Концепция эколого-правового механизма В. В. Петрова как теоретическая основа правовой охраны окружающей среды в промышленности

КОНЦЕПЦИЯ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА В. В. ПЕТРОВА КАК ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ

В. В. КРУГЛОВ

Круглов В. В., заведующий кафедрой земельного и экологического права УрГЮА, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.

Выполняя экологическую функцию, как справедливо отмечал В. В. Петров, право обеспечивает присущими ему средствами оптимальное взаимодействие общества и природы в целях сохранения окружающей среды <1>. При этом "создание и совершенствование эколого-правовых норм - одна из сторон проявления экологической функции права. Другая, не менее важная ее сторона выражается в материализации эколого-правовых предписаний" <2>. Теоретической основой правового обеспечения охраны окружающей среды в промышленности является концепция эколого-правового механизма, разработанного В. В. Петровым, который является составным элементом управления качеством окружающей природной среды <3>. Эколого-правовой механизм "находит свое проявление в системе юридических норм и правоотношений, при помощи которых государство, используя свои материально-технические, организационные, идеологические средства, обеспечивает выполнение эколого-правовых предписаний" <4>. Подготовленная В. В. Петровым концепция эколого-правового механизма не только имеет важное теоретическое значение, так как служит существенным вкладом в развитие всей эколого-правовой науки, но и весьма необходима для практической организации охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в сфере промышленного производства. -------------------------------- <1> См.: Петров В. В. Экология и право. М., 1981. С. 42 - 43. <2> Там же. С. 53. <3> См.: Петров В. В. Указ. соч. С. 53 - 108; Он же. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды // Правовые проблемы экологии / Отв. ред. В. В. Петров. М., 1980. С. 80 - 101. <4> Петров В. В. Экология и право. С. 53.

Во-первых, положения концепции эколого-правового механизма получили отражение в нормативных документах, определяющих формирование новой, характерной для современного периода социально-экономического развития страны экологической доктрины и реализации соответствующей экологической политики Российского государства. Ее центральным звеном, по мнению В. В. Петрова должен быть сам человек, с одной стороны, как субъект воздействия на окружающую среду, отвечающий за результаты своей хозяйственной и иной деятельности, а с другой - как объект (наряду с природной средой) негативного воздействия общественного производства <5>. В Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденных Указом Президента РФ "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" <6>, одним из основных направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития страны является использование возобновимых природных ресурсов, не сопровождающееся их истощением, и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов, что важно для регулирования деятельности предприятия в сфере природопользования. Согласно Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ <7>, создание необходимой правовой основы является одним из направлений перехода страны и ее отдельных регионов к устойчивому социально-экономическому развитию. Для этого предусматривается: равное внимание к экономической, социальной и экологической составляющей устойчивого развития и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природной среды, а также обеспечение приоритетности для функционирования общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию природных ресурсов в процессе общественного производства. Тем самым окружающая среда становится частью процесса социально-экономического развития страны, а экологические факторы должны определять порядок и условия пользования природными ресурсами, прежде всего в процессе хозяйственной деятельности предприятий. Все это что должно быть направлено на достижение не только экономических, но и экологических интересов общества, обеспечение их оптимального сочетания. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. В. Петрова "Экологический кодекс России: К принятию Верховным Советом РФ Закона "Об охране окружающей природной среды" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2009, N 2/3, Специальный выпуск. ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Петров В. В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды") // Вестник МГУ. 1992. N 3. С. 4 - 5. <6> См.: Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436. <7> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

В соответствии с Экологической доктриной Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ <8>, стратегической целью экологической политики государства и приоритетным направлением всей природоохранной деятельности является сохранение (восстановление) природных систем, биоразнообразия и способности к саморегуляции, поддержание целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития, повышение качества жизни, улучшение здоровья людей и демографической ситуации, обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей, экологической безопасности как необходимого условия существования общества, а также повышение качества жизни, улучшение здоровья населения и демографической ситуации. Укрепление государственной власти в стране, принятие эффективных организационно-правовых, экономических и иных мер в экологической сфере должны быть направлены на то, чтобы гарантировать экологическую безопасность общества и реализацию конституционных и иных прав и свобод граждан в области охраны окружающей среды и природопользования в условиях рыночной экономики. Все указанные выше положения Экологической доктрины и политики Российского государства касаются правовой охраны окружающей среды в промышленности. -------------------------------- <8> См.: распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

Во-вторых, в соответствии с положениями концепции эколого-правового механизма осуществляется правовая регламентация природоохранной деятельности промышленных предприятий. В частности, определяются состояние и качество управления и правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в промышленности, виды правовых норм экологического и других отраслей законодательства, их взаимодействие. Все это позволяет разрабатывать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию управления и правового регулирования в рассматриваемой области и осуществлять их реализацию на практике для достижения поставленных целей. Охрана окружающей среды в промышленности обеспечивается в процессе взаимодействия между собой совокупности норм, образующих единый правовой комплекс, где нормы экологического права "переплетаются с регулятивными и охранительными нормами других отраслей права" <9>. Поскольку экологические отношения в рассматриваемой сфере взаимосвязаны с управленческими, имущественными и иными отношениями, каждое из которых опосредует определенный аспект природоохранной деятельности в промышленности, то правовое регулирование охватывает всю эту совокупность общественных отношений в комплексе, с учетом их специфики и существующих взаимосвязей. Все это основывается на концептуальном положении, выдвинутом и обоснованном В. В. Петровым, о роли и значении правовой экологии как совокупности норм различных отраслей права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы <10>. Правовое регулирование экологических отношений, касающихся охраны окружающей среды в промышленности, осуществляется: -------------------------------- <9> Петров В. В. Экология и право. С. 52. <10> См.: Там же. С. 46.

а) в рамках интегрированного подхода, который обусловлен единством объекта (взаимосвязью процессов и явлений в природе) и предмета правового регулирования, который образуют общественные отношения, возникающие по поводу охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, т. е. их эксплуатации и вовлечения в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе деятельности промышленных предприятий; б) дифференцированного подхода, направленного на правовое регулирование использования и охраны промышленными предприятиями отдельных элементов природного комплекса, дополняющих друг друга. Системность и комплексность правового регулирования связаны с особенностью охраны окружающей среды в промышленности и предполагают учет единства правового регулирования путем закрепления его задач и принципов, специфики использования и охраны отдельных природных ресурсов и комплексов. Комплексный характер экологических проблем требует также множество способов ее охраны и обусловливает связь правового способа с другими способами охраны природы (техническими, экономическими, идеологическими и др.), придавая юридическую силу экологическим требованиям к деятельности промышленных предприятий, обеспечивая их реализацию. Конституционные основы правового регулирования охраны окружающей среды в промышленности содержатся в ст. 9, 36, 42, 72, 76, 77, 114, 130 - 133 Конституции РФ <11>. Ведущая роль в рассматриваемой правовой общности принадлежит нормам экологического права. Их главная функция заключается в том, чтобы обеспечить базовые экологические нормативы <12>. Они закрепляют базовые экологические требования в сфере охраны окружающей среды и природопользования, т. е. предъявляемые к деятельности промышленных предприятий обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Экологические требования выражаются в задачах и правовых принципах, экологических приоритетах, правах и обязанностях граждан и организаций, запретах, ограничениях, порядке и условиях пользования природными ресурсами промышленными предприятиями, которые должны учитывать социально-экономические и экологические условия и особенности. -------------------------------- <11> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ // Рос. газ. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152, N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. N 30. Ст. 3745. <12> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 54.

Правовое обеспечение охраны окружающей среды в промышленности осуществляется множеством правовых норм, которые можно определенным образом классифицировать. Так, в зависимости от федеративного устройства нормы экологического права, касающиеся правовой охраны окружающей среды в промышленности, подразделяются на две группы, которые содержатся в актах федерального и регионального экологического законодательства. Первые направлены на обеспечение единства природоохранной деятельности промышленных предприятий на всей территории России. Задача норм регионального экологического законодательства - конкретизация с учетом состояния природной среды и использования природных ресурсов федеральных норм, с которыми они образуют единую систему. При этом важно учесть: - во-первых, производственную специфику региона, преимущественный вид хозяйственной деятельности и отраслевую принадлежность предприятий, их экологическую характеристику производств, особенности и интенсивность их воздействия на природную среду, которая зависит от масштабов и технико-технологической основы промышленного производства; - во-вторых, эколого-экономическую характеристику территорий, старопромышленных и вновь осваиваемых регионов. Старопромышленные регионы расположены на освоенных территориях, нарушенных хозяйственной деятельностью (например, Свердловская и Челябинская области), и имеют комплекс сложных экологических проблем. Поэтому необходимо учитывать специфические экологические, социально-экономические условия этих регионов, негативное влияние промышленных предприятий на состояние природной среды и здоровье населения, в частности предельно допустимых норм нагрузки на природную среду, ее потенциальные возможности, рациональное использование ее ресурсов для обеспечения благоприятных условий жизни людей, недопущения разрушения экосистем и необратимых изменений в природной среде. Во вновь осваиваемых регионах, находящихся на природных территориях, не нарушенных хозяйственной деятельностью (в частности, Тюменская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра), деятельность промышленных предприятий должна учитывать специфические экологические особенности территорий, в том числе особую ранимость природной среды. Хозяйственной деятельностью на этих территориях наносится не всегда восполнимый вред, а его снижение или ликвидация происходят в течение столетий. Кроме того, должно обеспечиваться сохранение естественной среды обитания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, учитываться особая социальная уязвимость их жизни и здоровья; - в-третьих, состояние природной среды и экологической безопасности на территории, приоритетность решения региональных экологических и связанных с ними социально-экономических проблем. Так, в зонах чрезвычайной экологической ситуации правовое регулирование должно быть направлено на прекращение деятельности предприятий, отрицательно влияющей на среду, либо ее приостановление, когда оказывается неблагоприятное воздействие на здоровье человека, его генетический фонд и природную среду, ограничение видов природопользования и проведение оперативных мер по восстановлению природных ресурсов. В зонах экологического бедствия оно должно быть нацелено на прекращение деятельности и реконструкцию промышленных предприятий, существенное ограничение пользования природными ресурсами, а также проведение оперативных мер по охране природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды. К сожалению, здесь имеются серьезные проблемы, требующие своего решения. Так, анализ норм федеральных и региональных правовых актов в данной области показывает, что в ряде случаев в них отсутствуют четкость и полнота в формулировании отдельных положений и требований, наблюдается дублирование, противоречивость и декларативность правовых норм, что приводит к бессистемности и низкой эффективности законодательства. Кроме того, необходимо обеспечить единство, согласованность экологического законодательства в регионах, оно должно быть взаимосвязано с федеральным законодательством, а также сочетание общереспубликанского и регионального уровней правового регулирования в области охраны окружающей среды в промышленности с учетом возможностей оптимального решения проблем. В зависимости от сфер природоохранной деятельности, отражающих две формы взаимодействия общества с природной средой, правовые нормы по охране окружающей среды в промышленности подразделяются на два вида. К первому относятся природоохранные нормы, направленные на обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности от негативного воздействия хозяйственной деятельности предприятий. Ко второму виду относятся природоресурсные нормы, которые направлены на использование природных ресурсов как объектов природы, пользования (хозяйствования) и собственности, применительно к их естественно-природным особенностям и роли в общественном производстве и функционировании природного комплекса. В свою очередь, природоресурсные нормы подразделяются на нормы: земельного, водного, лесного, горного, фаунистического и воздухоохранного законодательства. Природоресурсные и природоохранные нормы тесно связаны между собой и образуют одну общность - экологические нормы, но, несмотря на их взаимосвязь, они являются самостоятельными. Как справедливо отмечает В. В. Петров, многообъектность правового регулирования экологических отношений проявляется в существовании ресурсной, комплексной и интегрированной подсистем нормативных актов и отдельных правовых норм, соединяющихся в одну сложную и многоплановую систему законодательства, где ведущая роль принадлежит интегрированной подсистеме, закрепляющей экологические требования к хозяйственной деятельности, реализуемые через систему принципов охраны окружающей среды, природоохранительные приоритеты и экологические нормативы <13>. -------------------------------- <13> См.: Там же. С. 56 - 58.

В качестве существенного недостатка следует отметить несогласованность актов отдельных отраслей природоресурсного законодательства между собой, а также с природоохранным законодательством. Это касается прежде всего земельного, горного, водного и лесного законодательства, а также законодательства о животном мире Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, имеет место недостаточная экологическая направленность всего природоресурсного законодательства. Исторически правовое регулирование в экологической сфере развивалось применительно к охране отдельных объектов природы от вредного влияния хозяйственной деятельности. В правовых актах закреплялись порядок и условия их пользования, права и обязанности промышленных предприятий без учета экологических требований. В частности, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <14> отсутствуют общие положения и экологические требования в сфере природопользования, что не соответствует экономическим, социально-политическим и правовым реалиям, не позволяет обеспечить единство экологических требований в природопользовании, их детализацию при пользовании промышленными предприятиями отдельными ресурсами и оказывает негативное воздействие на правовое регулирование в этой сфере в регионах. Поэтому необходимо обеспечить экологизацию всего природоресурсного законодательства. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ и от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.

В зависимости от содержания правовых требований экологические нормы по охране окружающей среды в промышленности подразделяются на: запретительные, направленные на недопущение хозяйственной и иной деятельности, ограничительные, связанные с уменьшением ее воздействия в отдельных территориях, а также разрешительные, касающиеся осуществления деятельности промышленных предприятий с соблюдением ряда условий. Вторую группу норм, обеспечивающих правовую охрану окружающей среды в промышленности, составляют экологизированные нормы, главная функция которых, как справедливо отмечает В. В. Петров, выражается в том, чтобы конкретизировать экологические императивы, содержащиеся в нормах экологического права, применительно к условиям и требованиям хозяйственной деятельности <15> промышленных предприятий. Экологизированные нормы образуются путем конкретизации общих предписаний экологических норм нормами гражданского, предпринимательского, финансового, налогового, трудового и иных отраслей российского законодательства применительно к отдельным стадиям и видам хозяйственной деятельности в промышленности, влияющей на окружающую среду. Поскольку "экологические императивы достигают своей цели, если они преломляются в нормах, регулирующих хозяйственную деятельность, становятся составными частями прав и обязанностей предприятий, организаций и учреждений по выполнению поставленных перед ними производственных задач" <16>. При этом пока еще эти нормы недостаточно конкретизируют экологические требования, не учитывают правовой статус предприятия как субъекта экологических отношений, специфику отраслей промышленности и нуждаются в дальнейшей экологизации. -------------------------------- <15> См.: Петров В. В. Указ. соч. С. 55. <16> Там же. С. 55.

Наиболее последовательно идет процесс экологизации законов и правительственных актов, что же касается ведомственных актов, содержащих санитарно-гигиенические, строительные, технические и технико-экономические нормы и правила, то в них отсутствует экологическая прослойка <17>. Весьма малочисленна группа экологизированных норм в локальных актах промышленных предприятий, регламентирующих вопросы совершенствования технологии, выпуска продукции, материального стимулирования и т. д. Недостаточная конкретизация экологических требований в ведомственных и локальных актах свидетельствует о низкой эффективности экологизированных норм и не обеспечивает необходимый уровень и комплексность правового регулирования. Поэтому необходимо повысить качество ведомственного и локального нормотворчества, в частности определить круг его вопросов и исключить множественность, разрозненность и противоречивость, дублирование, а также обеспечить соответствие законам и правительственным актам. -------------------------------- <17> См.: Там же. С. 55, 79.

Третью группу норм по охране окружающей среды в промышленности образуют нормы-гарантии, которые обеспечивают реализацию экологизированных норм и правоотношений, возникающих в результате осуществления правовых норм. К их числу относятся нормы гражданского, финансового, налогового, трудового, административного, уголовного и других отраслей российского права. Главная функция этих норм, подчеркивал В. В. Петров, заключается в создании необходимых условий, при которых достигался оптимальный уровень внедрения экологических требований в регулирование хозяйственной деятельности и их реализация в правовом отношении, т. е. перевод экологизированных норм в реальное хозяйственное правоотношение, с учетом требований экологической защиты <18>. Эти нормы предусматривают материальные идеологические, организационно-контрольные и правовые гарантии, включая юридическую ответственность за нарушение норм и правил охраны окружающей среды и возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Весьма существенна здесь роль материальных гарантий, которые включают меры по планированию и финансированию, экономическому стимулированию, развитию договорных отношений, плате за пользование природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду; экологическому страхованию, проведению экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; предоставлению налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использованию вторичных ресурсов и переработке отходов, при осуществлении эффективных мер по охране окружающей среды, поддержке предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды. В то же время следует в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" восстановить положение об обязательности планирования и финансирования природоохранной деятельности промышленными предприятиями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также восстановить правовые нормы, закрепляющие систему мер экономического стимулирования, что было необоснованно отменено. Не случайно Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию к числу его основных направлений относит совершенствование законодательства, определяющего экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды, разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности. -------------------------------- <18> См.: Там же. С. 55 - 56.

Особая роль в данной сфере принадлежит организационно-контрольным гарантиям, закрепляющим меры по экологическому нормированию, в том числе установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления, другие виды негативного воздействия на окружающую среду, а также оценке воздействия на окружающую среду, экологической экспертизе, экологическому лицензированию, экологическому мониторингу и контролю. Здесь еще не все благополучно, поэтому в настоящее время необходимо усилить деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по организации экологического контроля и аудита, а также по экологической сертификации, которая является одним из основных направлений сертификации и касается реализации обязательного требования по обеспечению безопасности продукции (товара, работы, услуг) для жизни и здоровья потребителя, окружающей среды, предотвращению причинения вреда имуществу потребителя в целях охраны природной среды и ее объектов, защиты здоровья и генетического фонда человека. Кроме того, важно обеспечить разграничения ответственности между федеральными и региональными органами власти и органами местного самоуправления в этой сфере, определить наиболее эффективные организационно-правовые формы и виды взаимодействия и координации их деятельности, которая осуществляется недостаточно. Первостепенное значение имеет координация научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ, деятельности по строительству и эксплуатации общегородских очистных сооружений, озеленению и благоустройству территории, сбору, хранению, утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов; подготовки и повышения квалификации работников, без чего невозможно обеспечить соблюдение экологических требований предприятиями.

Название документа