Должны ли подвергаться учету и контролю доходы лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, замещающих должности с коррупционными рисками?

ДОЛЖНЫ ЛИ ПОДВЕРГАТЬСЯ УЧЕТУ И КОНТРОЛЮ ДОХОДЫ ЛИЦ ГРАЖДАНСКОГО ПЕРСОНАЛА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАМЕЩАЮЩИХ ДОЛЖНОСТИ С КОРРУПЦИОННЫМИ РИСКАМИ?

В. М. КОРЯКИН

Корякин В. М., доктор юридических наук.

В первом квартале 2010 г. впервые в новейшей истории Вооруженных Сил Российской Федерации проведена кампания по сбору и учету сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий военнослужащих и государственных гражданских служащих, а также их супругов и несовершеннолетних детей. Обязанность государственных и муниципальных служащих ежегодно подавать указанные сведения в качестве важнейшей антикоррупционной меры установлена ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Порядок подачи указанных сведений, проведения проверок их достоверности, а также размещения данной информации на официальных сайтах государственных органов установлены Указами Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" и от 18 мая 2009 г. N 561 "Об утверждении Порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования" и от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению". В Вооруженных Силах Российской Федерации по данному вопросу действуют Приказы министра обороны Российской Федерации от 3 августа 2009 г. N 808 "О Перечне должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", от 29 августа 2009 г. N 920дсп "О Перечне должностей военной службы в Министерстве обороны Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых военнослужащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" и от 10 октября 2009 г. N 1090 "Об утверждении Порядка представления гражданами и военнослужащими, претендующими на назначение на воинские должности в Министерстве обороны Российской Федерации, и военнослужащими, проходящими военную службу в Министерстве обороны Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера". В научной литературе, а также в официальных документах характеристика различных должностей с точки зрения возможностей замещающих их лиц извлекать неправомерную выгоду из полномочий, предоставляемых по соответствующей должности, обозначается различными терминами. Так, автором настоящей публикации в качестве такой характеристики предлагался термин "коррупциогенность должности", под которой следует понимать наличие в полномочиях, предоставленных лицу, занимающему данную должность, потенциальных возможностей для коррупционного поведения, выражающегося в принятии этим лицом не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего должностного положения <1>. В указаниях министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2009 г. N 205/2/673 <2> о принятии ряда неотложных мер по реализации антикоррупционного законодательства в Минобороны России применяется термин "коррупционно опасные должности", однако содержание данного термина не раскрывается. Как представляется, термин "коррупционно опасные должности" и приведенный выше термин "коррупциогенность должности" во многом схожи: чем выше степень коррупциогенности должности, тем более коррупционно опасной она является. -------------------------------- <1> Корякин В. М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия: Моногр. М., 2009. С. 100. <2> Право в Вооруженных Силах. 2010. N 3.

В Перечне должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557, применяется термин "должности, замещение которых связано с коррупционными рисками" (именно этот термин использован нами в названии настоящей публикации). Понятие "коррупционный риск" в названном Указе не раскрывается, однако, исходя из этимологии термина "риск", под коррупционным риском следует, по нашему мнению, понимать вероятность совершения лицом, замещающим соответствующую должность, коррупционных правонарушений, связанных с его должностным положением, и размеры возможного причинения в связи с этим вреда личности, обществу и государству. Все должности, имеющиеся в Вооруженных Силах Российской Федерации, в зависимости от категорий лиц, которыми они могут замещаться, можно подразделить на четыре большие группы: 1) должности, подлежащие замещению военнослужащими (должности военной службы, или воинские должности); 2) должности, подлежащие замещению государственными гражданскими служащими; 3) должности, подлежащие замещению лицами гражданского персонала Вооруженных Сил, не имеющими статуса государственных служащих; 4) "смешанные" должности, которые могут замещаться как военнослужащими, так и государственными гражданскими служащими или лицами гражданского персонала Вооруженных Сил. По уровню коррупционного риска должности, учрежденные в Вооруженных Силах Российской Федерации, различаются между собой весьма существенно. Степень выраженности данного фактора зависит: - во-первых, от того, в штате какого звена в иерархии органов военного управления данная должность находится: чем выше уровень соответствующего структурного подразделения в указанной иерархии, тем больше возможностей у лиц, замещающих в них соответствующие должности, для извлечения неправомерных доходов из своего должностного положения; - во-вторых, от специфики той деятельности, которая входит в круг обязанностей и полномочий по соответствующей воинской должности. По данному основанию можно выделить следующие группы должностей с повышенным коррупционным риском: 1) должности, связанные с распределением, перераспределением и контролем за движением денежных средств; 2) должности, исполнение обязанностей по которым связано с реализацией гособоронзаказа, проведением торгов на поставку товаров и оказание услуг для нужд военных организаций, торгов по реализации высвобождаемого военного имущества; 3) должности в структурах, предназначенных для хранения различного рода материальных средств и обеспечения ими войск и конкретных военнослужащих; 4) должности, исполнение обязанностей по которым связано с решением различного рода вопросов прохождения военной службы, государственной гражданской службы, реализацией трудовых прав лиц гражданского персонала (призыв и прием граждан на военную службу, освобождение от военной службы, предоставление отсрочек от призыва на военную службу, увольнение с военной службы, увольнение с работы, служебные перемещения, присвоение воинских званий, классных чинов, назначение на должности, награждение наградами, направление на учебу и т. п.); 5) должности в военных образовательных учреждениях, связанные с решением вопросов зачисления граждан на обучение и распределения выпускников; 6) должности, исполнение обязанностей по которым связано с реализацией социальных гарантий военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, государственных гражданских служащих, лиц гражданского персонала (распределение жилых помещений, путевок в санаторно-курортные учреждения, назначение и выплата пенсий, пособий, компенсаций, предоставление отпусков, выплата денежного содержания, дополнительных выплат и т. д.); 7) должности, связанные с осуществлением контрольных функций (финансовая и военная инспекции, инспекция по личному составу, пожарный, санитарно-эпидемиологический надзор и т. п.). Упомянутыми выше Приказами министра обороны Российской Федерации от 3 августа 2009 г. N 808 и от 29 августа 2009 г. N 920дсп утверждены соответственно Перечень должностей федеральной государственной гражданской службы в Минобороны России и Перечень должностей военной службы в Минобороны России, при назначении на которые и в период замещения которых граждане и военнослужащие обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя и на своих супруга (супругу) и несовершеннолетних детей. Должности, подлежащие замещению лицами гражданского персонала, не имеющими статуса государственных служащих, в указанных перечнях отсутствуют. Можно предположить, что лица гражданского персонала замещают должности с минимальными коррупционными рисками, в связи с чем отсутствует необходимость осуществлять государственный контроль за их доходами. Однако такое предположение не найдет подтверждения, если проанализировать полномочия по отдельным должностям, замещаемым лицами гражданского персонала. Возьмем, к примеру, военные комиссариаты. Как известно, в ходе реформирования структуры военных комиссариатов воинские должности в них упразднены, и сегодня 100% должностей, предусмотренных штатными расписаниями военкоматов, подлежат замещению лицами гражданского персонала. Нет нужды приводить факты коррупции в военных комиссариатах - сообщения о них в СМИ можно встретить едва ли не ежедневно, особенно в период проведения очередных призывов граждан на военную службу. Военные комиссариаты по результатам различного рода опросов и социологических исследований неизменно называются в числе лидеров среди наиболее коррумпированных государственных структур <3>. С заменой воинских должностей на должности гражданского персонала коррупция в военных комиссариатах, конечно же, никуда не исчезла. -------------------------------- <3> См.: Дамаскин О. В. Коррупция: состояние, причины, противодействие. М., 2009. С. 77; Кодан С. В. (и др.) Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия // Следователь. 2008. N 5. С. 32.

Подобного рода ситуация имеет место не только в военных комиссариатах. Одним из направлений формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации является активная замена воинских должностей на должности, подлежащие замещению лицами гражданского персонала - это касается, прежде всего, должностей тылового, финансового, юридического профилей. В результате сложилась весьма парадоксальная ситуация. Согласно Перечню, утвержденному Приказом министра обороны Российской Федерации от 29 августа 2009 г. N 920дсп, например, на помощника командира воинской части по финансово-экономической работе возлагается обязанность ежегодно представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако если на эту должность будет назначено гражданское лицо, то оно представлять указанные сведения не обязано, поскольку не обладает статусом государственного гражданского служащего. Однако бесспорно, что коррупционный риск указанной должности остается неизменным вне зависимости от того, кто ее замещает - военнослужащий или лицо гражданского персонала. Аналогичное явление имеет место и в отношении целого ряда других должностей, которые заменены с воинских на гражданские либо предусматривают возможность замещения как военнослужащими, так и гражданскими лицами. Из сказанного со всей очевидностью вытекает необходимость возложения на лиц гражданского персонала, замещающих должности с повышенным коррупционным риском, обязанности ежегодного представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера наряду с военнослужащими и государственными гражданскими служащими. Однако законодательная основа для этого в настоящее время отсутствует, поскольку, как указывалось в начале настоящей статьи, согласно ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции" такая обязанность возлагается только на государственных служащих (включая военнослужащих) и на муниципальных служащих. Лица гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации ни к той, ни к другой категории граждан не относятся. В целях устранения из антикоррупционного законодательства указанного очень серьезного пробела предлагается внести следующие изменения и дополнения в ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции": а) наименование статьи изложить в следующей редакции: "Статья 8. Обязанность государственных и муниципальных служащих, а также иных граждан представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; б) дополнить пунктом следующего содержания: "10. Руководители государственных органов, органов местного самоуправления вправе своими решениями возлагать обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на иных граждан, не являющихся государственными и муниципальными служащими". Реализация указанных предложений в полной мере соответствует требованиями Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460, которая, в частности, предусматривает формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции.

Название документа