Участие государственных органов в правоотношениях аренды земельных участков

УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ В ПРАВООТНОШЕНИЯХ АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

О. И. КОРОТКОВА

Короткова О. И., начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, кандидат юридических наук.

В современных условиях развития экономики в Российской Федерации большое значение приобретает земельная реформа и правоотношения, связанные с ней, ведь земля является источником богатства общества. Земельные отношения - отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, включая государственное управление земельными ресурсами <1>. -------------------------------- <1> См.: Экономика недвижимости: Учебное пособие / Под общ. ред. В. И. Ресина. 2-е изд. М.: Дело, 2000.

Правовая система земельных отношений базируется на основных положениях Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента РФ, законов субъектов РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных актов, нормативных актов субъектов РФ, решений и определений судов различного уровня. Как отмечает И. А. Иконицкая, земельные отношения настолько сложные, что ниша для их регулирования может иметь место как в гражданском законодательстве, так и в земельном. Если же говорить об имущественных отношениях, объектом которых является земля, то в этом случае к ним применяются общие нормы гражданского права <2>. -------------------------------- <2> См.: Иконицкая И. А. Доклад на конференции по статье: Бакунина Т. С., Землякова Г. Л. Материалы конференции. Новый ЗК РФ: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. N 9.

А. Д. Александров обращает внимание на то, что в п. 2 ст. 3 ГК РФ установлено правило, в соответствии с которым нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, помимо Гражданского кодекса РФ, должны соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ. В связи с этим делает вывод, что нормы, регулирующие имущественные отношения, могут содержаться в Земельном кодексе РФ и иных принимаемых в соответствии с ним законах, нормативно-правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, но при этом они не должны противоречить общим началам и смыслу гражданского законодательства, сущности отдельных его институтов <3>. -------------------------------- <3> См.: Александров А. Д. Новый ЗК РФ об аренде, купле-продаже и мене земельных участков // Юридический мир. 2002. N 1. С. 61.

Статьей 130 Гражданского кодекса РФ регламентирован в том числе правовой режим земельного участка как объекта, перемещение которого без нанесения несоразмерного ущерба его назначению невозможно. Статья 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает специальный правовой режим земельного участка, фиксируя его как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. У. Маттен отмечает, что различные правовые системы едины в том, что земля является важным объектом, так как составляет наибольшую материальную ценность <4>. -------------------------------- <4> См.: Маттен У. Основные концепции права собственности. М.: Проспект, 1999. С. 127.

Особенность земельных участков как объектов прав установлена ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой земля используется и охраняется в нашей стране как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Подпункт 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации говорит о земельном участке как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Одним из видов участия земельных участков в гражданском обороте является аренда. Аренда (от лат. arrendare - "отдавать внаем") - предоставление какого-либо имущества (земли, оборудования, помещения и т. п.) во временное пользование за определенную плату на основе договора аренды <5>. -------------------------------- <5> См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд., доп. и перераб. М., 2006. С. 49.

Объектом договора аренды может быть только тот земельный участок, в отношении которого достигнуто соглашение двух или нескольких лиц об установлении гражданских прав и обязанностей. В договоре должны быть указаны характеристики - данные, позволяющие определенно установить земельный участок, подлежащий передаче: местоположение, размер и условия использования земельного участка. Земельный участок должен иметь границы, описанные и удостоверенные в установленном порядке. Обязательным приложением к договору является кадастровая карта (план) земельного участка. В связи с тем что ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации установила ограничения оборотоспособности земельных участков, объектом договора аренды не может быть земельный участок, изъятый из оборота. В юридической литературе выделяют три основные черты, характерные для договора аренды. Во-первых, это соглашение, на основе которого осуществляется передача (предоставление) определенного имущества лицом, правомочным распоряжаться им, во владение и пользование (или только пользование) другому лицу без перехода к последнему права собственности. Во-вторых, аренда всегда носит временный характер, и по окончании срока аренды имущество подлежит возврату арендодателю. Исключение составляют случаи выкупа арендатором взятого внаем имущества. В-третьих, договор аренды всегда возмездный: арендатор обязан платить за пользование имуществом (в отличие от безвозмездного договора ссуды) <6>. -------------------------------- <6> См.: Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юристъ, 2004.

В соответствии со ст. 608 Гражданского кодекса Российской Федерации право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду. Рассматривая содержание договора аренды земельного участка, необходимо отметить условие о сроке заключения договора аренды. Условие о сроке договора аренды не является существенным условием, но влияет на характер заключения договора аренды <7>. -------------------------------- <7> См.: Башмаков Г. С. Современные проблемы нового земельного законодательства // Государство и право. 1995. N 8.

Статьей 610 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что договор аренды заключается на срок, определенный договором. Если срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. Пункт 2 ст. 651 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации. Буквальное содержание п. 2 ст. 651 Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет сделать определенный вывод: незарегистрированный долгосрочный договор считается незаключенным. В свою очередь, это означает, что он не вступил в силу, не является обязательным для сторон (п. 1 ст. 425 Гражданского кодекса Российской Федерации) и к тому же недействителен (ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации). То есть такой договор по своей сути не является договором, поскольку он даже не заключен, и стороны вправе не исполнять свои обязанности по нему. Проведя анализ сложившейся практики (см. Постановление ФАС ВВО от 10.04.2007 N А43-45936/2005-17-1292, Постановление ФАС ВСО от 10.04.2007 N А10-4130/06-19-Ф02-1871/07 и др.), можно сделать вывод, что если лицо пользуется имуществом по незаключенному договору аренды и не вносит за пользование плату, то в силу действующего законодательства у него возникает обязанность выплатить владельцу имущества сумму неосновательного обогащения. Исходя из буквальной трактовки содержания п. 1 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, арендатор имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок при прочих равных условиях. Непростым является вопрос о том, насколько обоснованно полагать, что преимущественное право на заключение договора может принадлежать и арендатору, не зарегистрировавшему договор аренды. Как отмечают в юридической литературе, одним из требований к субъекту преимущественного права на заключение договора аренды на новый срок является соблюдение и надлежащее исполнение им своих обязанностей по договору аренды <8>. -------------------------------- <8> См.: Денисов С. А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы заключения договора // Законодательство. 1997. N 2. С. 35.

Е. Е. Богданова обозначает, что право на заключение договора принадлежит лишь добросовестному арендатору <9>. -------------------------------- <9> См.: Богданова Е. Е. Перевод участником прав и обязанностей на себя в связи с нарушением преимущественного права // Актуальные проблемы правоведения. Научно-теоретический журнал. 2004. N 3. С. 170.

Действующее гражданское законодательство, в частности п. 1 ст. 621 ГК РФ, закрепляет правило, согласно которому в случае намерения арендатора осуществить принадлежащее ему преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок арендатор обязан письменно уведомить о своем желании арендодателя в срок, определенный договором аренды, а если в договоре такой срок не указан - в разумный срок до окончания действия договора. Однако в практическом применении норм действующего законодательства, с учетом складывающихся обстоятельств, возникает ряд вопросов при реализации норм гражданского и земельного права. Так, например, во исполнение Постановления администрации г. Орла от 16.02.2005 N 563 между администрацией г. Орла и ООО "Спартак-Авто" был заключен договор аренды земельного участка N 6785. В соответствии с указанным договором аренды, предметом является земельный участок площадью 1595,990 кв. м, расположенный на землях поселений по адресу: г. Орел, ул. Генерала Жадова, 9, кадастровый номер 57:25:001 01 46:0007. Указанный договор заключен на период с 01.03.2005 по 28.02.2008 для размещения платной автомобильной стоянки. В связи с тем что ООО "Спартак-Авто" не обратилось с заявлением о регистрации договора аренды, на данный земельный участок государственная регистрация ограничения (обременения) Управлением Федеральной регистрационной службы по Орловской области произведена не была. В связи с тем что регулирование порядка о разграничении государственной собственности на землю отсутствует, 30 июня 2006 г. принят Закон Орловской области N 603-ОЗ "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле". Статьей 1 (полномочия по распоряжению земельными участками) указанного Закона установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - г. Орле осуществляется органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области в сфере управления государственным имуществом. Таким органом является Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области. В соответствии с п. 2 ст. 34 Земельного кодекса РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 Земельного кодекса РФ. Пунктом 3 ст. 34 Земельного кодекса РФ установлено, что в заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Орган местного самоуправления на основании указанного заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного ст. 29 Земельного кодекса РФ, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Согласно земельному законодательству исполнительный орган государственной власти в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. 20 февраля 2008 г. ООО "Спартак-Авто" обратилось в Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка для целей, не связанных со строительством, в порядке, предусмотренном ст. 34 Земельного кодекса РФ. Предметом обращения являлся указанный выше земельный участок. В силу того что данный земельный участок ранее прошел кадастровый учет и на него был заключен договор аренды с ООО "Спартак-Авто", Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области издал Приказ от 18.04.2008 N 510 о предоставлении ООО "Спартак-Авто" в аренду земельного участка, находящегося по адресу: г. Орел, ул. Генерала Жадова, 9. Во исполнение данного Приказа был заключен договор аренды земельного участка от 18.04.2008 N 716/з между Департаментом имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области и ООО "Спартак-Авто". Согласно уведомлению от 13.08.2008 N 01/064/2008-371 Управления Федеральной регистрационной службы по Орловской области на данный земельный участок 11.08.2008 произведена государственная регистрация ограничения (обременения) на основании заявления ООО "Спартак-Авто" от 15.07.2008 и договора аренды земельного участка от 18.04.2008 N 716/з. 24.03.2008 в Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области обратилось ООО "Рубиком" о предоставлении в аренду рассматриваемого земельного участка для целей, не связанных со строительством. 18.04.2008 на заявление ООО "Рубиком" Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области сообщил, что испрашиваемый земельный участок обременен правами иных лиц. Получив отказ Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, ООО "Рубиком" обратилось в прокуратуру Орловской области с заявлением о проверке законности заключения Департаментом с ООО "Спартак-Авто" договора аренды земельного участка. Проверкой прокуратуры Орловской области были установлены нарушения, допущенные при заключении договора аренды земельного участка, в связи с чем ООО "Рубиком" обратилось в Арбитражный суд Орловской области с исковым заявлением о признании ничтожным договора аренды земельного участка от 18.04.2008 N 716/з, заключенного между ООО "Спартак-Авто" и Департаментом имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области. Основным доводом ООО "Рубиком" о признании ничтожным договора было невыставление земельного участка на торги. Дав правовую оценку представленным доказательствам, Арбитражный суд Орловской области пришел к выводу, что исковые требования удовлетворению не подлежат. Из положений Земельного кодекса РФ следует, что первичным основанием предоставления земельных участков, в том числе на праве аренды, является соответствующее решение компетентного органа государственной власти или органа местного самоуправления. В судебном заседании было установлено, что ни Приказ Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, ни письмо об отказе в предоставлении земельного участка в установленном законом порядке обжалованы не были и на момент принятия решения Арбитражным судом Орловской области являются действующими. Как указал Арбитражный суд Орловской области в мотивировочной части решения от 21.01.2009 по делу N А48-2549/08-4, ссылка ООО "Рубиком" на представление об устранении нарушений земельного и гражданского законодательства прокуратуры Орловской области от 14.11.2008 N 86-17-08 как на документ, определяющий, что Приказ Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области является недействительным, по мнению Арбитражного суда Орловской области, несостоятельна, в связи с тем что данное представление не носит абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, его исполнение реализуется путем обращения в суд согласно ст. 22 Закона РФ "О прокуратуре". Таким образом, действующее гражданское, земельное законодательство и практика его применения позволяют утверждать, что оно не идеально. Во избежание коллизий и разночтений при применении норм действующего законодательства необходимо упорядочить и унифицировать правовое регулирование отношений, связанных с арендой земельных участков, очертить более четкий круг функций при реализации тех или иных полномочий органами государственной власти.

Название документа