Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды")

ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОДЕКС РОССИИ (К ПРИНЯТИЮ ВЕРХОВНЫМ СОВЕТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАКОНА "ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ") <1>

В. В. ПЕТРОВ

Петров В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РСФСР.

От редакции. В январе 1990 г. в нашем журнале был опубликован проект Закона об охране окружающей природной среды, разработанный В. В. Петровым <2>. 19 декабря 1991 г. этот проект Закона был принят на четвертой сессии Верховного Совета Российской Федерации <3>. Ниже публикуется статья автора принятого законопроекта. -------------------------------- <2> См.: Петров В. В. Проект Закона СССР об охране окружающей природной среды // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1990. N 1. С. 3 - 35. <3> Российская газета. 1992. 3 марта.

Предыстория: от проекта до Закона

Возникновение идеи комплексного природоохранительного акта и ее активное развитие связаны с появлением в союзных республиках того времени законов об охране природы (1957 - 1963). Появление этой новой формы, доныне неизвестной природоохранительному законодательству, послужило хорошей питательной средой для почти тридцатилетней дискуссии о форме и содержании союзного природоохранительного акта. Были высказаны три точки зрения: основы законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов (Г. А. Аксененок, 1960 г.); Закон об охране природы, окружающей среды (Г. Н. Полянская, 1963 г.); Природоохранительный кодекс (Н. Д. Казанцев, 1961 г.). В последующие годы обсуждение данной проблемы шло в основном на базе идеи Закона об охране либо природы, либо окружающей среды, либо окружающей природной среды. Однако практическое осуществление кодификации союзного и республиканского законодательства о природе шло по другому пути. В Союзе ССР и союзных республиках стали приниматься акты отраслевого законодательства: Основы законодательства земельного, о недрах, водного, лесного; соответственно земельные, о недрах, водные, лесные кодексы, законы о воздухе, животном мире. В 1980 г. с принятием Законов об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира идея кодификации отраслевого законодательства о природе исчерпала себя. Наука приготовилась к "прыжку" на принятие комплексного Закона об охране природы, окружающей среды. Но "команды сверху", по которой готовились все законы, не поступало. Чиновничий аппарат явно опасался стрессовых ситуаций. Принятые отраслевые акты не выполнялись. На страну надвигался экологический кризис. Ведомства, сохраняя свои интересы, основанные на потребительском отношении к природе, болезненно реагировали на всякое ограничение их сферы действия, даже во имя охраны среды обитания человека. С учетом вышеизложенных причин не приходится удивляться, что "санкция" на подготовку Закона об охране природы была дана лишь в начале четвертого года перестройки. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" было дано задание Минюсту СССР и Госкомприроде СССР представить в 1989 г. проект Закона СССР об охране природы. На межведомственной комиссии, созданной Госкомприродой СССР, обсуждались два проекта, подготовленные МГУ (автор - проф. В. В. Петров) и Институтами государства и права АН СССР и Украины (руководители - проф. О. С. Колбасов и чл.-кор. АН УССР Ю. С. Шемшученко). За основу для дальнейшего обсуждения был принят проект, разработанный МГУ. С учетом замечаний и дополнений министерств и ведомств, Советов Министров союзных республик этот законопроект одобрен решением коллегии Госкомприроды СССР. Однако путь от проекта до Закона оказался не таким уж простым, как казалось до этого. Проект Закона с его "зубастыми" формулировками, конкретными санкциями для нарушителей-предприятий и организаций, загрязняющих окружающую среду, с его приоритетом охраны здоровья человека оказался "не по нутру" сильным мира сего, прежде всего военно-промышленному комплексу и окружающим его министерствам и ведомствам. Услужливые юристы аппарата Совмина СССР "обкорнали" проект, вытравив из него само существо экологических требований. После проведенной обработки проект Закона возымел жалкий вид, не вызывающий интереса ни у сторонников, ни у противников принятия такого Закона. Короче говоря, цель была достигнута, дело сделано. Возрождение проекта Закона началось вместе с возрождением самой России. В феврале 1991 г. проект был представлен Комитету Верховного Совета республики по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов нового состава. После обсуждения в мае 1991 г. проект направляется на рассмотрение четвертой сессии Верховного Совета Российской Федерации. 19 декабря 1991 г. проект Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" единогласно принимается Верховным Советом Российской Федерации.

Концепция Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды"

Необходимость разработки и принятия данного Закона в современный период продиктована причинами социально-экономического и юридического порядка. Социально-экономические причины принятия Закона обусловлены сложившейся в настоящее время эколого-экономической ситуацией. Она характеризуется действием трех факторов: экологическим кризисом, вызванным игнорированием требований экологической безопасности общества; экономическим спадом и обострением продовольственной проблемы; перспективами перехода к рыночной экономике. Свыше 20 млн. человек сейчас проживают в районах с чрезвычайной экологической обстановкой или близких к этому местностях. Население более ста городов, самых крупных по числу жителей, постоянно пребывает в загрязненной окружающей среде, концентрация вредных веществ в которой превышает в десять и более раз предельно допустимые нормы. 50 и более миллиардов рублей страна ежегодно теряет из-за загрязнения окружающей среды за счет заболеваемости населения, снижения производительности труда, преждевременного износа зданий, сооружений, материалов, оборудования и т. д. Примерно 100 млрд. руб. ежегодно (в прежних ценах) необходимо вкладывать в хозяйственную деятельность, чтобы восстановить нарушенное равновесие между обществом и природной средой. Однако "больная" экономика не в силах оздоровить экологию. В то же время намечаемый переход к рынку не только не снимет экономического пресса с природы, но, наоборот, приведет к увеличению потребления природных ресурсов и загрязнения окружающей среды. Выход из создавшегося противоречия не в запретах на развитие экономики или применение экологии, а в нахождении и регулировании научно обоснованного сочетания экономических и экологических интересов общественного развития. Однако регулирование такого сочетания возможно лишь на основе комплексного подхода к охране окружающей среды. Между тем система экологического законодательства построена по отраслевому принципу, т. е. охрана и использование природной среды в ней пока что рассматривались на базе законов о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Законы об охране природы, носящие комплексный характер, были приняты во всех бывших союзных республиках на рубеже 50 - 60-х годов. Сейчас они, разумеется, не оказывают какого-либо влияния на охрану окружающей природной среды. Таковы юридические причины принятия Закона. Следовательно, Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" обладает всеми признаками социально-экономически и юридически обоснованного правового акта. Основные черты, характеризующие концепцию этого Закона, сводятся к следующему. Во-первых, данный Закон - комплексный правовой акт. Предметом его регулирования служат природоохранительные отношения, т. е. общественные отношения в области взаимодействия общества и природы, направленные на охрану окружающей природной среды в целом. Их следует отличать от отраслевых отношений по охране и использованию отдельных природных объектов, которые регулируются отраслевым законодательством. Природоохранительные отношения как сложная совокупность отношений включают в себя охрану природы в собственном ее смысле, охрану природной среды путем организации рационального использования природных ресурсов, оздоровление окружающей природной среды. Во-вторых, генеральной линией Закона, пронизывающей все его положения, является идея необходимости научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества под приоритетом охраны здоровья человека. В-третьих, подобное сочетание обеспечивается в Законе наличием специфического метода правового регулирования, объединяющего систему экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к охране окружающей природной среды и меры административного воздействия на экологические правонарушения. В-четвертых, в отличие от отраслевых природоохранительных законов, где содержатся правила охраны отдельных природных объектов (земель, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха), настоящий Закон формирует экологические требования к работе источников вредного воздействия на окружающую природную среду, функционирующих на всей территории хозяйственного пространства. В-пятых, центральная тема Закона - человек, охрана его здоровья, обеспечение его экологического благополучия. В Законе человек рассматривается как субъект воздействия на окружающую среду, отвечающий по закону за негативные изменения в природной среде и как объект такого воздействия имеющий право требовать ограничения, прекращения вредного воздействия и возмещения соответствующих убытков и потерь здоровья. В-шестых, нормы Закона отражают механизм исполнения эколого-правовых предписаний. Данный механизм состоит из системы экономического стимулирования природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов и мер административного воздействия на нарушителей. Причем эта совокупность экономико-правовых средств стимулирования представляет собой довольно гибкий и подвижный комплекс: наряду с экономическими мерами, основанными на чисто рыночных отношениях, Закон предусматривает и обратные "крайности" - высокие административные штрафы для должностных лиц, граждан, предприятий за нарушение экологических предписаний. В-седьмых, ведущим звеном механизма исполнения эколого-правовых требований Закона служит система, которую можно было бы назвать "гарантия гарантиям". Она основана на последовательном применении норм-гарантий, предусмотренных в Законе. Это повышает эффективность Закона и создает его стабильность в регулировании общественных отношений, обеспечивает защиту прав и интересов природопользователей. Закон является головным нормативно-правовым актом в семействе природоохранительных актов. Это означает, что все положения относительно охраны окружающей природной среды, встречающиеся в других нормативных актах хозяйственно-правового, административно-правового, уголовно-правового и т. д. законодательства, должны соответствовать данному Закону. Всякое противоречие в этой части является нарушением Закона и нуждается в устранении.

Правовое обеспечение сочетаний экологических и экономических интересов

Закон исходит из объективной необходимости взаимодействия экологии и экономики. Поэтому суть охраны окружающей природной среды состоит не в господстве экологии над экономикой, а в нахождении наиболее благоприятного для хозяйства и человека сочетания экологических интересов в благоприятной для жизни природной среде с экономическими интересами общественного прогресса. Мерой такого сочетания Закон называет нормативы качества окружающей природной среды. Качество окружающей природной среды представляет собой состояние, при котором постоянно и неизменно осуществляется процесс обмена веществ и энергии внутри природы, между природной средой и человеком. Нормативы качества окружающей природной среды фиксируют предельно допустимую величину вредного воздействия на окружающую природную среду (химического, радиационного, физического, биологического и т. д.), которая гарантирует экологическую безопасность населению, сохранение растительного и животного мира, благоприятные условия жизни. Их установление представляет собой своего рода компромисс между экологией и экономикой, позволяющий, с одной стороны, обеспечивать приоритет охраны здоровья человека, а с другой - удовлетворять необходимые для человека материальные и иные потребности. Закон (ст. 26 - 34) называет десять видов нормативов качества природной среды. Среди них центральное место занимают нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в атмосфере, водоемах, почвах и нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения. Именно они характеризуют экологическую обстановку в городе, районе, регионе и т. д. Но между ними есть и существенная разница. Если ПДК дает характеристику экологической обстановки в окружающей среде без указания источника воздействия, то ПДВ свидетельствует об источнике такого воздействия. Закон (ст. 27) говорит, что ПДВ устанавливается по каждому источнику загрязнения с учетом действующих нормативов ПДВ. К сожалению, это общее требование Закона о нормативах ПДВ грозит надолго остаться благим пожеланием, наша промышленность выполняет его лишь на 20%. При монопольном положении государственного сектора данная проблема оставалась неразрешимой, так как государство не может наказывать само себя. Установление хозяйственной самостоятельности предприятий, их приватизация, появление частных предприятий - все это позволит более широко и без ущерба для требований качества окружающей природной среды применять более крутые меры, предусмотренные Законом, вплоть до закрытия объекта вредного воздействия за нарушение ПДВ. В числе других нормативов качества, обозначенных в Законе, следует назвать: нормативы предельно допустимых уровней воздействия шума, вибрации, магнитных полей, уровней радиационного воздействия, предельно допустимые нормы применения агрохимикатов, нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных химических веществ в продуктах питания. Особое место занимают нормативы предельно допустимых норм нагрузки на природную среду, которые должны использоваться при формировании территориально-производственных комплексов, строительстве городов, создании промышленных центров и т. д. Единых нормативов подобного рода не существует. Но при планировании и проектировании широкомасштабного строительства обязательно должны применяться какие-либо критерии, позволяющие учитывать потенциальные возможности природной среды с точки зрения сохранения благоприятных природных условий жизни человека. На базе нормативов качества окружающей природной среды Закон строит экологические требования, которые предъявляются к предприятиям, учреждениям, организациям, гражданам, осуществляющим оказывающую влияние на природную среду хозяйственную или иную деятельность. Такие требования Закон разворачивает в двух аспектах. Во-первых, Закон ставит экологические требования по стадиям движения хозяйственного процесса (планирование, технико-экономическое обоснование проекта, размещение, проектирование, ввод в эксплуатацию, эксплуатация предприятий, сооружений, иных объектов). Во-вторых, Закон рассматривает подобные требования под углом особенностей той или иной хозяйственной деятельности (сельское хозяйство, мелиорация, энергетика, строительство городов и иных населенных пунктов) или особенностей применения и использования материалов (ядерные материалы, захоронение отходов, использование химических веществ). Отдельного внимания удостоены требования, предъявляемые к военным объектам, а также к охране озонового слоя атмосферы Земли. В ходе обсуждения вносились предложения о сокращении тех разделов Закона, в которых содержались экологические требования к предприятиям и различным видам хозяйственной деятельности. Однако более внимательное изучение содержания данных норм показывает, что по каждой стадии хозяйственного процесса или каждому виду хозяйственной деятельности вскрываются определенные особенности, которые должны учитываться в практике применения. Именно из-за отсутствия учета этих особенностей допущены значительные нарушения экологических требований в охране природной среды. В частности, ст. 42 Закона, трактующая об экологических требованиях к технико-экономическому обоснованию проекта, есть не что иное, как российский вариант заявления о воздействии, распространенный в свое время в практике США. Или ст. 41 Закона - о размещении предприятий, сооружений и иных объектов. Существо излагаемых здесь экологических требований неповторимо. Оно фиксирует условия размещения объекта - ответственной акции с точки зрения последующих воздействий на окружающую среду. Об этом же говорится и в ст. 48 Закона. В ней подробно (насколько это возможно в Законе) определяются особенности в экологии строительства трех типов электростанций: гидростанций, атомных и тепловых. От особенностей в той или иной хозяйственной деятельности, которые учитываются Законом, необходимо отличать исключения из общих экологических требований, предъявляемых к хозяйству. Выполнение экологических требований, предъявляемых Законом к различным видам хозяйственной деятельности, обеспечивает именно то оптимальное сочетание экологических и экономических интересов, при котором соблюдаются нормативы качества окружающей среды и достигаются определенные производственно-хозяйственные результаты. Однако из этого правила сочетания интересов Закон делает два исключения, когда вместо сочетания интересов устанавливается преобладание, господство экологических интересов над экономическими. Речь идет о режимах двух совершенно противоположных территорий: зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологических бедствий и особо охраняемых природных территорий. Первая категория территорий (ст. 58, 59) образуется для предотвращения деградации природной среды, восстановления (если это возможно) потерь в природной среде. Вторая - для сохранения природной среды от отрицательного воздействия экономического развития (ст. 60 - 67). Несмотря на диаметральную противоположность в части состояния окружающей среды, правовой режим этих территорий имеет одну общую черту - полный или частичный запрет хозяйственной или иной деятельности, противоречащий целям и задачам охраняемой территории.

Экономический механизм обеспечения качества окружающей среды

Экономическому механизму в охране окружающей природной среды и обеспечении ее качества Закон посвящает самостоятельный раздел. Цель экономического механизма - материально заинтересовать предприятие, граждан в охране природной среды, сделать природоохранительную деятельность составной частью хозяйственного процесса, непременным атрибутом прибыльности и рентабельности производства. В содержании экономического механизма различают две категории факторов: позитивные и негативные. К позитивным для субъектов факторам относятся меры экономического стимулирования, связанные с планированием, финансированием, кредитованием, материально-техническим обеспечением природоохранительных мероприятий, с предоставлением льгот при внедрении экологически чистых технологий, проведении других эффективных мер по охране окружающей природной среды (ст. 15, 17, 22 - 24). К числу негативных, опять-таки с точки зрения субъектов отношений, факторов принадлежат предусмотренные Законом меры экономического стимулирования посредством изъятия определенной части дохода, лишения соответствующих льгот. Наиболее значительной мерой экономического стимулирования, отмеченной в Законе (ст. 20), является платность использования природных ресурсов. Закон различает два вида использования ресурсов природы: изъятие, потребление природного вещества; выброс, сброс вредных веществ в природную среду. В зависимости от этого подразделения строится система платности использования ресурсов. Плата за пользование ресурсами направляется в местные бюджеты для потребления на нужды охраны природной среды. Платежи за выбросы, сбросы и размещение вредных загрязняющих веществ перечисляются предприятием в соответствующие экологические фонды. Закон (ст. 21) подробно регламентирует режим внебюджетных экологических фондов, их порядок образования и расходования. Достаточно сказать, что в актив таких фондов перечисляются суммы административных штрафов за экологические правонарушения (а они сейчас высокие), платежи за загрязнение окружающей среды в результате сбросов, выбросов, захоронения вредных веществ. В числе основных направлений расходования средств указанных фондов проведение мер по оздоровлению окружающей среды и внедрению экологически совершенных технологий, строительство очистных сооружений, научные исследования, просвещение. Закон предусматривает образование государственных экологических фондов трех уровней: местного (60% отчислений); областного, республиканского (30% отчислений); федерального (10% отчислений). Для материального поощрения природоохранительной деятельности Закон предусматривает образование нового института экологического страхования (ст. 23). Предполагается введение добровольного и обязательного экологического страхования предприятий, организаций, учреждений, граждан на случаи экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф. Фонды страхования используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических бедствий и катастроф.

Административно-правовой механизм обеспечения качества окружающей природной среды

Меры экономического стимулирования природоохранительной деятельности Закон дополняет средствами административно-правового воздействия. Механизм такого воздействия включает: а) экологическую экспертизу, б) экологический контроль, в) меры административного пресечения вредной деятельности, г) эколого-правовую ответственность и возмещение вреда. Закон провозглашает обязательность государственной экологической экспертизы, которая должна предшествовать принятию хозяйственного решения (ст. 36), ответственность предприятий, должностных лиц и иных работников, граждан за невыполнение требований проведения экспертизы и ее заключения. Экологический контроль является, согласно Закону, следующим звеном административно-правового механизма обеспечения качества природной среды. В Законе он рассматривается в трех формах: государственный, производственный, общественный. Звено ведомственного контроля, осуществляемого министерствами и ведомствами, выпало ввиду изменившейся функции этих органов по отношению к производству. По тексту Закона государственный контроль осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. На сегодняшний момент к таким органам относятся Министерство экологии и природных ресурсов, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора. Структура административно-правового механизма построена на системе "гарантия гарантиям". Закон закрепляет эту систему. Так, обязательность проведения государственной экологической экспертизы гарантируется запретом финансирования проектов и программ, иных мероприятий без соответствующего заключения экспертизы (ст. 36). Соблюдение требований экологической безопасности уже после проведения экологической экспертизы и открытия финансирования работ подстраховывается наличием у государственных органов экологического контроля правомочий на выдачу предписаний об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных объектов (ст. 40, 70 и т. д.). Выполнение этого требования Закон опять подстраховывает введением правила, по которому одновременно с предписанием о приостановлении, ограничении, прекращении деятельности приостанавливается, прекращается ее финансирование со стороны соответствующего учреждения банка (ст. 40). Цепочка подобных гарантий может быть продолжена и дальше: если банк не выполнит предписание Закона, он может быть привлечен к административной ответственности в виде весьма крупного штрафа (ст. 84). В системе "гарантия гарантиям" находится и эколого-правовая ответственность как составная часть правового механизма охраны окружающей природной среды. Закон закрепляет известную в науке концепцию ответственности за экологические правонарушения. Он категорически отходит (и в этом состояло также одно из требований народных депутатов) в характеристике столь важного эколого-правового института от отсылочных формулировок, которые нам достались в наследство от прежнего союзного и республиканского законодательства и которые усиленно навязывались некоторыми учеными и практиками. К числу новелл института эколого-правовой ответственности, нашедших выражение в данном Законе, можно отнести: - определение понятий экологического правонарушения и экологического преступления (ст. 81, 85); - формирование составов административных экологических правонарушений с указанием конкретных штрафных санкций для граждан, должностных лиц, предприятий (ст. 84); - порядок возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде, при котором особо подчеркивается необходимость возмещения вреда потерпевшему (а не перечисления средств в бюджет). В то же время сумма взыскиваемого ущерба должна перечисляться в экологические фонды, когда природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании (реки, озера, ландшафтные территории, зеленые зоны и т. д.); - возмещение вреда природной среде предприятиями, организациями, представляющими повышенную опасность для окружающей природной среды, в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 454); - возмещение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с неблагоприятным воздействием окружающей природной среды (ст. 89); - возможность возмещения вреда здоровью и имуществу граждан в тех случаях, когда практически нельзя установить конкретный источник причинения вреда, за счет государственных экологических фондов. Основание очевидно: в эти фонды перечисляются платежи предприятий в порядке компенсации вреда от загрязнения окружающей природной среды (ст. 90); - в развитие и конкретизацию ст. 30 Закона о собственности в Российской Федерации наличие права предприятий, организаций, граждан на предъявление иска об ограничении, приостановлении, прекращении хозяйственной деятельности, если она причиняет вред природной среде и здоровью человека либо содержит реальную угрозу такого причинения (ст. 91). Система "гарантия гарантиям" подкрепляется в Законе еще двумя серьезными, а в некоторых случаях и решающими факторами. К одному из них Закон относит общественный контроль. Граждане и общественные объединения граждан наделяются значительными правами в части мер по охране окружающей природной среды, например правом требовать предоставления необходимой экологической информации, правом организации митингов, демонстраций, петиций в защиту окружающей среды. Они имеют право возбуждать ходатайство в административном или судебном порядке об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности (ст. 12, 13). Об эффективности экологической деятельности общественных объединений и населения свидетельствует следующее: в 1989 г., когда экологическое движение в стране достигло самой высокой отметки, по требованию общественности было закрыто 1000 крупных промышленных предприятий, в том числе и электростанций. Все это подтверждает то, что фактор общественности срабатывает и тогда, когда бессильными становятся все известные меры государственного принуждения. Наконец, система "гарантия гарантиям" механизма охраны окружающей природной среды располагает еще одним средством воздействия, которое обязано срабатывать и тогда, когда все остальные гарантии теряют свою силу. Речь идет об экологическом воспитании, образовании, экологической нравственности как составной части духовного облика современного человека. Закон не забывает об этом "человеческом факторе". Экологическому воспитанию и образованию отведен специальный раздел Закона (ст. 73 - 77). Но дело не только в этом. Закон закрепляет в своих нормах лишь статику механизма охраны окружающей природной среды вместе с его системой гарантий. Динамика данного механизма, т. е. его движение, в жизни сопряжена с организационной работой государственных органов и активностью населения. В государственной сфере действенность работы механизма зависит от трех групп органов: Советов народных депутатов; специально уполномоченных органов (Министерства экологии и природных ресурсов, Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации); судебно-прокурорских органов. Сложность обстановки заключается в том, что все указанные органы еще не до конца определили свою структуру и свои полномочия. Нет твердой ясности с перспективой прокурорского надзора (в некоторых проектах законов он отсутствует). Не определена еще позиция арбитражного суда в отношении экологических дел. Не перестроена судебная система, ибо в ее нынешнем виде она не приспособлена для рассмотрения в систематическом порядке исков граждан, общественных объединений о возмещении вреда, приостановлении, прекращении деятельности и по другим вопросам, которые отражены в Законе. Не произошло существенных изменений и в динамике экологического правосознания. Более того, несмотря на яркие вспышки общественных бунтов против загрязнения окружающей среды, в целом общественное сознание под влиянием продовольственных трудностей и роста инфляции "сдвинулось" вправо. Все больше голосов отдается приоритету экономики в ущерб экологии. В данных условиях Закону угрожает магический круг противоречий, вытекающих из известной формулы "Право не может быть выше экономики и культуры общества". Разумеется, переход к рыночной экономике усилит экономические тенденции в ущерб экологическим интересам. События последних месяцев, связанные с развалом СССР и образованием Содружества Независимых Государств, ставят новые проблемы применения Закона. Международно-правовой механизм, приведенный в Законе и рассчитанный на сотрудничество с "зарубежными странами", должен быть использован в отношениях с бывшими союзными республиками, ставшими независимыми государствами Содружества. Эффективность Закона зависит от содержания соглашений, которые Россия заключит с сопредельными государствами - Украиной, Беларусью, Казахстаном, государствами Балтии, - и от выполнения этих соглашений сторонами. Не исключено образование в перспективе координационных органов, органов контроля и органов разрешения споров.

* * *

На новый виток своего развития переходит образование в области охраны окружающей природной среды. Надо сказать, что в последнее время под влиянием продовольственных проблем и увлечения бизнесом заметно снизился интерес хозяйственных структур к охранительной деятельности. Многочисленные коммерческие курсы, школы, институты среди увесистого списка преподаваемых экономических и финансовых дисциплин не находят места для экологического образования. Министерство экологии и природных ресурсов России, где имеется соответствующее подразделение по пропаганде экологических знаний, больше увлечено коммерческой деятельностью, вытекающей из второй части названия этой организации. Согласно ст. 74 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" во всех средних и высших учебных заведениях, независимо от их профиля, должно обеспечиваться преподавание основ экологических знаний, а также изучение специальных экологических курсов. Для юридических учебных заведений это означает обязательное преподавание курса экологического права. Сейчас высшие учебные заведения, в том числе и юридические вузы, получили право самостоятельно определять в своих учебных планах комплекс дисциплин, подлежащих изучению. Требование Закона об обязательности преподавания экологических учебных дисциплин следует исполнять всем юридическим учебным заведениям независимо от их названия (институт, академия, школа, техникум и т. п.) и подчиненности. Во второй половине этого года юридический факультет Московского университета планирует проведение международной научно-практической и методической конференции по проблемам механизма применения Закона России "Об охране окружающей природной среды".

Механизм Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды"

Экологические Окружающая Экономические интересы общества природная среда интересы общества

Предельно допустимые нормы

концентрации, выбросов, радиации, применения нагрузки на захоронения сбросов шума, агрохимикатов, среду, изъятия вредных вредных вибрации их остатка природного веществ веществ в продуктах ресурса

Эколого-правовые требования их соблюдения

хозяйствующие стадии виды особо охраняемые субъекты хозяйственного хозяйственной зоны экологического процесса территории, бедствия деятельности

Гарантии исполнения норм и требований

экономическое экологическая ограничение, экологическое стимулирование экспертиза прекращение, воспитание приостановление деятельности объекта

Эколого-правовая ответственность

уголовная административная дисциплинарная гражданская материальная

Возмещение вреда

природной здоровью имуществу юридических иск об устранении среде человека лиц и граждан источника вреда

Международное сотрудничество

договоры, международные организации, координация, соглашения, конвенции международные конференции соглашения стран СНГ

Название документа