Принципы земельного права как важнейший элемент эколого-правового механизма (в развитие идей В. В. Петрова)

ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА КАК ВАЖНЕЙШИЙ ЭЛЕМЕНТ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА (В РАЗВИТИЕ ИДЕЙ В. В. ПЕТРОВА)

Г. А. ВОЛКОВ

Волков Г. А., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Значительную роль в решении проблем загрязнения и разрушения окружающей природной среды, истощения природных ресурсов В. В. Петров видел в эффективном функционировании эколого-правового механизма охраны окружающей природной среды. По его мнению, механизм исполнения законов в области охраны окружающей природной среды содержит много общего с механизмом исполнения юридических нормативных актов в целом. В то же время он отличается рядом особенностей, вытекающих из особенностей экологических отношений <1>. -------------------------------- <1> См.: Петров В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: Издательство "БЕК", 1995. С. 161.

Под эколого-правовым механизмом В. В. Петров понимал самостоятельный институт российского экологического права, который проявляется в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива, и обеспечивает материализацию эколого-правовых норм при условии работы всех его частей. В структуре эколого-правового механизма В. В. Петров выделял природоохранительные нормы права, экологизированные правовые нормы и нормативы, нормы-гарантии исполнения экологического императива и эколого-правовые отношения <2>. -------------------------------- <2> См.: Там же. С. 161, 162.

Среди природоохранительных норм права В. В. Петровым важное значение придавалось нормам-принципам, закрепляющим основополагающие начала правового регулирования природоохранительных правоотношений, в которых он выделял центральный принцип - научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов под приоритетом охраны жизни и здоровья человека. Этот принцип рассматривался как неизменный постулат общественного развития любого человеческого организма <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же. С. 162, 163.

Принципам земельного права присущи общие черты и свойства, характерные всем другим правовым принципам. Одно из значений слова "принцип" (происходит от латинского слова principium - основа, начало), которое наиболее соответствует понятию "принцип права", раскрывается как "основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т. д.; руководящая идея, основное правило деятельности" <4>. -------------------------------- <4> Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1988. С. 400.

Теория права исходит из того, что "принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса его формирования, развития и функционирования. Отражаясь прежде всего в нормах права, принципы пронизывают всю правовую жизнь общества, всю систему страны. Они характеризуют не только сущность, но и содержание права, отражают не только внутреннее строение, статику, но и весь процесс его применения, его динамику. Принципы права оказывают огромное влияние на весь процесс подготовки нормативных правовых актов, их издания, установления гарантий соблюдения правовых требований" <5>. -------------------------------- <5> Общая теория государства и права. Академический курс в 2 томах / Под ред. проф. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: Издательство "Зерцало", 1998. С. 22, 23.

С. С. Алексеев, говоря о такой особенности объективного права, как его нормативность, дал следующую характеристику юридическим нормам: "Каждая юридическая норма (особенно норма, выраженная в законе) представляет собой своего рода интеллектуальное явление, некоторое обобщение тех индивидуальных случаев, их особенностей, которые встречаются в жизни, и тех типизированных решений, которые здесь должны приниматься. Со временем эта интеллектуальная сторона права получает развитие - выражается в правовых принципах (таких, например, как принцип уважения к суду, презумпция невиновности) или таких особых правовых категориях, как общее дозволение, скажем, общее дозволение вступать в любой договор, не запрещенный законом" <6>. -------------------------------- <6> Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 34.

С этих точек зрения очевидно, что принципы права объективно обусловлены характером общественных отношений соответствующего социального строя, его экономической структурой, отражают объективные закономерности общественного развития. В. В. Лазарев и С. В. Липень нормы-принципы относят к нетипичным или специализированным нормам права, обосновывая это тем, что "нетипичные (или специализированные) нормы права называются так потому, что они не являются правилами поведения субъектов права в конкретной ситуации, а содержат определенные положения, обеспечивающие действие типичных правовых норм. Их иногда именуют даже не нормами права, а исходными, отправными, учредительными предписаниями. Как свидетельствует юридическая практика, современное правовое регулирование становится эффективным именно благодаря сочетанию в нормативном материале как типичных, так и нетипичных норм права. Среди специализированных норм права обычно выделяют общезакрепительные, декларативные (целеустановительные) и дефинитивные нормы" <7>. -------------------------------- <7> Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2000. С. 232.

По сравнению с имевшей ранее место точкой зрения о служебном, вспомогательном значении специализированных правовых норм в теории права наметился иной подход к оценке их значения, что связывается с юридическим признанием общечеловеческих ценностей: "Исходные (отправные, первичные, учредительные) нормы занимают высшую (!) ступень в законодательстве, имеют наиболее общий характер (наиболее высокую форму абстрагирования) и играют особую роль в механизме правового регулирования общественных отношений. Эти нормы определяют исходные начала, основы правового регулирования общественных отношений. В этом их основное значение. Посредством названных норм определяются цели, задачи, принципы, пределы, направления, методы правового регулирования, закрепляются правовые категории и понятия. Исходные правовые нормы получают логическое развитие и конкретизацию в иных нормах, правилах поведения, что не исключает их прямого действия. На них можно ссылаться также при решении конкретного юридического дела - если надо обосновать правоприменительный акт тем или иным принципом права, особенно если этот принцип прямо не выражен в законодательстве, либо подтвердить незыблемость какого-либо законодательного положения, либо усилить авторитетность принимаемого решения" <8>. -------------------------------- <8> Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 289.

В. К. Бабаев разделяет исходные правовые нормы на нормы-начала, нормы-принципы, определительно-установочные нормы и нормы-дефиниции. Нормы-начала он определяет как "предписания, закрепляющие устои существующего строя, основы социально-экономической, политической и государственной жизни, формы собственности и др. Нормы-начала сосредоточены в конституции государства. Они получают развитие и логическое выражение в других исходных правовых нормах и прежде всего в нормах-принципах. Нормы-принципы - законодательные предписания, выражающие и закрепляющие принципы права. Регулирующая роль принципов права неразрывно связана с их законодательным закреплением. Она тем значительнее, чем полнее и последовательнее принципы права выражены в законодательстве. Принцип права, закрепленный в законодательном предписании, становится нормой-принципом" <9>. -------------------------------- <9> Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М.: Юристъ, 2004. С. 375.

Иногда принципы права отождествляют или противопоставляют основным началам правового регулирования общественных отношений <10>. -------------------------------- <10> См.: Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. В. П. Мозолина, М. Н. Малеиной. М.: Издательство "НОРМА", 2004; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. М.: Издательство "Юрайт", 2002; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой) / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ"; Издательский дом "ИНФРА-М", 1997; Пахомова Н. Н. Основы теории корпоративных отношений (правовой аспект). М.: Издательство "Налоги и финансовое право", 2004; Козырин А. Н., Егиазарова В. В. Правовое регулирование таможенных режимов. Комментарий законодательства // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства"; Мошкина Л. Н. Договор о долевом участии в инвестировании строительства и договор простого товарищества // Юрист. 2002. N 2; Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства // Журнал российского права. 2000. N 5 - 6; Петрова Г. В. Порядок возврата из бюджета налога на добавленную стоимость // Право и экономика. 2000. N 5; Эрделевский А. М. Комментарий к части первой Налогового кодекса Российской Федерации (постатейный) // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства"; Карабельников Б. Р. Трудовые отношения в хозяйственных обществах. М.: ИД "ФБК-ПРЕСС", 2003; Ротарь А. Предмет согласования в заключаемых договорах // Юрист. 2002. N 6.

Отождествление или противопоставление принципов права с основными началами правового регулирования общественных отношений не является верным. Принципы права выступают одним из элементов основных начал правового регулирования общественных отношений, последние же не сводятся лишь к одним принципам. Недопустимо с точки зрения формальной логики противопоставлять принципы права основным началам правового регулирования общественных отношений, так как первое понятие определяется через второе, которое шире по содержанию. Иногда основные начала правового регулирования общественных отношений сводят лишь к целям и принципам права, с чем также вряд ли можно согласиться. Очевидно, что основные начала правового регулирования определенных общественных отношений, которые иногда закрепляются в учредительных (исходных, отправных) нормах, включают не только цели и принципы права, но и такие важнейшие элементы, как задачи, тип правового регулирования общественных отношений, а также иные правовые категории и понятия. Все эти элементы взаимосвязаны, образуют систему и служат базисом той или иной отрасли права. Сделанный вывод подтверждается положениями ряда кодексов Российской Федерации, в которых закреплены основные начала соответствующего законодательства. Рассмотрение вопроса о соотношении основных начал правового регулирования общественных отношений и принципов права приводит к рассмотрению вопроса о соотношении принципов земельного права и принципов земельного законодательства. Принципы определенной отрасли права и принципы того или иного законодательства часто рассматриваются как равные понятия. Однако такой подход представляется упрощенным. В теории права используются нетождественные термины "отрасль права" и "отрасль законодательства". Например, В. С. Нерсесянц считает, что "отраслевой принцип построения системы права, концепция выделения различных отраслей права по критериям предмета и метода правовой регуляции, конструкция внутренней организации системы права и его составных частей (правовых норм, институтов и отраслей) и т. д. являются положениями юридико-доктринального учения о праве как регуляторе общественных отношений, о внутренне согласованной системе правовой регуляции (ее формах, механизме, средствах и способах), об особенностях правовой регуляции разнородных общественных отношений и т. д. Как доктринальная конструкция система права выражает научное понимание смысла, порядка, средств и правил надлежащей нормативно-правовой регуляции общественных отношений и соответствующих форм систематизации ее результатов (правоустановительных актов). Система права, таким образом, является доктринальной юридико-логической моделью для реальной практики правоустановительной деятельности, издания соответствующих законодательных и иных правоустановительных актов, их рационально организованного учета и систематизации" <11>. -------------------------------- <11> Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М", 1999. С. 442.

В. И. Гойман рассуждает, что "система права и система законодательства находятся во взаимной зависимости, хотя степень такой зависимости различна. Система права, формируясь под влиянием деятельности законодателя, вместе с тем носит объективный и несколько автономный от воли законодателя характер. Система законодательства - детище законодателя, хотя, безусловно, также имеет социальную обусловленность. Система права и система законодательства не совпадают по кругу источников, в которых они выражены: система законодательства воплощена в законодательстве, иных нормативно-правовых актах; система права находит воплощение не только в позитивном праве, но и отображена в обычном праве, неписаных принципах права и аксиомах, международно-правовых актах, имеющих рекомендательный характер, договорах нормативного содержания, судебных прецедентах и даже в правосознании" <12>. -------------------------------- <12> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 223.

Исходя из этого, не могут быть тождественны термины "принципы отрасли права" и "принципы отрасли законодательства". Таким образом, принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Однако принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами. С другой стороны, нормы-принципы земельного права являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы земельного права. При этом нормы-принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение, которое обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, при реализации права и при систематизации законодательства. Соотношение понятий "основные начала правового регулирования земельных отношений" и "принципы земельного права" раскрывается также через такие категории, как "цели" и "задачи" земельного права. Применительно к соотношению принципов земельного права и целей, задач земельного права можно сделать следующее утверждение, что цели и задачи земельного права как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений обеспечивают формирование принципов земельного права. В свою очередь, нормы-принципы земельного права как специализированные правовые нормы выступают носителями целей и задач земельного права, необходимыми правовыми средствами их достижения и решения. В литературе иногда выделяют принципы земельной политики и принципы земельной реформы. Ю. Г. Жариков отдельно от принципов земельного права выделяет принципы земельной политики, обосновывая их тем, что независимо от своих прав на землю в качестве собственника государство в качестве суверена проводит земельную политику, обеспечивающую рациональное использование и охрану земель <13>. -------------------------------- <13> См.: Земельное право: Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. докт. юрид. наук, проф. С. А. Боголюбов. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М", 1999. С. 7 - 9.

Очевидно, что принципы земельной политики составляют основу государственной земельной политики, которая, в свою очередь, является составной частью государственной политики. Здесь возникают вопросы о соотношении политики и права, о взаимодействии государства и права, о формировании политических норм. В теории права этим вопросам неизменно уделялось важное внимание. Как считает В. Д. Попков, "вопрос о соотношении политических норм и права не решается однозначно. В отечественной литературе высказывались противоречивые взгляды по вопросу о соотношении политики и права. Однако жизнь в государственно-организованном обществе свидетельствует о многообразных связях между правом и политикой, об определенной включенности права в политическую жизнь общества, о воздействии политики на развитие и действие права. Следует различать политическую норму и политическую оценку социальной, правовой нормы. Политическая норма может быть выражена в нормативно-правовом акте государства, но она может быть выражена в политическом акте непосредственно. Юридическая норма имеет политическое значение в том смысле, что к ее оценке применяется политический подход, критерий, она устанавливается компетентным государственным органом или органами" <14>. -------------------------------- <14> Общая теория государства и права. Академический курс в 2 томах / Под ред. проф. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: Издательство "Зерцало", 1998. С. 69.

С. С. Алексеев видит следующее соотношение государства и права: "...политическая власть под углом зрения свойственных ей особенностей и закономерностей представляет собой жесткий фактор, способный (притом монопольно) действовать с применением насилия, принуждения и в связи с этим потенциально имеющий деструктивные, демонические, в том числе и негативные социально-психологические, стороны - тенденции к абсолютизации, к неконтролируемому самовозрастанию, отторжению всего иного, что может иметь властно-управленческое значение, и т. д. Поэтому государство при определенных условиях может превратиться в самостоятельную мощную силу, осуществлять узкоклассовые интересы, интересы властеуправляющего слоя, быть воплощением авторитарного режима, становясь при этом, как называлось в марксистской литературе, машиной господствующего класса и инструментом подавления и угнетения народа, большинства населения страны. Таким образом, если право призвано выражать нормативные начала общественной жизни, ее стабилизирующие, упорядочивающие, умиротворяющие потребности, то государство во всех случаях неизменно остается институтом организованной политической власти, инструментом ее реализации, воплощения в жизнь. С рассматриваемых позиций необходимо преодолеть утвердившееся в советской науке представление о праве как о концентрированном выражении политики или, если быть еще более точным, как о политическом явлении вообще" <15>. -------------------------------- <15> Алексеев С. С. Теория права. М.: Издательство "БЕК", 1994. С. 72.

Основываясь на приведенных суждениях по общей теории права, применительно к принципам земельного права, их соотношение с принципами земельной политики видится в том, что принципы земельной политики как политические нормы могут служить для формирования принципов земельного права, а также стать правовыми нормами в виде юридических дозволений, запретов, предписаний и нормами-принципами земельного права, если они будут закреплены в нормативном правовом акте, а нормы-принципы - в законе. Проведение земельной реформы является компонентом государственной политики. С этой точки зрения принципы земельной реформы являются политическими нормами, направленными в сфере правового обеспечения реформы на формирование нового законодательства, подкрепленными организационными и идеологическими мероприятиями. Как справедливо считает Е. А. Галиновская, "принципы земельной реформы следует отличать от новых принципов земельного права, введенных той же реформой, например, от принципа платности землепользования, самостоятельного хозяйствования на земельном участке и других. Принципы земельной реформы должны аккумулировать отношение государства не только к формам собственности на земельные участки, но и к тому, какой круг субъектов должен быть включен в земельную реформу; каков должен быть объект (земли какого назначения) использования; как должны быть распределены основные функции проведения реформы среди органов государственной власти и местного самоуправления. Следует также решить вопрос о принятии особого акта, устанавливающего основные принципы и этапы земельной реформы" <16>. -------------------------------- <16> Галиновская Е. А. Правовые принципы земельной реформы в Российской Федерации // Государство и право на рубеже веков (Материалы всероссийской конференции). Экологическое и природоресурсное право. Трудовое право. Предпринимательское право. М., 2001. С. 121 - 125.

Примером политических норм, содержащих принципы земельной реформы, могут служить принятые ранее программы по земельной реформе. Целью земельной реформы в Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР <17> было провозглашено "перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. В ходе реформы осуществляется наделение землей граждан, предприятий, организаций, учреждений, объединений и товариществ с закреплением их прав на землю". -------------------------------- <17> См.: Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР. Утв. Советом Министров РСФСР от 18 января 1991 г. N 30 // СП РСФСР. 1990. N 10. Ст. 134.

Провозглашенная цель земельной реформы является основой для формирования определенных принципов земельной реформы. Это подтверждается, в частности, тем, что в качестве принципов земельной реформы выступают объявленные исходные положения содержания Программы: "...содержание Программы исходит из того, что земельная реформа предусматривает введение многообразия форм собственности и стимулирование развития новых форм хозяйствования, а также экономически обоснованное и социально справедливое перераспределение земель для организации более рационального их использования, экологизацию землевладения и землепользования". Принципы земельной реформы могут вытекать из содержания целей самой Программы: "...в результате осуществления Программы будут созданы условия для равноправного развития коллективных, индивидуальных и других форм использования земли, для повышения эффективности сельскохозяйственного производства, защиты земель от негативного влияния антропогенной деятельности и вредных природных процессов". На основе заявленных целей, принципов земельной реформы и целей самой Программы в Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР были предусмотрены организационное, правовое и инструктивно-методическое, землеустроительное, информационное, научно-методическое, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение земельной реформы. Принципы земельной реформы можно выявить и в Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы" <18>. -------------------------------- <18> См.: Федеральная целевая программа "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы". Утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 // СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3379.

Они следуют из провозглашенных целей и содержания земельной реформы, а также цели самой Программы. Целями земельной реформы были определены повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения социального, инвестиционного и производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста. Целью Программы провозглашено обеспечение разработки и реализации комплекса взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно-технических, землеустроительных и иных мер, позволяющих в 2002 г. в основном завершить осуществление земельной реформы в России и создать эффективный механизм регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами. Цели, содержание земельной реформы, цели самой Программы выступили основой формирования принципов земельной реформы. На основе всех этих элементов определялись основные мероприятия данной Федеральной целевой программы, в том числе в части ее правового обеспечения. Таким образом, принципы земельной реформы составляют основу земельной политики и являются политическими нормами, имеющими значение прежде всего для правотворчества при проведении земельной реформы. Отдельные принципы земельной реформы могут служить для формирования принципов земельного права, а также стать правовыми нормами в виде юридических дозволений, запретов, предписаний и нормами-принципами, если они будут закреплены в нормативных правовых актах, а нормы-принципы - в законе. В теории советского земельного права принципам земельного права было уделено определенное внимание. Вместе с тем признавалось, что по вопросу о принципах советского земельного права, их понятий и классификации в советской юридической науке не было единого мнения. В то же время определение советского земельного права выводилось из принципов, которые лежали в основе всех норм данной отрасли <19>. -------------------------------- <19> См.: Общая теория советского земельного права / Отв. ред. член-кор. АН СССР, д. ю.н. Г. А. Аксененок, д. ю.н. И. А. Иконицкая, д. ю.н. Н. И. Краснов. М.: Издательство "Наука", 1983. С. 123.

Анализируя предложенное определение советского земельного права <20>, можно увидеть проявление принципов земельного права через поставленную цель правового регулирования земельных отношений в СССР <21>. -------------------------------- <20> Советское земельное право - система норм (правил поведения), установленных или санкционированных Советским государством, выражающих волю государства и всего советского народа во главе с рабочим классом, регулирующих впервые возникшие в человеческом обществе социалистические земельные отношения, сложившиеся в СССР на базе национализации земли, осуществленной в соответствии с ленинским Декретом о земле. Целью правового регулирования земельных отношений СССР, в основе которых лежит исключительная государственная общенародная собственность на землю, является планомерное и наиболее рациональное использование земли в соответствии с ее естественными свойствами и хозяйственным назначением как всеобщего предмета человеческого труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве. См.: Там же. С. 122. <21> См.: Там же. С. 123.

Вопрос о понятии и значении принципов земельного права вновь стал предметом активных исследований после принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. <22>, в котором были закреплены принципы земельного законодательства. -------------------------------- <22> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.

С. А. Боголюбов находит, что "принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, концепции, целям и задачам его. Даже в науке принципы играют огромную роль. На основе начал (принципов) речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых проблем. Тем более, будучи закреплены законом, они становятся законными, законодательными, обязательными. Даже различные термины и понятия нуждаются в толковании. Существует доктринальное (научное) толкование их, которое необходимо. Но оно может быть и субъективным. Когда же основные начала, понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они имеют официальное, принципиальное значение. По такому пути идет законотворчество Российской Федерации в последнее время: в законах даются перечни основных терминов и понятий и их раскрытие, толкование. Тем большее значение это имеет для начал, принципов. Принципы становятся "каркасом", на котором зиждется, строится все "здание" права и осуществляется вся многогранная деятельность в области земельных и всех экологических отношений" <23>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2009. ------------------------------------------------------------------ <23> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2001. С. 5, 6. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002 (издание второе, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ Аналогичное мнение изложено С. А. Боголюбовым в другом издании. См.: Боголюбов С. А., Минина Е. Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Издательство "НОРМА" (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2002. С. 3, 4.

Практическое значение принципов земельного права выделено в Комментарии к Земельному кодексу РФ под редакцией Г. В. Чубукова и М. Ю. Тихомирова. Авторы видят его в том, что "рассматриваемые нормы-принципы в определенных случаях могут служить критерием, позволяющим разрешать возможные правовые коллизии при применении отдельных актов и норм земельного законодательства" <24>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательство Тихомирова М. Ю., 2007 (второе издание, дополненное и переработанное). ------------------------------------------------------------------ <24> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова и М. Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 22.

О. И. Крассов, комментируя главу I Земельного кодекса РФ, полагает, что "в основе правового регулирования земельных отношений лежат определенные начала, принципы, которые отражают характер и тенденции развития земельного законодательства" <25>. -------------------------------- <25> Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 31.

А. К. Голиченков, давая общую характеристику принципов земельного законодательства в Комментарии к Земельному кодексу РФ, прежде всего уделил внимание понятию принципов. Он считает, что "основные принципы земельного законодательства (от лат. principium - начало, основа) понимаются в комментируемой ст. 1 Земельного кодекса РФ в двух качествах: а) основных, исходных положений (начал) как самого Кодекса, так и всего земельного законодательства; б) основ устройства (читай содержания) и функционирования (читай работоспособности, действенности) земельного законодательства" <26>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <26> Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: БЕК, 2002. С. 1 - 3.

По мнению А. К. Голиченкова, "помещение в текст проекта Кодекса, а затем установление в Кодексе принципов земельного законодательства позволило и позволяет решить ряд задач: - в процессе подготовки данного законопроекта - заложить своего рода ориентиры, по которым разработчики (специалисты, надо сказать, далеко не одинаковых взглядов) сверяли свои подходы и предлагаемые решения, добиваясь (и в целом добившись) того, чтобы следовать в одном направлении; - в правоприменительной практике - облегчить применение Кодекса и других актов земельного законодательства при наличии пробелов в правовом регулировании земельных отношений, а также в случаях коллизий правовых норм; - в законопроектной практике в целом - продолжить представляющуюся перспективной (в том числе и по изложенным выше соображениям) традицию установления в кодификационных актах основных начал той или иной отрасли законодательства; - в области научных исследований - дать новый импульс к научным дискуссиям, определению новых тем и даже направлений научных исследований" <27>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации" Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <27> Там же.

Таким образом, принципы земельного права являются элементом основных начал правового регулирования земельных отношений и могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Однако принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами. С другой стороны, нормы-принципы земельного права являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы земельного права. Цели и задачи земельного права как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений обеспечивают формирование принципов земельного права. В свою очередь, нормы-принципы земельного права как специализированные правовые нормы выступают носителями целей и задач земельного права, необходимыми правовыми средствами их достижения и решения. Соотношение принципов земельного права с принципами земельной политики, в том числе с принципами земельной реформы, заключается в том, что принципы земельной политики как политические нормы могут служить для формирования принципов земельного права, а также стать юридическими нормами в виде юридических дозволений, запретов и предписаний и нормами-принципами земельного права, если они будут закреплены в нормативном правовом акте, а нормы-принципы - в законе. Нормы-принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение, которое обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, при реализации права и при систематизации законодательства. В апреле 1992 г. на юридическом факультете МГУ им. М. В. Ломоносова состоялась межвузовская дискуссия на тему "Предмет земельного права в условиях рынка" <28>. -------------------------------- <28> См.: Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. N 5. С. 30 - 49.

В. В. Петров высказал следующие соображения. Он считал, что "любой самостоятельный вид общественных отношений, регулируемый правом, обладает спецификой. Земельные отношения по своей специфике здесь стоят на особом месте, ибо их своеобразие определяется объектом правового регулирования - землей, многоаспектностью выполняемых ею функций. Во взаимоотношениях с человеком земля выступает в комплексе экологических, экономических, хозяйственных, демографических, политических факторов. Иначе говоря, она выступает как составная часть окружающей природной среды, средство производства и пространственный базис, объект хозяйствования, место расселения человека, наконец, в качестве территории государства, пространственного предела государственной власти. Правовое регулирование отношений, связанных с каждым из этих факторов, осуществляется соответствующими отраслями права. Экологическая функция земли находит свое проявление в рамках экологического права. Социальная и экономическая функция - гражданского, хозяйственного, сельскохозяйственного права. Политическая - государственного права. Но несмотря на все это, земля остается одной и единой. Поэтому должна быть отрасль права, которая призвана объединить указанные объективные признаки земли. Такой отраслью права, регулирующей земельные отношения в единстве и взаимосвязи, является земельное право. Данным признаком прежде всего определяются самостоятельность земельного права, невозможность его, несмотря на трансформации института купли-продажи земли, стать какой-то частью гражданского права" <29>. -------------------------------- <29> Земельное право России: практикум, законодательство / Под ред. Н. Н. Осокина. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1993. С. 10 - 11.

Соотношение земельного права и экологического права В. В. Петров усматривал в том, что "если все нормы, регулирующие земельные отношения в Земельном кодексе РСФСР, подразделить на земельно-ресурсовые, земельно-охранительные, земельно-имущественные, земельно-хозяйственные, земельно-управленческие, то охранительная часть, связанная с экологическими отношениями, здесь занимает самую малую часть. Основная масса норм земельного закона посвящена земельно-хозяйственным, точнее, сельскохозяйственным вопросам: организации рационального использования земель на основе соответствующих форм собственности, владения, пользования, аренды. Нет, Земельный кодекс не заслуживает упрека в плане экологии. Уровень его экологизации вполне удовлетворителен на данном этапе развития. Однако его главная цель регулирования находится в сфере экономики, а не экологии. Таковы реалии сегодняшнего дня" <30>. -------------------------------- <30> Там же. С. 12 - 13.

Из чего В. В. Петров сделал вывод, что "земельное право как отрасль не входит составной частью в экологическое право. К источникам экологического права относятся лишь те нормы земельного права, которые устанавливают правила экологической безопасности, обеспечивают охрану земли как части окружающей природной среды. То же самое можно сказать и о соотношении с лесным, горным, водным правом по мере "экономизации" их норм, развития отношений собственности, владения, аренды и других атрибутов рыночной экономики" <31>. -------------------------------- <31> Там же. С. 13.

Земельный кодекс РФ 2001 г. отличается усилением экологической составляющей механизма правового регулирования использования и охраны земель как по форме, так и по содержанию. Это проявляется в его структуре - глава "Охрана земель" вынесена в начало Кодекса, что соответствует экологическому аспекту земли, подчеркнутому в ст. 9 Конституции РФ <32>. -------------------------------- <32> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Рос. газ. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152, N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. N 30. Ст. 3745; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.

В ряде принципов земельного законодательства, изложенных в ст. 1 Земельного кодекса РФ, усилен экологический аспект земли как природного объекта. В гл. XVII Земельного кодекса РФ, посвященной землям особо охраняемых территорий, систематизированы правовые нормы, регулирующие использование и охрану земель соответствующих территорий, термины приведены в соответствие с законодательством об охране окружающей природной среды. Земельный кодекс РФ содержит положения, обеспечивающие охрану земли как части окружающей природной среды, а также охрану природных экологических систем. Эти положения являются прежде всего принципами земельного права, которые получили развитие и в регулятивных правовых нормах: 1) установлен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ст. 1); 2) уточнены приоритеты в использовании земель разных категорий, в частности закреплен принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий (ст. 1); 3) понятие охраны земель дополнено положением, предусматривающим, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть естественным основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным (операционным) базисом хозяйственной и иных видов деятельности (ст. 12); 4) уточнены обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков - использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вреда окружающей природной среде, земле как природному объекту (ст. 42).

Название документа