Идеи В. В. Петрова о кодификации законодательства об охране окружающей среды и современность

ИДЕИ В. В. ПЕТРОВА О КОДИФИКАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Т. В. ПЕТРОВА

Петрова Т. В., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

В науке экологического права на разных этапах ее развития начиная с 60-х годов и по настоящее время существовало мнение о необходимости создания кодифицированного законодательного акта, комплексно регулирующего отношения в сфере охраны окружающей природной среды. По-разному виделось название такого акта: Природоохранительный кодекс, Основы законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, Экологический кодекс. Идея кодификации присутствовала и при работе над Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <1> (далее - Закон), который В. В. Петров, автор его базового проекта, называл в своих трудах <2> Экологическим кодексом России, допуская тем самым кодификацию как путь дальнейшего развития экологического законодательства. Вкладывая в это определение Закона известную долю условности, В. В. Петров отмечал его роль как "головного" нормативного правового акта в семействе природоохранительных актов", которому должны соответствовать "все положения относительно охраны окружающей природной среды, встречающиеся в других нормативных актах хозяйственно-правового, административно-правового, уголовно-правового и т. д. законодательства..." <3>. -------------------------------- <1> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". С изм. и доп., внесенными Законами РФ от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 и от 2 июня 1993 г. N 5076-1, Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 93-ФЗ и от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457; 1992. N 10. Ст. 459; 1993. N 29. Ст. 1111; СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2001. N 29. Ст. 2948; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030. <2> См.: Петров В. В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды") // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. N 3. С. 3 - 13. <3> Там же. С. 6.

Однако реально форма кодифицированного акта была бы преждевременна на том этапе становления законодательства об охране окружающей среды (далее также - экологического законодательства). Кодификация как одна из форм систематизации законодательства предполагает наличие значительного массива правовых норм, рассредоточенных в ряде законов и иных нормативных правовых актов и объективно нуждающихся в упорядочении в рамках одного законодательного акта - кодекса. В начале 90-х годов прошлого столетия, когда этот Закон был разработан и принят, рассматриваемое законодательство находилось в стадии формирования, и объективные условия для его кодификации отсутствовали. Тем не менее с принятием Закона был, по существу, сделан первый шаг в этом направлении, поскольку цель Закона заключалась не только в экологической регламентации хозяйственной и иной деятельности, но и в создании системы и структуры целой отрасли законодательства. Данным Законом были, по существу, заложены основы формирования практически всех основных институтов современного экологического права, получивших впоследствии свое развитие в ряде иных законодательных актов об охране окружающей среды. Закон встретил как одобрение, так и упреки, в том числе в неспособности к кардинальному и быстрому решению накопившихся экологических проблем. Однако В. В. Петров, будучи не только теоретиком экологического права, но и практиком, понимал, что этот Закон должен пройти несколько этапов развития, поскольку его эффективность во многом зависит от соответствия социально-экономическим условиям жизни общества и от уровня его экологической культуры и правосознания. Нельзя забывать, что Закон вступил в силу на фоне кризисного состояния экономики и финансовой системы начала 90-х годов, а также весьма серьезного сопротивления со стороны ведомств, курировавших в то время экологически опасные отрасли, в частности атомную энергетику. Законопроектные работы проходили в условиях острых дискуссий с многочисленными оппонентами. Тот факт, что этот Закон в принципе состоялся, следует в значительной степени отнести к числу личных заслуг профессора В. В. Петрова, который занимал бескомпромиссную позицию и во многом сумел ее отстоять. Введенные Законом новые правовые механизмы охраны окружающей среды нуждались в апробации для выявления их практической эффективности, пригодности, возможных изъянов. Примечательно, что Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" претерпел незначительные изменения вплоть до его отмены в 2002 г. в связи со вступлением в силу Федерального закона "Об охране окружающей среды" <4>. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" мог бы стать следующим этапом кодификации, учтя изменения, произошедшие в законодательстве за истекший период, исправив выявленные практикой недостатки предыдущего Закона РСФСР и вобрав в себя нормы действовавших Федеральных законов "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях" и ряда других. В тот период в стране стабилизировалась социально-экономическая и политическая ситуация, был накоплен значительный опыт отраслевой кодификации иного законодательства, в частности земельного, бюджетного, налогового и проч. К сожалению, в новой редакции не была учтена практика применения прежнего Закона, стало меньше норм прямого действия, усилилась его декларативность. Не углубляясь в критический анализ Федерального закона "Об охране окружающей среды", следует констатировать, что он стал шагом не столько вперед, сколько назад. В то же время позитивным следует признать стремление законодателя сохранить роль этого Федерального закона как "системообразующего" для всей отрасли экологического законодательства. Об этом свидетельствует его структура, обилие норм-определений эколого-правовых понятий, сохранение основ регулирования тех экологических отношений, которые уже были урегулированы в рамках иных федеральных законов, и проч. В этом качестве он может послужить основой для разработки в будущем Экологического кодекса. В последние годы проблема проведения отраслевой кодификации постепенно становится актуальной для российского законодательства об охране окружающей среды и может быть решена в форме разработки и принятия Экологического кодекса Российской Федерации. В отличие от ряда действующих отечественных кодексов (Уголовного, Гражданского, Трудового и проч.) Экологический кодекс (далее также - Кодекс) не имеет аналогов в истории российского (в том числе советского) законодательства. Рассматриваемая отрасль законодательства является относительно молодой, ее развитие началось в 60-е годы прошлого столетия, а в России - несколько позднее, поэтому и проблемы кодификации как таковой ранее не возникало. Разработка и принятие кодифицированных актов в сфере охраны окружающей среды в некоторых зарубежных странах стали новой тенденцией развития этой отрасли законодательства. Экологический кодекс действует во Франции. В 2007 г. был принят Экологический кодекс Республики Казахстан. В последние годы работы по кодификации законодательства об охране окружающей среды велись в ФРГ, Украине. Принимая во внимание общее сходство в развитии российского и зарубежного, в частности европейского, экологического законодательства, с учетом некоторого отставания российского в периодизации становления, можно прогнозировать в обозримом будущем официальное признание необходимости его кодификации. Таким образом, идея принятия Экологического кодекса не нова и реализуется не только на концептуальном, но и на практическом уровне. Разработка и принятие Экологического кодекса не являются самоцелью, для этого существует ряд объективных причин и предпосылок. За постсоветский период в отечественном законодательстве сформировалась самостоятельная обширная отрасль - законодательство об охране окружающей среды, представленная прежде всего блоком федеральных законов, полностью или в значительной своей части регулирующих отношения в рассматриваемой сфере. К их числу относятся упомянутый Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Федеральные законы "Об экологической экспертизе" <5>, "Об охране озера Байкал" <6>, "Об особо охраняемых природных территориях" <7>, "Об охране атмосферного воздуха" <8>, "Об отходах производства и потребления" <9> и ряд других. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 15 апреля 1998 г. N 65-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 26 июня 2008 г. N 96-ФЗ, от 24 июля 2008 г. N 162-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. N 202-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 1998. N 16. Ст. 1800; 2004. N 35. Ст. 3607; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2008. N 20. Ст. 2260; 2008. N 26. Ст. 3015; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3618; 2008. N 45. Ст. 5148; 2009. N 1. Ст. 17. <6> См.: Федеральный закон "Об охране озера Байкал" от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ и от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220; 2001. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5038; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 45. Ст. 5417. <7> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 23 марта 2007 г. N 37-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 244-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464; 2007. N 21. Ст. 2455; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5742; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17. <8> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21. <9> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 29 декабря 2000 г. N 169-ФЗ, от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ и от 8 ноября 2007 г. N 258-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; 2001. N 1 (ч. II). Ст. 21; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5554.

Эколого-правовые нормы содержатся также в актах федерального законодательства о природных ресурсах - Земельном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Федеральных законах "О животном мире" <10>, "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <11>, Законе РФ "О недрах" <12> и проч. Эти нормы также необходимо учитывать при кодификации, что, однако, не следует расценивать как стремление изъять их из природоресурсных законов и механически переместить в Экологический кодекс. Использование природных ресурсов невозможно без установления требований по их охране, воспроизводству и восстановлению. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 57-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4444; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 17. Ст. 1933; 2007. N 50. Ст. 6246; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17. <11> См.: Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ и от 20 апреля 2007 г. N 57-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270; 2006. N 1. Ст. 10, N 23. Ст. 2380, N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23, N 17. Ст. 1933. <12> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 18 июля 2008 г. N 120-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.

Помимо законов рассматриваемые отношения регулируются подзаконными актами. Так, действует около 140 постановлений Правительства РФ, огромное количество нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Подзаконные акты, принятые на основе и в развитие законов, являются необходимым инструментом их конкретизации и дополнения. Вместе с тем подзаконные акты фактически подменяют Закон по ряду важнейших направлений регулирования в сфере охраны окружающей среды. К таковым можно отнести Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" <13>. Другой аналогичный пример - Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 <14>. Одна из задач кодификации - трансформировать нормы подзаконных актов в нормы федеральных законов и тем самым придать им высшую юридическую силу. -------------------------------- <13> См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". С изм. и доп., внесенными Постановлениями Правительства РФ от 27 декабря 1994 г. N 1428 и от 14 июня 2001 N 463, решением Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ 03-49 // САПП РФ. 1992. N 10. Ст. 726. <14> См.: Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации". Зарегистрирован в Минюсте РФ 4 июля 2000 г. N 2302 // БНА ФОИВ. 2000. N 31.

Кодификацию необходимо проводить с учетом еще одного пласта российского экологического законодательства - законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ряд из них не имеет аналогов в федеральном законодательстве и частично восполняет пробелы последнего, например Законы города Москвы от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" <15> и от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений" <16>. Опыт законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, несмотря на ее ограничения рамками федерального законодательства, представляет немалый интерес как источник правовых идей и конструкций при разработке проекта Экологического кодекса. -------------------------------- <15> См.: Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве". С изм. и доп., внесенными Законами г. Москвы от 4 июля 2007 г. N 30, от 21 ноября 2007 г. N 45 // Ведомости Московской городской Думы. 2004. N 11. Ст. 262; 2007. N 9. Ст. 148; 2008. N 12. Ст. 251. <16> См.: Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений". С изм. и доп., внесенными Законами г. Москвы от 21 февраля 2001 г. N 6, от 19 декабря 2001 г. N 81, от 25 июня 2003 г. N 42, от 17 марта 2004 г. N 12, от 24 ноября 2004 г. N 79, от 18 января 2006 г. N 5, от 4 июля 2007 г. N 32 и от 21 ноября 2007 г. N 45 // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 4. Ст. 29; 2002. N 2. Ст. 312; 2004. N 5. Ст. 56; 2005. N 1. Ст. 338; 2007. N 9. Ст. 150; 2008. N 12. Ст. 251.

И безусловно, следует обратиться к опыту тех зарубежных стран, которые уже осуществили кодификацию законодательства об охране окружающей среды либо ведут активную работу в этом направлении. Актуальность кодификации объясняется не только объемом действующего нормативно-правового материала, но и наличием в нем существенных пробелов и коллизий, декларативностью и отсылочным характером многих содержащихся в нем правовых норм, необходимостью гармонизации российского законодательства с нормами международного права и национального законодательства развитых зарубежных стран. К задачам, которые должны быть решены в процессе кодификации, относятся восполнение пробелов и устранение противоречий действующего законодательства, развитие ряда основных институтов экологического права, повышение уровня правового регулирования с преимущественно подзаконного до законодательного, отмена формально действующих, но фактически (полностью или частично) устаревших нормативных правовых актов. Конечная цель кодификации - создание относительно компактного законодательного акта (Экологического кодекса), содержащего преимущественно нормы прямого действия, охватывающего весь комплекс отношений в сфере охраны окружающей среды и отвечающего современным экологическим и экономическим условиям жизни общества. В то же время очевидно, что процесс кодификации не должен рассматриваться как механическое слияние норм нескольких федеральных законов и подзаконных актов. Требуется серьезная концептуальная переработка ряда основных эколого-правовых механизмов. Это, в частности, касается экологического нормирования, контроля, мониторинга, правовые конструкции которых сформировались еще в советский период и претерпели с тех пор, очень незначительные изменения. В 2007 - 2008 гг. по заказу Министерства природных ресурсов РФ (ныне - Министерство природных ресурсов и экологии РФ) были проведены работы по созданию проекта Экологического кодекса РФ (далее также - проект). К сожалению, к моменту начала работ еще не была утверждена Концепция Кодекса, а предложенный Министерством в качестве основы проект Концепции вызвал у разработчиков многочисленные замечания. Разработка Общей и Особенной частей Экологического кодекса была поручена двум самостоятельным рабочим группам, что также усложнило работу над проектом. Тем не менее к концу 2007 г. рабочая группа подготовила проект Общей части Экологического кодекса, который в целом был одобрен Министерством природных ресурсов РФ. В первой половине 2008 г. был подготовлен и принят заказчиком проект Особенной части Кодекса. Тем самым завершился первый этап работы над проектом Кодекса. Последующие этапы - организация обсуждения проекта всеми заинтересованными сторонами, учет замечаний, доработка текста и т. д. - до настоящего времени так и не состоялись в силу разных причин. Одна из них связана с отсутствием официальной концепции Экологического кодекса, другие - с реорганизацией федеральных органов государственной власти, курировавших работу над проектом, кризисными событиями в экономике и т. п. В плане законопроектных работ на 2009 г. Экологический кодекс не числится. Это, однако, не означает, что все усилия по разработке проекта Кодекса напрасны. Была предпринята первая попытка, первый подход к созданию кодифицированного акта, что позволило как минимум более четко определить концептуальные начала для дальнейшей работы. Такова судьба многих законопроектов, которые инициируются, затем оказываются невостребованными и к работе над которыми впоследствии возвращаются. Ни инициаторы, ни разработчики проекта, собственно, и не ожидали, что его дальнейшее продвижение будет быстрым и успешным. Было очевидно, что все заинтересованные стороны - государственно-властные структуры, представители крупного бизнеса, экологическая и научная общественность - весьма настороженно отреагируют на его появление. Попутно хотелось бы заметить, что у всех перечисленных сторон есть серьезные основания для недовольства нынешним состоянием законодательства и свои идеи по решению этой проблемы, не совпадающие в силу различия интересов. Поскольку проект так и не был полностью и должным образом представлен для обсуждения, хотелось бы кратко остановиться на некоторых его особенностях и новых подходах к регулированию отношений в сфере охраны окружающей среды. Экологический кодекс РФ, как уже было отмечено, включает Общую часть и Особенную часть. По мысли разработчиков он должен был вобрать в себя следующие Федеральные законы: "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", "Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления", "Об особо охраняемых природных территориях", что соответственно предполагало бы их отмену после вступления Кодекса в силу. Предметом регулирования Экологического кодекса, как следует из ст. 2 проекта, являются три взаимосвязанные группы общественных отношений: 1) в сфере охраны окружающей среды; 2) в сфере обеспечения экологической безопасности человека; 3) в сфере охраны, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Включение в предмет регулирования Кодекса отношений по обеспечению экологической безопасности объясняется выделением этой сферы в самостоятельное направление деятельности органов государственной власти Конституцией РФ (ст. 71, 72). Спорное в концептуальном плане понятие "экологическая безопасность" определяется в ст. 1 проекта как "состояние необходимой и достаточной защищенности жизненно важных интересов и прав человека от воздействия негативных факторов окружающей среды, возникающих в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, загрязнения и иного антропогенного воздействия на окружающую среду". В гл. 5 (ст. 16) обеспечение экологической безопасности граждан рассматривается как составная часть и одна из основных задач деятельности по охране окружающей среды при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с повышенным экологическим риском. Достаточно радикальные изменение внесены в правовой механизм нормирования воздействий на окружающую среду. Наряду с сохранением действующей системы нормирования предусмотрено поэтапное введение нормирования на основе наилучших существующих технологий (НСТ). Отнесение технологии к НСТ осуществляется путем утверждения национального стандарта в соответствии с законодательством о техническом регулировании. Технология может быть признана НСТ, если при ее использовании обеспечивается предотвращение и (или) сокращение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ (иных видов негативного воздействия), сокращение (исключение) образования отходов производства и потребления, снижение энергоемкости и ресурсоемкости производственных процессов. Не может быть признана НСТ технология, при использовании которой сокращение (исключение) негативного воздействия на одни компоненты природной среды достигается за счет увеличения негативного воздействия на иные. Сведения об НСТ систематизируются путем ведения Реестра НСТ. Порядок ведения Реестра устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В проекте Кодекса определен перечень сведений, подлежащих внесению в Реестр и общие положения о порядке его ведения. Лица, использующие НСТ, подают декларацию об использовании НСТ. Нормирование воздействий в отношении таких лиц осуществляется в соответствии с показателями НСТ. Предусмотрены изменения порядка предоставления разрешений на осуществление воздействия на окружающую среду. Эти изменения коснулись, во-первых, крупных загрязнителей и, во-вторых, субъектов, хозяйственная деятельность которых не оказывает значительного воздействия на окружающую среду. Для субъектов, эксплуатирующих крупные стационарные источники загрязнения и иного воздействия, предполагается введение разрешений на комплексное воздействие на окружающую среду, в которые вносятся показатели допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования и размещения отходов, иных видов воздействия. Разрешение выдается сроком на пять лет, а получившие его лица не должны получать иных разрешений (на выбросы, сбросы и проч.). Критерии отнесения стационарных источников к объектам, осуществляющим комплексное воздействие на окружающую среду, и форма разрешения должны устанавливаться федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды. Субъекты, хозяйственная и иная деятельность которых не оказывает значительного воздействия на окружающую среду, освобождаются от обязанности разрабатывать и утверждать экологические нормативы (например, нормативы образования отходов) и от получения соответствующих разрешений. Указанные субъекты подают декларацию о воздействии на окружающую среду в органы государственного экологического контроля, которые осуществляют ее согласование и утверждение. Экологические критерии деятельности, которая не оказывает значительного воздействия на окружающую среду, а также форма декларации, порядок ее заполнения, сроки представления и согласования устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В проект введена самостоятельная глава, устанавливающая порядок определения и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Впервые на законодательном уровне определены основные элементы платы (субъекты, объекты обложения, порядок установления и применения ставок платы, порядок внесения и проч.). В правовой механизм платы введен ряд новых положений, включая: - применение ставок платы без повышающих коэффициентов при декларировании плательщиком использования наилучшей существующей технологии; - применение 25-кратного повышающего коэффициента к ставкам платы в случае несоблюдения нормативов, предусмотренных для декларируемой наилучшей существующей технологии; - снижение размеров платы (не более чем на 30% от подлежащей к уплате суммы), путем зачета фактически произведенных расходов на осуществление мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду, являющегося объектом обложения платой; - освобождение от платы лиц, хозяйственная и иная деятельность которых не оказывает значительного воздействия на окружающую среду в соответствии с критериями, установленными Кодексом, и др. Наряду с закреплением понятия, принципов, порядка проведения экологического аудита предусмотрены квалификационные требования к лицам, оказывающим услуги в сфере экологического аудита. Новым является положение проекта о возможности назначения экологического аудита по решению исполнительных органов государственной власти, уполномоченных в сфере охраны окружающей среды, в следующих случаях: при установлении субъекту хозяйственной и иной деятельности временно согласованных нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ под гарантии выполнения им природоохранных мероприятий; при представлении им декларации о применении НСТ; при выполнении в рамках государственных или муниципальных заказов природоохранных мероприятий, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет бюджетных средств, с целью оценки их качества и эффективности (гл. 10 проекта). Расширена сфера применения процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Наряду с ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности проектируемых и существующих объектов предусмотрена процедура стратегической экологической оценки в отношении проектов документов территориального планирования, проектов целевых программ, проектов документов планирования в сфере охраны и использования природных ресурсов (гл. 12). Введено новое обобщающее понятие - экологическая оценка. Экологическая оценка определена как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологическая оценка проводится в форме: - экологической экспертизы (государственной и общественной); - экологической оценки документов и (или) документации, не являющихся объектами государственной экологической экспертизы (например, проектной документации). Расширен и конкретизирован перечень объектов государственной экологической экспертизы путем включения в него проектов технической документации на размещение, строительство и реконструкцию конкретных видов объектов хозяйственной деятельности (с указанием их отраслевой принадлежности и производственной мощности) (гл. 13). Для целей экономического стимулирования деятельности по охране окружающей среды (для предоставления налоговых и иных льгот и проч.) закреплен перечень видов расходов, учитываемых в качестве расходов субъектов хозяйственной деятельности на осуществление мероприятий по охране окружающей среды. Субъектам хозяйственной деятельности в случаях, предусмотренных Кодексом, вменяется в обязанность осуществление локального экологического мониторинга, результаты которого представляются по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных заинтересованных лиц (гл. 21). Определены особенности и порядок возмещения вреда окружающей среде, причиненного до перехода права собственности на имущественный комплекс государственного предприятия в результате его приватизации, по вине лица, использовавшего этот имущественный комплекс на праве оперативного управления или праве хозяйственного ведения. Такой вред возмещается совместно лицом, к которому перешло право собственности на имущественный комплекс, и прежним собственником. Возмещению в указанном порядке подлежит вред окружающей среде, который: - в силу его характера не мог был быть обнаруженным и оцененным (полностью или частично) при совершении сделки по приватизации такого имущественного комплекса, но был выявлен позднее; - оценивается как крупный экологического вред и создает либо создаст в будущем угрозу еще большего экологического вреда и (или) вреда здоровью граждан в случае, если не будет устранена его причина; - экономическая оценка ликвидации которого составляет не менее 25% от цены сделки по приобретению имущественного комплекса. Вопрос о возмещении такого экологического вреда, о доле и (или) о формах участия прежнего собственника в его ликвидации решается по соглашению заинтересованных сторон или в судебном порядке. К сожалению, формат данной статьи не дает возможности подробнее остановиться на ряде других новых положений проекта Экологического кодекса, относящихся, в частности, к порядку предоставления экологической информации, экономическому стимулированию мер по охране окружающей среды, обращению с опасными отходами и веществами, экологическому страхованию и проч. Как уже было отмечено, идея разработки Экологического кодекса имеет не только сторонников, но и противников. Негативное отношение последних объясняется небеспочвенными опасениями, что в ходе работы над законопроектом весьма вероятно лоббирование ведомственных интересов, интересов промышленных кругов, контролирующих экологически опасные отрасли производства, с целью либерализации экологических требований. В итоге это может привести к ослаблению или даже утрате немногих реально работающих правовых инструментов действующего экологического законодательства. Принятие и введение в действие Кодекса предполагают одновременную отмену ряда федеральных экологических законов, что, собственно, и вызывает наибольшее беспокойство у оппонентов проекта. Они признают все вышеупомянутые изъяны существующего экологического законодательства, но вместе с тем призывают следовать принципу "Не навреди" и совершенствовать законы не радикальным методом, а путем внесения в них изменений. К сожалению, практика последних лет свидетельствует, что отдельные вносимые изменения в большей степени направлены на устранение экологических препятствий на пути инвесторов и иных субъектов хозяйственной деятельности, чем на создание полноценных правовых механизмов охраны окружающей среды. Так, Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <17> был сокращен круг объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня. Из перечня объектов экспертизы, определенных ст. 11, 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", были изъяты наиболее проблемные для потенциальных инвесторов объекты: технико-экономические обоснования и проекты строительства объектов хозяйственной деятельности, все виды градостроительной документации и др. Недавние изменения, внесенные Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ <18> в те же статьи Федерального закона "Об экологической экспертизе", дополнительно исключили из перечня объектов экологической экспертизы материалы обоснования ряда лицензий, в частности лицензий на право пользования недрами. Это практически свело к минимуму сферу применения государственной экологической экспертизы как инструмента предупреждения реализации экологически необоснованных и опасных решений. -------------------------------- <17> См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 50. Ст. 6237; 2009. N 1. Ст. 19. <18> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 17.

Таким образом, постепенный процесс "вымывания" наиболее существенных экологических требований из законов продолжается, и отказ от идеи разработки и принятия Экологического кодекса отнюдь не гарантирует стабильности действующего экологического законодательства. Неудачными оказались и попытки восполнить существующие законодательные пробелы путем разработки специальных федеральных законов: об экологическом страховании, о плате за негативное воздействие на окружающую среду, об экологическом аудите и др. Тому были разные причины, и одна из них - невозможность принятия любого из указанных законов без существенных изменений уже действующих, в том числе и в части понятийного аппарата. Так, многочисленные версии проекта Федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", созданные за последние пять-шесть лет, не только охватывали собственно плату, но и неизбежно вторгались в иные связанные с платой сферы регулирования: нормирование воздействия на окружающую среду, учет источников негативного воздействия, экологический контроль, возмещение вреда окружающей среде и др. При этом "для целей данного закона" непременно вводился отдельный понятийный аппарат, отличный от уже существующего. К очередному законопроекту о плате за негативное воздействие, как правило, прилагался объемный проект изменений и дополнений в действующие законы, а также перечень подлежащих отмене (изменению) подзаконных нормативных правовых актов. Тот факт, что принятие нового закона требует внесения изменений в действующее законодательство, в целом не вызывает возражений. Однако в подобных случаях может сработать принцип домино, когда рушатся внутренние связи существующих законов, возникают коллизии их норм. В приведенном выше примере именно такой эффект неизменно вызывали неоднократные попытки изменения правового механизма платы для субъектов, использующих наилучшие существующие технологии (НСТ). Действующее законодательство не содержит правил признания технологий НСТ и не определяет наступающих в связи с этим правовых последствий. Внедрение данного механизма предполагает изменение порядка нормирования качества окружающей среды и воздействий на нее, получения разрешений на воздействие, осуществления экологического контроля, применения мер юридической ответственности и т. д. Такого рода изменения носят системный характер и затрагивают ряд законов и подзаконных актов. При разработке Кодекса появляется возможность создания целостной и в силу этого менее уязвимой модели правового регулирования в сфере охраны окружающей среды. Предпочтительность формы кодифицированного акта связана и со структурой предмета регулирования в рамках рассматриваемой отрасли законодательства - общественных отношений по охране окружающей среды, определяемой как совокупность естественно и неразрывно взаимосвязанных природных компонентов (земель, вод, атмосферного воздуха, животного и растительного мира и др.). Сложившийся подход к регулированию данных отношений исходит из установления мер по охране перечисленных природных компонентов в отдельных законах (об охране атмосферного воздуха, о животном мире, Земельном, Лесном, Водном кодексах и др.). Указанные законы, как правило, формулируют эти меры пространно, декларативно, часто в виде бланкетных (или отсылочных) норм. Опыт недавно принятых Водного и Лесного кодексов РФ свидетельствуют о тенденции к минимизации экологических запретов и предписаний, а также к их переводу на подзаконный уровень. Концептуально правильным был бы такой подход к разработке проекта Экологического кодекса, при котором экологические требования природоресурсных законов были бы сохранены и одновременно конкретизированы и дополнены в рамках Кодекса с учетом экосистемного подхода. Спорный вопрос об актуальности или преждевременности работы над проектом Экологического кодекса, на наш взгляд, имеет однозначный ответ: эти работы необходимо продолжать как на уровне конструктивных научных дискуссий, так и путем участия в собственно законопроектных работах, если таковые будут продолжены. Негативное отношение к самой идее кодификации и устранение юристов-экологов от практического участия в этом процессе может дать уже известный результат: появятся новые законы (или новые редакции действующих), которые будут объектом нашей критики в силу их наукообразности, декларативности, противоречивости, неэффективности. В свете тенденций последних лет существуют опасения, что радикальной ревизии (причем не в лучшую сторону) могут быть подвергнуты многие базовые понятия, принципы и механизмы экологического права. Призыв о конструктивности научных дискуссий предполагает не только критику самой идеи Экологического кодекса или споров относительно целесообразности употребления понятия "экологический" в названии Кодекса, но и разработку концептуальных основ как кодификации в целом, так и отдельных элементов правового механизма охраны окружающей среды. Неважно, что результаты могут оказаться практически невостребованными в настоящий момент. Важно не оказаться "за бортом" этого процесса, когда он возобновится, и быть готовыми к участию в нем. Очевидно, что работы по кодификации должны осуществляться, во-первых, на основе официальной, одобренной Правительством РФ концепции, которая, как уже было сказано, в период работы над проектом Экологического кодекса в 2007 - 2008 гг. существовала только в виде проекта. Во-вторых, работу должна вести постоянная рабочая группа по кодификации экологического законодательства, в задачи которой входила бы подготовка нескольких документов: проекта Концепции Экологического кодекса, проекта Общей и Особенной частей Кодекса и всех сопутствующих обосновывающих документов. В рабочей группе должны быть представлены ведущие научные центры, осуществляющие теоретические и научно-практические исследования проблем экологического законодательства и правоприменительной практики, органы государственной власти, экологические службы ряда крупных организаций-природопользователей, общественные экологические организации. Немаловажно определить оптимальный количественный состав рабочей группы, сроки и регламент, порядок участия тех или иных специалистов на различных стадиях разработки проектов документов. Очевидно, что разработка проекта Концепции Кодекса должна осуществляться при участии всей рабочей группы. При работе над текстом Общей и Особенной частей Кодекса приоритетным следует признать участие юристов. На стадиях обсуждения проекта важно участие представителей органов государственной власти, общественных организаций, бизнеса. Экономическое обоснование законопроекта потребует участия ведущих специалистов в области экономики природопользования и охраны окружающей среды. В заключение хотелось бы отметить, что в проекте Экологического кодекса Российской Федерации, разработанном в 2007 - 2008 гг., отражен ряд правовых идей как профессора В. В. Петрова относительно развития основных институтов экологического права, так и иных специалистов в области экологического права.

Название документа