Защита конституционных прав человека при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд

ЗАЩИТА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

К. Т. ГАДЖИЕВ

Гаджиев К. Т., Республика Дагестан, РАГС.

Конкретизируя общеизвестное положение о том, что Конституция РФ должна находиться на защите прав и свобод человека и гражданина в нашей стране, обратимся к одной из наиболее актуальных проблем не только конституционно-правовой теории, развития законодательства, но и правоприменительной практики. Это проблема земельных правоотношений, особенности защиты конституционных прав человека при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Обращение к данной проблеме, как показывает анализ законотворческой и правоприменительной практики, а также специальной литературы, остается актуальным по ряду причин. Прежде всего Конституция РФ закрепила существенный поворот в регулировании земельных правоотношений, установив в ч. 2 ст. 9, что "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Это предопределило достаточно объемную и, как показала практика, длительную и противоречивую работу по формированию земельного законодательства на основе новых конституционно-правовых принципов. Данная работа далека от завершения. Так, Федеральными законами от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ и от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ о внесении изменений в ряд земельных актов в очередной раз был изменен механизм разграничения государственной собственности на землю, а также существенно пересмотрены правовые гарантии пользователей и владельцев земельных участков. В 2007 - 2008 гг. были приняты необходимые меры по конкретизации гражданско-правового механизма возмещения убытков принимаемыми органами государственной власти и органами местного самоуправления подзаконными актами, противоречащими законодательству и нарушающими права на землю (Федеральный закон от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ и др.). Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ в значительной степени попытался преодолеть сохраняющийся в законодательстве пробел о порядке резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Важное значение имело принятие Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", а также установление дополнительных гарантий для реализации прав на земельные участки для членов некоммерческих объединений. Кроме того, значительные изменения в регулировании земельных правоотношений в последние годы связаны с пересмотром муниципального, градостроительного, лесного, налогового и бюджетного законодательства, реформированием жилищных, кредитных правоотношений и др. Как показывает достаточно лаконичный анализ основных изменений в российском законодательстве за последние годы, 15-летний период после принятия Конституции РФ - это достаточно небольшой срок для конкретизации даже наиболее принципиальных положений, регулирующих земельные правоотношения. Вместе с тем, как вытекает из приведенного материала, основные усилия законодателя были направлены на конкретизацию понятия и сущности отношений собственности в области земельных отношений. Не отрицая, возможно, даже приоритетного значения такой законотворческой деятельности, необходимо вместе с тем обратить внимание, что названная выше ст. 9 Конституции РФ включает также еще одно принципиальное положение. В ее ч. 1 земля, как и другие природные ресурсы, провозглашается "основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Данное положение имеет особое значение для коренных малочисленных народов России, в том числе, например, проживающих в Республике Дагестан, которая в соответствии с Законом Республики от 12 февраля 2003 г. N 3 в полном объеме признана "территорией компактного проживания коренных малочисленных народов Дагестана". Право на землю для таких народов - это не только право на занятие традиционными видами деятельности, это право на жизнь, на развитие и будущее. Напомним, что и Конституция РФ в особом порядке определила в ст. 69 гарантии прав коренных малочисленных народов. Однако, как уже неоднократно отмечалось специалистами, земельное законодательство слабо коррелирует с развитием, в частности, не только муниципального и градостроительного законодательства, но и законодательства о коренных малочисленных народах. Одной из наиболее болезненных проблем защиты конституционных прав коренных малочисленных народов является отсутствие достаточных специальных процедур при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд. Как известно, на территориях проживания и традиционного природопользования коренных малочисленных народов действуют в основном общие основания изъятия земель для государственных и муниципальных нужд. В частности, ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) содержит общие положения относительно возможности изъятия земель для государственных или муниципальных нужд. Основаниями изъятия земельных участков могут быть кроме предусмотренных и иные обстоятельства, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов Федерации (если речь идет о землях, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности). Это основано на том, что в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ земельное право находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Однако в соответствии с действующими требованиями федерального законодательства субъекты РФ и муниципальные образования не имеют возможности учесть особенности правоотношений на территориях традиционного природопользования. Анализ ст. 49 ЗК РФ показывает, что законодатель вполне четко изложил основания изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, хотя перечень оставил открытым. Это, скорее, сделано им для того, чтобы в случае возникновения иных новых нужд (не указанных в ст. 49 ЗК РФ) публичная власть могла удовлетворить их. При этом законодатель указал на то, что изъятие - это крайняя мера, осуществляемая в исключительных случаях. Это направлено на недопущение злоупотреблений со стороны органов власти полномочиями по данной статье. Органы власти обязаны обосновать необходимость изъятия земли у собственника и доказать, что другая мера, кроме изъятия, для удовлетворения конкретной государственной или муниципальной нужды отсутствует. Как показывает анализ ст. 279 и 282 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), существует два порядка изъятия земель для государственных и муниципальных нужд: основной и дополнительный, добровольный и принудительный. Под основным, или добровольным, следует понимать порядок, предусмотренный ст. 279 ГК РФ, под дополнительным, или принудительным, - ст. 282 ГК РФ. В первом случае органы власти обязаны достичь согласия по поводу изъятия с собственником земельного участка. Если же согласия достичь не удалось, то применяется порядок изъятия земель по судебному решению. Рассмотрим, какие существуют стадии порядка изъятия и какими правовыми актами они регулируются. В порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд входят: - "порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд; - порядок выкупа земельного участка у его собственника; - порядок определения выкупной цены земельного участка; - порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком; - иные вопросы порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд" <1>. -------------------------------- <1> Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд // Первый столичный юридический центр. URL: http://www. dom-i-zakon. ru.

Отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм о порядке подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков является пробелом законодательства, который может быть использован чиновниками в свою угоду. Более того, ни в ГК РФ, ни в ЗК РФ не определен орган, имеющий право изымать землю для государственных и муниципальных нужд. В частности, ГК РФ в ч. 2 ст. 279 устанавливает, что решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Абзац 2 ч. 2 этой статьи указывает, что данные государственные органы определяются земельным законодательством. Но земельное законодательство тоже не конкретизирует данный вопрос. И в итоге получается: земля изымается тем органом, для целей деятельности которого она необходима (например, для строительства дорог - это Федеральное дорожное агентство, для строительства объектов, обеспечивающих космическую деятельность, - это Федеральное космическое агентство и т. д.). В дальнейшем это усложняет процедуру возмещения собственникам убытков в связи с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд, что подтверждается судебной практикой. Для решения указанной проблемы И. В. Богомяков предлагает изложить абз. 1 ч. 2 ст. 279 ГК РФ в следующей редакции: "Решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд принимается соответственно федеральным органом исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, органом исполнительной власти субъекта РФ по управлению имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ, или исполнительным органом местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом" <2>. Данное предложение И. В. Богомякова целесообразнее реализовать путем внесения изменений в ЗК РФ, так как ГК РФ делает по данному вопросу отсылку на ЗК РФ. А для защиты интересов коренных малочисленных народов дополнить ст. 49 ЗК РФ частью 4 о необходимости учета мнения органов традиционного самоуправления таких народов. -------------------------------- <2> Богомяков И. В. Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Российская юстиция. 2006. N 11. С. 19 - 21.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны по вопросу изъятия земель для государственных или муниципальных нужд согласовать все моменты с собственниками на условиях консенсуса. Тем самым по замыслу законодателя стороны должны постараться решить все спорные вопросы в порядке соглашения, не доводя дело до суда. Судебный же порядок изъятия земель для государственных или муниципальных нужд является дополнительным, "крайним". В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Развивая положения Конституции РФ, ч. 1 ст. 279 ГК РФ устанавливает, что земельный участок может быть изъят у собственника для государственных и муниципальных нужд путем выкупа, и в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. При изучении вопроса о выплате возмещения собственнику изымаемого земельного участка возникает очень много вопросов, в том числе связанных с тем, что входит в саму выкупную сумму, т. е. какие убытки возмещаются собственнику. Данный вопрос регулируется ст. 281 ГК РФ: "1. Плата за земельный участок, изымаемый для государственных и муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательства РФ, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. 2. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. 3. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных и муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену". Из данной статьи ГК РФ ясно следует, что собственнику должно быть выплачено полное возмещение, и за земельный участок, и за недвижимость на ней, и убытки в связи с прекращением его обязательств, в том числе упущенную выгоду. Или же собственнику может быть предоставлен взамен другой земельный участок. Закрепленные в ЗК РФ нормы о возмещении фактически дублируют нормы ГК РФ, но формулировка вопроса возмещения звучит так: "изъятие, в том числе путем выкупа". Из этого складывается впечатление, что может быть изъятие земельного участка без выкупа. В юридической литературе указывается, что закон предполагает возможность "изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд как безвозмездно, так и путем выкупа" <3>. Но все это необходимо понимать как "желание законодателя рассматривать случаи изъятия более широко, чем выкуп" <4>. И необходимо помнить, что порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не предусматривает возможность прекращения права частного собственника без условия возмещения его стоимости. Столь же многочисленные вопросы вызывает и редакция ст. 57 ЗК РФ, которая допускает, что не подлежат возмещению собственникам земельных участков в полном объеме убытки при изъятии у них этих участков для государственных и муниципальных нужд, что противоречит приведенной выше ст. 281 ГК РФ. -------------------------------- <3> Чубуков Г. В., Тихомиров М. Ю. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. <4> Дамбиева Т. В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. 2006. N 10.

Однако проблема, как представляется, если говорить о законных интересах коренных малочисленных народах, лежит гораздо глубже. Не отрицая права таких народов на судебную защиту своих интересов, необходимо исходить из особого значения земельных ресурсов в их жизни. Консенсус и договор (соглашение) - это важнейшие механизмы, которые могут в полном объеме учесть интересы сохранения и развития таких народов. Возмещение в приоритетном порядке другим земельным участком должно стать базовым требованием земельного законодательства на территориях традиционного природопользования.

Название документа