С. А. Боголюбов, М. И. Васильева, Ю. Г. Жариков и др. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный)

С. А. БОГОЛЮБОВ, М. И. ВАСИЛЬЕВА, Ю. Г. ЖАРИКОВ И ДР. КОММЕНТАРИЙ К ЛЕСНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПОСТАТЕЙНЫЙ) <1>

А. П. АНИСИМОВ

Анисимов А. П., ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук.

Российская Федерация является самой многолесной страной мира, на территории которой произрастает почти пятая часть мирового лесного фонда, в том числе около половины мировых площадей хвойных лесов. Общая площадь российских лесов составляет 1178,6 млн. га, или 69% территории страны. Весьма значительны и разноплановы социально-экологические и экономические функции лесов: они являются "легкими планеты", вырабатывая столь необходимый для жизни всех живых существ кислород, и в то же время представляют собой важнейший экономический ресурс, продажа которого составляет ощутимую часть бюджета страны; поглощают шум и являются местом отдыха, объектом эстетического наслаждения для многих граждан. Эти обстоятельства обусловили большое внимание законодателя к вопросам правового регулирования использования и охраны лесов. Так, в начале правовой реформы (с апреля 1993 г. по февраль 1997 г.) действуют Основы лесного законодательства Российской Федерации; с февраля 1997 г. до 1 января 2007 г. - Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. Наконец, дальнейший поступательный ход правовой реформы и усложнение общественных отношений в сфере использования и охраны лесов привели к необходимости принятия нового Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г., введенного в действие с 1 января 2007 г. <2> (далее - ЛК РФ). -------------------------------- <2> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 143-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3599.

О Комментарии данного закона, подготовленном авторским коллективом в составе: С. А. Боголюбов, д. ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ; М. И. Васильева, д. ю.н., профессор; Ю. Г. Жариков, д. ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ; Е. Н. Пугач, к. ю.н.; А. Ю. Пуряева, к. ю.н.; Ю. И. Шуплецова, к. ю.н., и пойдет речь далее. Перед авторским коллективом стояла непростая задача. В течение нескольких последних лет, предшествовавших принятию нового Лесного кодекса РФ, осуществление эффективного лесопользования в России было заметно усложнено законодательным хаосом, связанным с постоянным изменением законодательства, реформами органов исполнительной власти, перераспределением полномочий в области использования и охраны лесов между Российской Федерацией и ее субъектами. В результате на момент обсуждения проекта нового ЛК РФ общественность была крайне недовольна состоянием дел в области лесопользования и наряду с конструктивными критическими замечаниями в адрес разработчиков ЛК РФ нередко скатывалась до чисто эмоциональных заявлений и претензий. Все эти обстоятельства, несомненно, повлияли на содержание текста ЛК РФ. С юридической же точки зрения является весьма важным тот факт, что при подготовке текста нового ЛК РФ законодателем были учтены изменения социально-политической и правовой жизни российского общества последних лет, востребован практический опыт, накопленный в ходе применения ЛК РФ 1997 г., приняты во внимание отдельные результаты многочисленных дискуссий в Государственной Думе и общественных обсуждений проекта ЛК РФ на страницах юридических и иных изданий, на научных форумах представителей юридической, биологической и других отраслей научного знания. С позиций законодательной техники новый ЛК РФ выгодно отличается от ЛК РФ 1997 г. лучшей согласованностью своих норм с нормами иной отраслевой принадлежности. Это обстоятельство неоднократно фиксируется авторами рецензируемого Комментария применительно к взаимодействию норм ЛК РФ с актами гражданского (с. 27, 216, 220, 315 и т. д.), земельного (с. 60, 279, 280, 283 и т. д.), экологического (с. 24, 60, 172 - 175, 313 - 314 и т. д.), административного (с. 70 - 71, 301 - 303, 309 - 311) и иного законодательства. Действительно, современный этап правовой реформы обусловил коренное изменение законодательных подходов к использованию и охране природных ресурсов. Еще вчера совершенно неприемлемое для законодателя и общественности вовлечение природных ресурсов в гражданский оборот стало повсеместной реальностью. При этом существовавшее в течение ряда лет признание лесов в качестве объекта недвижимости стало достоянием истории, а взаиморасположение земельного участка с произрастающим на нем лесом вписалось в гражданско-правовую конструкцию "главная вещь - принадлежность". Это, в свою очередь, обусловило появление не только в лесном, но и в земельном законодательстве нового понятия "лесной участок". Но, несмотря на столь значимое усиление межотраслевого взаимодействия норм земельного, гражданского и лесного законодательства, куда более тесной и значимой продолжает оставаться взаимосвязь норм лесного и экологического законодательства, не только сохранившаяся в новом ЛК РФ, но и усилившая свою актуальность, подтвердив уже устоявшийся комплексный подход к лесу как к составной части окружающей среды, на чем справедливо и неоднократно авторы Комментария акцентируют внимание читателя. В ходе внимательного изучения рецензируемого Комментария, подготовленного ведущими российскими учеными - экспертами в области экологического и природоресурсового права, сразу же обращает на себя внимание не только факт полноты и обстоятельности исследования лесного и иного природоресурсового законодательства, но и умелое акцентирование внимания на дискуссионных вопросах его применения. Несомненно, сам по себе Комментарий, сколь высокого качества бы он ни был, не сможет разрешить все существующие проблемы применения лесного законодательства, поскольку научная доктрина, в отличие от времен действия римского права, источником права в России не является. Вместе с тем юридически грамотная и обоснованная позиция авторского коллектива по ряду ключевых, принципиальных вопросов сможет оказать положительное воздействие на формирование судебной и иной правоприменительной практики как авторитетом авторов, так и содержательной аргументацией их позиции. По тексту Комментария авторский коллектив уделяет много внимания подробному рассмотрению полномочий органов публичной власти в сфере использования и охраны лесов, а также в смежных областях. Такой подход более чем оправдан в контексте продолжающейся в России административной реформы. Изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществленное в мае 2008 г. Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым, привело к изменению наименования или переподчинению отдельных федеральных агентств. Так, если ранее Федеральное агентство лесного хозяйства находилось в ведении Министерства природных ресурсов РФ, то в настоящий момент произошло его переподчинение Министерству сельского хозяйства РФ. Такие динамичные изменения затрудняют ориентацию в правовом пространстве как граждан, так и различных должностных лиц. В целях разъяснения данного вопроса о компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере использования и охраны лесов авторы подробно останавливаются на с. 146, 280 и т. д. рецензируемого Комментария. Не менее важно и то внимание, которое авторы уделяют рассмотрению компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ (с. 31, 121, 249 - 251), разграничению полномочий между федеральными и региональными органами власти (с. 254 - 256), а также полномочиям органов местного самоуправления (с. 19, 21) в сфере использования и охраны лесов. Последнее десятилетие, как известно, принесло не только неоднократное "перекраивание" полномочий между центром и регионами, но и постоянное изменение полномочий местных органов власти. Здесь достаточно привести всего один простой и достаточно известный пример: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" первоначально предполагал в качестве вопросов местного значения для городских округов и поселений организацию "благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа". С принятием ЛК РФ редакция соответствующих норм изменилась и теперь включает организацию "благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа". Аналогичные изменения полномочий коснулись и поселений, из чего следует, что полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны лесов теперь расширены. При этом содержавшаяся ранее в ст. 50 вышеуказанного Закона о местном самоуправлении норма о том, что леса в границах населенных пунктов поселения относятся к муниципальной собственности, теперь исключена. Безусловной положительной чертой Комментария является и то внимание, которое было уделено авторским коллективом разъяснению судебной практики (см., напр., с. 14 - 16, 30). Несмотря на то что споры в сфере использования и охраны лесов возникают намного реже, чем, например, по поводу приватизации земельных участков, таковые были выявлены и подробно проанализированы авторским коллективом. Принципиально важной и, по нашему мнению, позитивной чертой рецензируемого Комментария является отсутствие у авторов идеологического подтекста при комментировании отдельных статей Кодекса. Как известно, принятие действующего Лесного кодекса проходило в жесткой политической (и даже, если можно так выразиться, идеологической) борьбе, когда сторонники и противники продолжения реформы лесных отношений, быстро истощив конструктивные и правовые аргументы, скатывались в эмоциональное политическое поле. Никаких следов этой многомесячной дискуссии, предшествовавшей принятию ЛК РФ, в тексте Комментария читатели не обнаружат. Кого-то этот факт, возможно, и огорчит, но, по нашему глубокому убеждению, юридическая наука не должна обслуживать интересы различных политических сил и посредством комментариев действующих законов навязывать будущим избирателям различного рода политические штампы и убеждения. Другими словами, рецензируемый Комментарий порадует будущих и действующих профессиональных юристов своей деловой направленностью и огорчит представителей тех политических сил, которые эксплуатируют (причем не всегда добросовестно) проблематику лесопользования для нагнетания в обществе политической напряженности. Весьма удачной с методологической точки зрения является подготовка в рамках одной книги не только комментария собственно текста ЛК РФ, но и Закона о введении его в действие. На сегодняшний день в российской юридической науке на этот счет есть два принципиальных подхода. Сторонники первого из них не делают отдельного комментария к вводному закону, раскрывая его содержание по тексту комментария к соответствующим статьям самого закона (кодекса). Сторонники второго подхода всегда производят отдельные комментарии к вводным законам. Последний подход является одной из "визитных карточек" научной школы, сложившейся в составе отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, что прослеживается практически во всех комментариях к федеральным законам, подготовленным представителями этой научной школы <3>. Безусловным достоинством такого подхода, намного более очевидного, пожалуй, не столько для ученых, сколько для практиков, является тот факт, что в результате становится намного более очевидной преемственность старого и нового лесного закона, лучшее понимание положений нового ЛК РФ, а также динамики изменений российского законодательства, которую повлекло за собой принятие нового ЛК РФ. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2009. ------------------------------------------------------------------ <3> См., напр.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, Г. А. Волков, Д. О. Сиваков. М., 2007. С. 218 - 243; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2004. С. 433 - 440; Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2005. С. 317 - 356 и др.

Не менее удачным методологическим решением авторского коллектива является разъяснение терминологии, употребляемой ЛК РФ. Без сомнения, работу авторского коллектива сильно осложняло то обстоятельство, что новый ЛК РФ не содержит развернутого понятийного аппарата, как, например, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. В связи с этим авторам пришлось самостоятельно разъяснять существующую в рамках лесных отношений терминологию. И авторский коллектив удачно справился с этой задачей (см., напр., с. 36, 55, 61, 180 - 181 и т. д.). Важно обратить внимание еще на ряд обстоятельств. Во-первых, авторы творчески обобщили зарубежный опыт правового регулирования лесопользования (с. 27, 120), что при всех очевидных плюсах такого подхода, к сожалению, пока еще редко встречается в комментариях к федеральным законам. Во-вторых, была дана авторская оценка проблемы соотношения частных и публичных интересов при лесопользовании, раскрыто содержание субъективных прав граждан в данной сфере общественных отношений (с. 30 - 32). При этом важно подчеркнуть, что авторы не только показали глубину внутриотраслевого (между нормами ЛК РФ и иными актами лесного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ) или межотраслевого взаимодействия норм лесного и иного законодательства (причем как в рамках природоресурсового блока с земельным, водным, фаунистическим и т. д., так и за его пределами - с гражданским, административным, финансовым и иным законодательством), но и осуществили разъяснение ряда вопросов международного сотрудничества в области использования и охраны лесов (с. 121, 262), дали свою оценку преемственности правового регулирования лесных отношений с ранее действовавшим законодательством, вплоть до советского (с. 264, 274 - 275), а также продемонстрировали динамику взаимодействия норм ЛК РФ с правилами и требованиями, лежащими за рамками собственно права. Понятно, что ЛК РФ создает лишь внешний правовой каркас функционирования целой отрасли экономики, содержание которой определятся не столько юридическими, сколько иными общественными, естественными и техническими науками, определяющими содержание работы по обеспечению рационального использования лесного фонда. Постоянное обращение авторов к достижениям этих наук позволило более наглядно и убедительно донести до читателя значение многих норм ЛК РФ, имеющих ярко выраженное "техническое" содержание (см., напр., с. 47 - 48). Давая оценку новому Комментарию к ЛК РФ, хотелось бы обратить внимание будущих читателей на юридически грамотный и в то же время простой и доступный язык, которым написан текст Комментария. В совокупности с глубоким научно-практическим анализом содержания проблем лесного законодательства, выработкой собственной позиции по преодолению отдельных пробелов и коллизий, отсутствием популистских деклараций при анализе статей Кодекса рецензируемый Комментарий будет полезным как для студентов, так и для должностных лиц, профессионально осуществляющих функции в области использования и охраны лесов. И хотя новый ЛК РФ действует всего лишь с 1 января 2007 г. (т. е. к моменту выхода в свет рецензируемого Комментария прошло чуть более двух лет), следует заметить, что авторскому коллективу удалось обобщить и включить в текст своей работы те законодательные и правоприменительные наработки, которые имели место за указанный период действия нового ЛК РФ. Таким образом, практическая ценность данного Комментария несомненна, и хотя текст Комментария не всегда выдержан в едином стиле, это нисколько не меняет его высокой профессиональной оценки.

Название документа