Согласование и установление границ земельных участков: проблемы правового регулирования

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

СОГЛАСОВАНИЕ И УСТАНОВЛЕНИЕ ГРАНИЦ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 25 марта 2009 года

Г. Л. ЗЕМЛЯКОВА

Землякова Галина Леонидовна, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, кандидат юридических наук.

Общеизвестно, что стабильность правоотношений по поводу земельных участков в первую очередь зависит от максимальной точности и учета законных прав всех заинтересованных лиц при индивидуализации земельных участков. Территориальная определенность земельного участка всегда являлась конституирующим условием его формирования, позволяющим включить такую недвижимость в гражданский оборот <1>. -------------------------------- <1> Гаврилюк М. Н. Правовое регулирование проведения работ по формированию земельного участка // Право и экономика. 2005. N 5.

Наиболее точной индивидуализации земельных участков способствуют процедуры согласования границ земельных участков и установления их на местности. Согласование границ земельного участка (до их утверждения и удостоверения) на протяжении всей истории развития и становления правового института определения границ земельного участка производилось всегда, когда существовало документальное определение его границ. Именно процедура согласования границ земельного участка в большей степени обеспечивает защиту прав заинтересованных лиц (смежных землепользователей), поскольку в таком случае учет интересов указанных лиц персонифицирован <2>. -------------------------------- <2> Александрова А. Ю. Становление и развитие института определения границ земельных участков // Экологическое право. 2007. N 4.

По мнению ряда ученых, установление границ земельного участка на местности - это обязательное условие для того, чтобы он стал полноценным объектом недвижимости и был включен в оборот. Установление границ земельного участка является одним из правовых средств его индивидуализации и идентификации как объекта права собственности и иных прав <3>. -------------------------------- <3> Крассов О. И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2.

Только посредством межевых знаков можно подтвердить наличие и границы земельной собственности в натуре, определить ее размеры, форму и состав <4>. -------------------------------- <4> Гришина О. В. Границы муниципальных образований и закрепление их на местности (на примере Московской области) // Журнал российского права. 2005. N 7.

В настоящее время согласно Федеральному закону "О государственном кадастре недвижимости" <5> от 24 июля 2007 г. (далее - Закон о ГКН) установление границ на местности осуществляется только в случае согласования границ земельного участка и не является обязательным. Более того, в Законе о ГКН определены случаи, когда установление границ на местности фактически запрещается даже при согласовании границ (ч. 6 ст. 39). А само же согласование границ должно проводиться в обязательном порядке только в определенных в Законе о ГКН случаях. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Местоположение границ земельного участка подлежит обязательному согласованию с правообладателями смежных участков, если в результате выполнения кадастровых работ подготавливаются документы, необходимые для учета в ГКН изменений земельного участка в связи с уточнением местоположения его границ (ч. 1 ст. 39 Закона о ГКН). Обращает на себя внимание использование различной терминологии применительно к уточнению границ участка. В ст. 25 Закона о ГКН термин "уточнение границ земельного участка" закрепляется в качестве такого, который будет использоваться далее по тексту Закона. Но в ст. 39 говорится об "уточнении местоположения границ земельного участка". Тем не менее из контекста следует, что речь идет об одном и том же. Формулировку ч. 3 ст. 25 Закона о ГКН, в которой разъясняется, что же понимается под уточнением границ земельного участка, нельзя признать удачной. Указанная норма гласит, что кадастровый учет в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ, за исключением случаев образования земельного участка при выделе из земельного участка или разделе земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах, осуществляется при условии, если такие изменения связаны с уточнением описания местоположения границ земельного участка, кадастровые сведения о котором не соответствуют установленным на основании Закона о ГКН требованиям к описанию местоположения границ земельных участков (далее - уточнение границ земельного участка). Таким образом, можно сделать вывод о том, что уточнение границ земельного участка фактически представляет собой уточнение описания местоположения границ земельного участка, кадастровые сведения о котором не соответствуют требованиям, установленным на основании Закона о ГКН. Но в соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона о ГКН описание местоположения границ земельного участка и является одним из видов кадастровых сведений об уникальных характеристиках объекта недвижимости. А данные об изменениях характеристик объектов недвижимости вносятся в ГКН в процессе осуществления кадастрового учета (ч. ч. 1, 2 ст. 16 Закона о ГКН). Применительно к упоминанию в данной норме исключений, касающихся случаев образования земельного участка при выделе из земельного участка или разделе земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах, надо отметить, что оно представляется излишним, т. к. в ч. ч. 2, 3 ст. 24 Закона о ГКН вполне понятно и логично регулируется порядок учета изменений преобразуемого объекта недвижимости. В связи с вышесказанным, предлагается предл. 1 ч. 3 ст. 25 Закона о ГКН изложить в следующей редакции: "Кадастровый учет в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ осуществляется только для внесения в государственный кадастр недвижимости уточнений указанных кадастровых сведений в случае, когда они не соответствуют требованиям, установленным на основании настоящего Федерального закона (далее - уточнение границ земельного участка)". Согласно предл. 2 ч. 3 ст. 25 Закона о ГКН при кадастровом учете в связи с уточнением части границ земельного участка, которая одновременно является частью границ другого (смежного) земельного участка, орган кадастрового учета одновременно вносит соответствующие изменения в кадастровые сведения о местоположении границ такого смежного земельного участка. Таким образом, официально учтенные в ГКН границы смежного земельного участка изменяются, чем непосредственно затрагиваются интересы его правообладателя. Тем не менее Закон о ГКН не предусматривает процедуры уведомления об учете изменений границ правообладателя смежного участка. В соответствии с ч. 9 ст. 38 Закона о ГКН при уточнении границ земельного участка их местоположение определяется с учетом сведений, содержащихся в правоустанавливающем документе на земельный участок, или, при отсутствии такого документа, из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. Если такие документы отсутствуют, границами земельного участка являются границы, существующие на местности пятнадцать и более лет и закрепленные с использованием природных или искусственных объектов, позволяющих определить местоположение границ земельного участка. Во-первых, из указанной нормы Закона следует, что в случае, когда у лица отсутствуют и правоустанавливающие, и правоподтверждающие документы, а также какие-либо планы этого участка, составлявшиеся, например, на момент его предоставления, то границы такого участка определяются по фактическому пользованию, которое существует более 15 лет. В таком случае возникает вопрос, в какой ситуации у лица отсутствуют соответствующие документы на земельный участок? Является ли он действительно законным правообладателем земельного участка или фактическим пользователем? Но тогда не является ли его пользование участком - самозахватом, т. е. незаконным занятием участка? Потому если, например, говорить об участке, на котором расположен дом, приобретенный по сделке до 1990 года, то, скорее всего, в этом случае речь будет идти о постановке земельного участка на кадастровый учет, а не об учете его изменений. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 20 Закона о ГКН с заявлением об учете изменений земельного участка в орган, осуществляющий кадастровый учет, могут обращаться собственники земельных участков, а также обладатели права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, у которых, по всей видимости, имеются соответствующие документы, удостоверяющие их права на участок. Во-вторых, в ч. 9 ст. 38 Закона о ГКН говорится о том, что границы земельного участка могут определяться по факту при уточнении границ земельного участка. Надо отметить, что вообще статья 38 Закона о ГКН называется "межевой план", т. е. речь в ней идет о документах, подготавливаемых в ходе выполнения кадастровых работ. Но, если вернуться к ст. 25 Закона о ГКН, можно увидеть, что в ней под уточнением границ земельного участка подразумевается кадастровый учет (!) в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ. Таким образом, не совсем понятно, что же подразумевается под уточнением границ в ч. 9 ст. 38 Закона о ГКН - кадастровый учет и (или) проведение кадастровых работ? Исходя из логического толкования норм ст. 38 Закона о ГКН, в ч. 9 указанной статьи речь должна идти о выполнении кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете изменений земельного участка в связи с уточнением его границ. Похожая путаница содержится и в п. 2 ч. 5 ст. 27 Закона о ГКН. Здесь содержится случай, в котором при кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении учета. В качестве такого случая указывается ситуация, когда при уточнении указанных границ нарушен установленный Законом о ГКН порядок согласования местоположения границ земельных участков. Соответственно, в данной норме также необходимо слова "при уточнении указанных границ" заменить словами "при выполнении кадастровых работ". Думается, что необходимость в уточнении границ земельного участка может возникнуть в случае, когда земельные участки были сформированы и поставлены на кадастровый учет до вступления в силу Закона о ГКН <6>, а также когда площади участка, указанные в ГКН и правоустанавливающем (правоподтверждающем) документе, не совпадают или в сведениях ГКН указана ориентировочная площадь участка. -------------------------------- <6> Долганова Н. С., Зюзин В. А., Королев А. Н., Назимова А. А. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (комментарий к ст. 25) // СПС "КонсультантПлюс".

Надо сказать, что площадь земельного участка - одна из важнейших его характеристик как объекта недвижимого имущества. Площадь является основой для определения стоимостных показателей земельного участка. С правовой точки зрения важна точная информация о том, на какую по размерам часть земной поверхности заявляет свои права правопритязатель и есть ли у него для этого основания <7>. -------------------------------- <7> Уткин Б. Уточнение площади земельного участка // ЭЖ-Юрист. 2004. N 29.

В соответствии с ч. 5 ст. 27 Закона о ГКН при кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета принимает решение об отказе в проведении кадастрового учета, в частности, в случае, если в результате данного кадастрового учета площадь этого земельного участка будет больше площади, сведения о которой содержатся в ГКН, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем 10% площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости. Во-первых, согласно данной норме, земельный участок приобретает площадь в результате уже проведенного кадастрового учета. А если таковой уже проведен, то как же после этого орган кадастрового учета принимает решение об отказе в его проведении? Соответственно, речь в указанной норме должна идти о том, что решение об отказе в проведении кадастрового учета может быть принято в случае, когда в ходе проведения кадастрового учета будет установлено, что площадь земельного участка в соответствии с представленными на кадастровый учет документами превышает площадь этого земельного участка, сведения о которой содержатся в ГКН. Во-вторых, в действующем законодательстве (как и ранее) не разъясняется, что в этом случае должен делать правообладатель такого земельного участка. Данная ситуация представляется весьма затруднительной еще и в связи с тем, что в этом случае границы земельного участка согласованы с правообладателями смежных участков, и, таким образом, получается, что интересы их не нарушены. Другой вопрос, на сколько действительно реально границы согласовывались со смежными землепользователями. Ведь если в ГКН отсутствуют сведения о почтовом адресе любого из заинтересованных лиц или согласовываются границы участка, расположенного в границах садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, граничащего с участком, относящимся к имуществу общего пользования, или участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, который находится в собственности более чем пяти лиц, извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельного участка опубликовывается в порядке, установленном для официального опубликования официальной информации соответствующего муниципального образования (ч. 8 ст. 39 Закона о ГКН). Трудно себе представить, что все заинтересованные лица читают местные СМИ. Кроме того, в законодательстве не указано какой размер площади должен заносится в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним в случае, когда площадь земельного участка, указанная в правоустанавливающем документе, не соответствует площади, содержащейся в кадастровом паспорте участка. Только в отношении земельных участков, предоставленных до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <8> устанавливает, что госрегистрация права собственности гражданина на такой земельный участок осуществляется, в частности, в случае, если сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном правоустанавливающем или правоподтверждающем документе, не соответствуют данным кадастрового паспорта такого земельного участка. Тем не менее, на основании какого именно документа (правоустанавливающего или кадастрового паспорта) данные о площади земельного участка заносятся в ЕГРП в отношении таких участков, в Законе не разъясняется. А в отношении иных участков Закон о госрегистрации вообще не предусматривает возможности регистрации права, если имеются расхождения в описаниях земельного участка между правоустанавливающим документом и кадастровым паспортом. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Часть 4 статьи 27 Закона о ГКН, которая содержит основание отказа в проведении кадастрового учета, также вызывает ряд вопросов. Указанная норма гласит: при кадастровом учете в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета также в случае, если такое изменение не обусловлено образованием земельного участка или уточнением его границ. Во-первых, не понятно к чему относится слово "также". В ч. 2 ст. 27 Закона о ГКН речь идет об общих основаниях отказа в проведении кадастрового учета, а в ч. 3 - об отказе в постановке на учет земельного участка. Но когда подается заявление о кадастровом учете изменений земельного участка, то предполагается, что ранее такой участок уже был поставлен на кадастровый учет. Во-вторых, исходя из указанной нормы можно сделать вывод, что кадастровый учет в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ может проводиться в связи с образованием (!) земельного участка. Но такой вывод противоречит ст. ст. 16, 25 и др. Закона о ГКН. Можно было бы предположить, что законодатель здесь имел в виду учет изменений преобразуемого объекта недвижимости в результате выдела из него доли в натуре или в результате раздела объекта недвижимости, при котором преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах. Но такое предположение опровергается нормами, содержащимися в ч. ч. 2, 3 ст. 24 Закона о ГКН, согласно которым орган кадастрового учета самостоятельно осуществляет учет изменений преобразуемого объекта недвижимости или в соответствующих случаях снятие с учета преобразуемых объектов недвижимости без заявлений от заинтересованных лиц, на основании документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия. В данной статье были затронуты лишь некоторые проблемы, которые порождены принятием Закона о ГКН. Поэтому возникает, как представляется, закономерный вопрос: является ли закрепление в Законе о ГКН общего правила об отсутствии обязательности согласования и установления границ земельных участков на местности "шагом вперед" в развитии земельно-кадастровых отношений и не приведет ли это в скором будущем к огромному количеству споров по поводу границ земельных участков.

Название документа