в целях достоверности голосования разумно предоставлять голосование по правилу "1 мобильный телефон = 1 голос"). Необходимо также учесть, что все больше в стране появляется мобильных телефонов с доступом к сети Интернет. То есть появляется опасность атаки со стороны хакеров и вредоносных программ. На фоне общемировой практики российский процесс внедрения электронного голосования идет вполне в ногу со временем. В Европе в этом процессе участвуют более 40 стран. Если другие страны ведут свои разработки более восьми лет, то Россия работает в этом направлении всего два года. Но за это время Россия ушла дальше, чем многие другие страны. В Российской Федерации применяются различные формы электронного голосования: комплексы обработки избирательных бюллетеней (далее - КОИБ), комплексы для электронного голосования (далее - КЭГ), кроме того, в настоящий момент в России проводится эксперимент по внедрению интернет-голосования. На основании изученного материала хотелось бы сделать некоторые предложения по совершенствованию процедуры использования электронных средств учета голосов избирателей. Для комплексов обработки избирательных бюллетеней необходимо совершенствование законодательства, регламентирующего их использование. В частности, должны быть увязаны между собой термины "данные", "информация", "сведения". Необходимо ввести понятие электронного документа в ФЗ "О Государственной автоматизированной системе "Выборы", а также дать более четкое определение термина "информация". Центральной избирательной комиссии РФ необходимо рассортировать избирательные документы и их электронные версии (копии) по степени важности, разработать порядок определения их необходимой степени защищенности и применения или неприменения процедур формирования электронно-цифровой подписи в электронных избирательных документах, ее идентификации и проверки. Однозначно можно утверждать, что применение процедур электронно-цифровой подписи будет оправданно при составлении первичных (отчетных) протоколов избирательных комиссий в форме электронных документов, особенно при организации избирательных процедур на основе электронного голосования. При использовании комплексов электронного голосования важно совершенствование программного обеспечения во избежание сбоев в их работе, которые могут повлечь то, что на целом избирательном участке не будут учтены голоса избирателей. Необходимо использовать при проведении выборов не только КЭГ, КОИБ, но и дистанционное голосование, дабы решить проблему с учетом голосов граждан, которые в силу различных физических недостатков не могут выйти из дома. Для проведения голосования при помощи сети Интернет представляется целесообразным внести в действующее законодательство с учетом специфики общественных отношений, складывающихся в сети Интернет, такие изменения, как: закрепление единой терминологии, используемой в интернет-отношениях (например, сетевой информационный ресурс, пользователь сети, сайт, хостинг и др.); принятие нормативного акта, регулирующего регистрацию пользователей сети и процесс распространения информации в сети Интернет; введение института ответственности провайдеров за качество информации, размещаемой на принадлежащих им серверах; внесение дополнений и поправок в соответствующее процессуальное законодательство РФ с целью закрепления процедуры сбора, фиксации и представления доказательств в суде и определения критериев их достоверности и допустимости. Целесообразным кажется принятие рамочного закона Российской Федерации о сети Интернет. Он должен быть комплексным (содержать нормы различных отраслей права) и включать положения, устанавливающие: структуру законодательства и основы государственной политики в отношении сети Интернет; принципы применения законодательства Российской Федерации (в первую очередь гражданского) к интернет-отношениям; принципы регулирования общественных отношений, складывающихся в Интернете, с учетом их специфики. Полноценное голосование с помощью мобильных телефонов невозможно без создания специального закона, регулирующего проведение голосования при помощи мобильных телефонов и мобильной связи. Однозначно будут необходимы новейшие программы, с помощью которых и будет осуществляться голосование через мобильный телефон. Немаловажным аспектом является проведение обучающих семинаров для избирателей перед проведением выборов и референдумов, с целью повышения доверия среди населения к средствам электронного голосования и уменьшения процента неучтенных голосов избирателей-новичков. Проведение голосования с использованием средств электронного голосования в любом случае должно соответствовать определенным требованиям, а именно: избиратель должен иметь возможность выбора между двумя способами голосования: с использованием бумажного бюллетеня или при помощи электронного устройства; избиратель должен иметь возможность убедиться, что его голос правильно учтен средствами электронного голосования; избиратель должен иметь возможность убедиться, что тайна его волеизъявления при электронном голосовании обеспечивается; должна быть обеспечена возможность проверки результатов подсчета голосов при электронном голосовании. Несоблюдение данных требований влечет неэффективность и незаконность использования средств электронного голосования. Безусловно, внедрение электронного голосования и подсчета голосов в Российской Федерации весьма перспективно. Однако не все средства электронного голосования и подсчета голосов актуальны для российских граждан сегодня. Скажем, голосование посредством Интернета и мобильного телефона невозможно в силу слабости охраны, как с технической, так и правовой стороны. Данные виды электронного голосования представляются нам возможными лишь на местном уровне, но никак не на общефедеральном. На сегодняшний момент России следует детальнее разработать внедрение комплексов обработки избирательных бюллетеней, и в особенности комплексов электронного голосования, как наиболее адекватных и защищаемых средств электронного голосования. В заключение следует отметить, что будущее - за электронным голосованием. Вопрос только в том, как скоро будет введено электронное голосование в масштабе общегосударственных выборов и в какой форме это голосование будет осуществляться. Ответ на этот вопрос полностью зависит от уровня развития техники и психологической подготовки граждан к такому виду осуществления своего избирательного права.

------------------------------------------------------------------

Название документа