Совершенствование эколого-правового механизма в условиях современной России

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

С. Ю. ТАЛОВЕРОВ

Российские ученые в последнее время постоянно уделяют пристальное внимание проблематике совершенствования эколого-правового механизма, что находит отражение в научных разработках, проводимых в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права РАН и других научных центрах. Автор подошел творчески к рассмотрению данной проблематики, проанализировав различные аспекты существующей нормативно-правовой базы. В статье отмечается, что в настоящее время в законотворческом процессе в области экологической политики необходимо активное участие высококвалифицированных специалистов.

Russian lawyers draw attention to the problem of improvement of ecology-law mechanism, which is reflected in scholarly researches of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences and other scientific centers. The author used creative approach to consideration of the said problem by analyzing various aspects of existing normative basis. The article notes that at present ecological policy requires participation of high quality specialists in law-making process <*>. -------------------------------- <*> Taloverov S. Yu. Improvement of ecology-law mechanism in the conditions of contemporary Russia.

В ходе подробного анализа была доказана необходимость надлежащего законодательного регулирования таких инструментов, как оценка воздействия на окружающую среду, экологическая сертификация, экологический аудит. Исследователи отметили, что каждый из перечисленных инструментов представляет собой неотъемлемый элемент эколого-правового механизма и выполняет специальные, присущие только ему функции. Заметим, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды", вступивший в силу 10 января 2002 г. <1>, применительно к правовому механизму в содержательном отношении почти ничего не добавил в сравнении с прежним Законом. Он лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в статье о понятиях. В итоге из-за дефектов, содержащихся в Законе, правовой механизм охраны окружающей среды остается примерно таким же пробельным, как и в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. <2>. -------------------------------- <1> См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <2> Бринчук М. М. Российское государство и охрана природы // Политика и общество. 2006. N 6. С. 8 - 9; Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2007. С. 173 - 174.

С точки зрения специалистов, в рассматриваемом Законе присутствует нарушение большинства правил юридической техники правотворчества. В положениях, посвященных основным инструментам эколого-правового механизма, нормативно-правовые свойства последних сводятся к минимуму. В Законе слишком много норм отсылочного характера. В нем отсутствует регулирование процессуальных отношений применительно к центральным институтам экологического права - экологическому нормированию, экспертизе, лицензированию и другим <3>. -------------------------------- <3> См.: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 1994. N 8-9. С. 30 - 41; Бринчук М. М. Российское государство и охрана природы. С. 9.

Совершенно очевидно, что при подготовке этого акта законодатель не учитывал такие важнейшие факторы, как, например, научные концепции правотворчества в сфере взаимодействия общества и природы. А ведь подобные концепции уже разработаны в ведущих российских научных центрах, в частности в Институте государства и права РАН, Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, на кафедре земельного и экологического права юридического факультета МГУ. Законодатель также не удостоил своим вниманием правовые, социально-экономические, экологические и политические условия развития российского общества и государства. Давая оценку Федеральному закону "Об охране окружающей среды" 2002 г., специалисты указывают, что Закон является "образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др. В итоге он ослабляет господство права в России, усиливает тенденцию деэкологизации государственного управления. Сейчас очевидна деэкологизация и законодательной ветви государственной власти, что создает серьезные угрозы российскому обществу, подрывает авторитет Российского государства, и главное, не обеспечивает соблюдение экологических прав человека" <4>, хотя вопрос о правах человека относится к концептуальным вопросам формирования экологического законодательства, в том числе и в контексте глобализации и международных обязательств России, которые вытекают из международно-правовых актов. -------------------------------- <4> Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. С. 174.

С учетом функционального назначения закрепленных в российском законодательстве экологических прав они выделяются в следующие группы: права, направленные на удовлетворение потребностей человека за счет ресурсов природы; права, направленные на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды; права, служащие средствами обеспечения соблюдения и защиты прав на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды; право собственности на природные ресурсы; права будущих поколений <5>. -------------------------------- <5> См.: СЗ. 1995. N 47. Ст. 4471; СЗ. 1997. N 5. Ст. 610; Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. С. 177 - 180.

Следует особо отметить появление новейшей разновидности экологических прав - прав будущих поколений, вытекающих из концепции устойчивого развития. Заметим, что данный вид экологических прав окончательно еще не оформлен в отечественном законодательстве, но определенные шаги в этом направлении уже предприняты. Согласно Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. <6>, а также в соответствии с рекомендациями и принципами, изложенными в документах, принятых Конференцией ООН по окружающей среде в Рио-де-Жанейро в 1992 г., необходимо и вполне возможно в Российской Федерации осуществить последовательный переход к устойчивому развитию. Это обеспечит сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала для удовлетворения потребностей как нынешнего, так и будущих поколений. -------------------------------- <6> См.: СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

Учитывая экологические права и интересы будущих поколений при принятии экологически важных решений, следует внести соответствующее дополнение в Конституцию РФ. Совершенно справедливо утверждение, что "конституционное установление права каждого на благоприятную окружающую среду, регулирование иных экологических прав в российском законодательстве является наиболее значимой, прогрессивной тенденцией формирующегося экологического законодательства и права. В условиях сложной экологической ситуации в стране, крайне низкой эффективности природоохранительной деятельности государства, в контексте глобализационных процессов законодательное, особенно конституционное, закрепление экологических прав имеет для России большое политическое, юридическое, этическое значение" <7>. -------------------------------- <7> Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. С. 179 - 180.

Необходимо подчеркнуть, что признание и правовое регулирование экологических прав человека и гражданина крайне важно как для самого индивида, так и для общества и государства. Устанавливая определенные права, государство вполне может рассчитывать, что граждане, используя их, будут способствовать повышению эффективности природоохранительной деятельности самого государства. Общество и государство должны проявлять заинтересованность в активности граждан. Обеспечению нормальной жизнедеятельности человека во многом будет способствовать также постепенный переход Российского государства на принципы устойчивого развития. Заметим, что идеи устойчивого развития являются важнейшей составляющей концептуальных основ формирования экологического законодательства, в том числе в аспектах глобализации и выполнения международных обязательств России. Как известно, Концепции устойчивого развития уделено огромное внимание в документах, принятых на Конференции в Рио-де-Жанейро. Международная комиссия по окружающей среде и развитию охарактеризовала устойчивое развитие как развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени, но не ставящее под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности <8>. -------------------------------- <8> См.: Наше общее будущее: Докл. Междунар. комиссии по окружающей среде и развитию. М., 1989. С. 50.

Вполне можно утверждать, что в целом Концепция устойчивого развития в Российской Федерации узаконена. Это наглядно подтверждается следующими Указами Президента РФ: "О Государственной стратегии Российской федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" (1994 г.) и "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" (1996 г.). Важные идеи устойчивого развития также выражены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 г. Наиболее значимая концептуальная составляющая формирования экологического законодательства - это механизм правового регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды, представляющий собой "единство системы правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения" <9>. Такой механизм является основой законодательства и важнейшей предпосылкой для эффективного действия права. -------------------------------- <9> Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. С. 183.

Определенная ответственность за федеральные законы лежит на Президенте России. Согласно ст. 84 Конституции РФ он подписывает и обнародует федеральные законы, причем любой закон проверяется Президентом на соответствие Конституции РФ. Но, по оценкам специалистов, Президент далеко не всегда проявляет при такого рода проверках нужную категоричность <10>. -------------------------------- <10> См.: Бринчук М. М. Российское государство и охрана природы. С. 11, 22; Новый Петербург. 2006. 27 декабря.

Итак, несмотря на наличие существенных дефектов в новом головном акте экологического законодательства - Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 г., достижения в развитии этой отрасли, в сравнении с предшествующим временем, в последнее десятилетие налицо. Несомненными достоинствами современного российского законодательства являются признание и широкое законодательное установление экологических прав человека и гражданина. Правовой механизм предупреждения экологического и экогенного вреда, подготовки и принятия экологически значимых решений существенно усилен. В поле зрения законодателя находится применение экономических мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. С установлением широкого регулирования субъективных экологических прав в законодательстве, признанием экологических прав человека Россия предприняла важный шаг по пути создания правового и социального государства. Признание прав способствует росту самосознания граждан, экологического сознания и культуры. Экологические субъективные права оказывают стимулирующее влияние на деятельность государства в этой сфере, потому что реализация права на благоприятную окружающую среду, а также других экологических прав предоставляет возможность требовать соответствующего поведения от других субъектов, в первую очередь от государственных органов. Одновременно регулирование экологических прав значительно укрепляет международный авторитет Российского государства, способствует его вхождению в европейское и мировое правовое пространство. Вместе с тем, характеризуя современное экологическое законодательство в нашей стране, следует подчеркнуть, что до сих пор "в значительной степени оно пробельно" <11>, имеет немало серьезных дефектов. В нем наблюдается противоречивость, непоследовательность, определенный дефицит комплексного регулирования и дефектность с точки зрения применяемой юридической техники. -------------------------------- <11> Там же. С. 9.

Например, в законах об окружающей среде слишком много бланкетных норм. При таком подходе законодателя к нормотворчеству обнаруживаются значительные недостатки. Во-первых, установление бланкетных норм в практике отечественного нормотворчества нередко обрекает закон на бездействие. Во-вторых, излишнее увлечение законодателя установлением бланкетных (отсылочных) норм противоречит ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей принцип разделения властей. Это приводит к возникновению целого ряда негативных последствий: "а) законодатель не создает правового механизма регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; б) исполнительная власть не исполняет поручения законодательных органов; в) снижается эффективность правового регулирования экологических отношений; г) увеличивается объем ведомственного нормотворчества; подрывается принцип правового государства и верховенства закона". В связи с этим вполне актуально звучит утверждение Ю. А. Тихомирова: "Словесное признание верховенства закона и его реальное бездействие должны быть преодолены" <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. А. Тихомирова "Общая концепция развития российского законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 1999, N 1. ------------------------------------------------------------------ <12> Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 12.

Существенным недостатком деятельности по формированию отечественного экологического законодательства является то, что эта работа ведется без четко сформулированной концепции, хотя мнение специалистов по данному вопросу уже сложилось в пользу создания таковой. Устойчивое развитие - это важнейшая составляющая концептуальных основ формирования экологического законодательства, включающая реализацию четырех основных задач. Первая связана с установлением научно обоснованных пределов изъятия природных ресурсов в целях удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу. Вторая направлена на обеспечение экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений. Третья реализуется при выполнении экологических требований в момент осуществления хозяйственной и иной экологически значимой деятельности. Четвертая - в защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений. Создание в Российской Федерации основ эколого-правового обеспечения реализации концепции устойчивого развития будет происходить по мере развития и совершенствования правового механизма регулирования экологических отношений в целом и механизма подготовки и принятия экологически значимых решений. Велико значение механизма правового регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды для осуществления внутренних и внешних функций экологического права, в том числе и для адекватного реагирования на глобализационные процессы. Как видим, в настоящее время экологической политике необходимо активное участие в законотворческом процессе высококвалифицированных специалистов. В их числе должны быть как юристы-ученые, так и юристы-практики. Сегодня следует сосредоточиться, с одной стороны, на развитии законодательства, а с другой стороны, на обеспечении реализации уже принятых законов. Данные процессы должны идти одновременно.

Название документа