Административно-правовое регулирование государственного экологического контроля

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ

А. Ю. ВИНОКУРОВ

Винокуров Александр Юрьевич - доктор юридических наук, профессор Московского гуманитарного университета.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" (далее - Постановление N 53) <1> закрыта важная страница в длительной истории правового пробела, а если быть объективными, то устойчивого игнорирования высшим органом исполнительной власти страны требований п. 1 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об ООС) <2>, установившего, что "государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". Ранее в отдельных публикациях нами отмечались некоторые проблемы, связанные с нормативной неурегулированностью вопросов государственного экологического контроля <3>. С изданием вышеназванного Постановления Правительства России, казалось бы, можно констатировать завершение длительной эпопеи формирования должной подзаконной базы. Однако все ли с юридической точки зрения безупречно в новом документе, и решены ли с его вступлением в силу возлагающиеся на него задачи? -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2009. N 5. Ст. 625. <2> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с последующими изменениями). <3> См. напр.: Винокуров А. Ю. Проблемы правового регулирования и организации государственного экологического контроля // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. N 5 (7). С. 7 - 12.

Постановлением N 53 утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (далее - Правила), которые в силу требований упомянутой ст. 65 Закона об ООС являются едиными при осуществлении соответствующей деятельности как уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, каковым с мая 2008 г. определена Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор), так и специализированными органами субъектов РФ, носящими различные названия. При ознакомлении с содержанием Правил сразу бросается в глаза расширительное толкование в п. 3 содержания (предмета) государственного экологического контроля. Дело в том, что в п. 2 фактически продублирована норма п. 1 ст. 64 Закона об ООС, где четко определены цели экологического контроля и касаются они только вопросов "исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности". На этом фоне достаточно новаторски и юридически нелогично выглядит включение в предмет государственного экологического контроля, помимо традиционно природоохранных направлений, таких вопросов, как: 1) государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов; государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; 3) государственный земельный контроль; 4) государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; 5) государственный лесной контроль и надзор. В свете сказанного следует отметить, что ряд авторов учебной литературы в целом все органы, осуществляющие функции государственного управления в экологической сфере, называют органами экологического контроля, то есть этот термин имеет обиходное значение. Однако с точки зрения действующего законодательства он некорректен, поскольку следует различать собственно сферу охраны окружающей среды (природоохранную сферу) и сферу природопользования, к каковой относятся перечисленные в предыдущем абзаце виды государственного контроля <4>. -------------------------------- <4> Более того, тот же государственный земельный контроль в принципе должен рассматриваться отдельно, в том числе и от природоресурсного контроля и надзора, поскольку, по нашему мнению, представляет собой институт земельного права, являющегося самостоятельной, отличной от экологического права отраслью.

Кроме того, если исходить из положений п. 4 Правил о том, что все перечисленные виды государственного контроля осуществляются Росприроднадзором и специализированными органами субъектов РФ, то получаем серьезное искажение норм действующего законодательства, прежде всего с точки зрения компетенции специально уполномоченных органов. Так, государственный земельный контроль в соответствии с п. 1 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 689 <5>, в настоящее время осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Росприроднадзором и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзором). При этом ключевая роль отводится именно первому из перечисленных органов. Кроме того, что немаловажно, государственный земельный контроль вообще не возложен на специализированные органы субъектов РФ, то есть является сугубо федеральным. Лишь в п. 2.1 ст. 72 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ <6> определено, что законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - к полномочиям органов государственной власти этих субъектов РФ могут быть отнесены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению земельного контроля. То есть речь идет о муниципальном земельном контроле, лавры осуществления которого в силу соизволения федерального законодателя могут присвоить себе названные регионы. При этом Земельный кодекс РФ не рассматривает государственный земельный контроль как составляющую государственного экологического контроля. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919 (с последующими изменениями). <6> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4142 (с последующими изменениями).

Не содержится подобных сравнений ни в ст. 37 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (в ред. Федерального закона от 03.03.1995 N 27-ФЗ) <7> в отношении государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, ни в ст. 36 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ <8> применительно к государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, ни в ст. 96 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ <9> в части государственного лесного контроля и надзора, ни в ст. 16 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" <10> касательно государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823 (с последующими изменениями). <8> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2321 (с последующими изменениями). <9> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278 (с последующими изменениями). <10> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462 (с последующими изменениями).

Более того, необходимо учитывать то обстоятельство, что на федеральном уровне Росприроднадзор является далеко не единственным федеральным органом исполнительной власти, наделенным функцией государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. Так, согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 <11>, Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания. А в соответствии с п. 1 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 N 444 <12>, данное Агентство уполномочено осуществлять функции государственного контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации <13>. Кроме того, в соответствии с Указом Президента России от 29.08.1997 N 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" <14> на пограничные органы Федеральной службы безопасности РФ возложена функция государственного контроля в сфере охраны водных биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. То есть список федеральных контролирующих органов в сфере воспроизводства, использования объектов животного мира и среды их обитания не ограничивается только Росприроднадзором. -------------------------------- <11> РГ. 15.07.2004. <12> СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2979 (с последующими изменениями). <13> В документе, по нашему мнению, допущена юридическая погрешность, поскольку контроль может осуществляться не за самими водными биоресурсами, а за исполнением законодательства, регулирующего вопросы их использования и охраны. <14> СЗ РФ. 1997. N 35. Ст. 4060.

Что касается государственного лесного контроля и надзора, то ведущим федеральным органом в этой сфере является Россельхознадзор. В свою очередь, Росприроднадзор уполномочен на осуществление этой функции только в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, о чем в Правилах умалчивается. Справедливости ради следует отметить, что применительно к рассмотренным видам контроля в сфере природопользования п. 4 Правил оговаривает, что они осуществляются Росприроднадзором и специальными органами субъектов РФ в соответствии с установленной компетенцией и в порядке, определенном постановлениями Правительства России о соответствующих видах контроля, но с учетом настоящих Правил. Это же требование отнесено и к государственному контролю за охраной атмосферного воздуха, хотя, по нашему мнению, данная сфера бесспорно является составной частью именно области охраны окружающей среды, но действительно в настоящее время регламентируется самостоятельным Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 N 31 <15>. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 293 (с последующими изменениями).

Кстати, и в отношении органа, уполномоченного устанавливать порядок осуществления государственного контроля, также допущена одна неточность. Согласно Федеральному закону от 23.07.2008 N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ" <16> порядок осуществления государственного земельного контроля в настоящее время управомочен устанавливать федеральный орган исполнительной власти в соответствующей сфере. Другое дело, что пока продолжает действовать утвержденное ранее Правительством РФ Положение. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616 (с последующими изменениями).

В пункте 11 Правил при перечислении оснований для проведения внеплановой проверки допущены некоторые искажения положений ст. 7 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон о защите прав) <17>. В частности, в этом Законе говорится о поступившей информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред окружающей среде, а также о случаях возникновения угрозы загрязнения окружающей среды. В Правилах эти нормы интерпретированы как "получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды". То есть налицо искажение требований законодательного акта, что обусловливает необходимость корректировки Правил. И хотя в п. 17 документа специально оговаривается, что мероприятия по государственному экологическому контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Закона о защите прав, очевидным представляется то обстоятельство, что абсолютное число проверок соблюдения требований природоохранного законодательства приходится именно на названные субъекты. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436 (с последующими изменениями).

В связи с вступлением в силу Правил признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 18.05.1998 N 461 "Об утверждении Положения о проведении государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особо режимных и особо важных объектах Вооруженных Сил РФ и государственной экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности" <18>. С одной стороны, это правильно, поскольку требуется консолидация положений о государственном экологическом контроле. В то же время утратившее силу Положение исходя из названия и содержания регламентировало в том числе вопросы, связанные с проведением государственной экологической экспертизы, а к государственному экологическому контролю это не имеет прямого отношения, что позволяет усомниться в целесообразности отмены указанного документа в полном объеме. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 1998. N 21. Ст. 2237.

В заключение необходимо отметить, что проанализированный документ, принятие которого ожидалось целых семь лет, как представляется, вместо требуемых позитивных норм внес немало сумятицы в классификацию понятия "государственный экологический контроль" <19>, не говоря уж о явно не соответствующих отдельным положениям законодательных актов позициях. Таким образом, получился неконкретный, противоречивый документ, формально закрывший имевшуюся брешь в подзаконной нормативной базе. Следует также констатировать, что Правила в самое ближайшее время придется приводить в соответствие с Федеральным законом от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <20>, который вступит в силу с 1 июля 2009 г. -------------------------------- <19> Можно не сомневаться, что данные новшества будут экстраполированы отдельными авторами в учебную литературу, неправильно ориентируя студентов в вопросах государственного контроля в рассматриваемой сфере. <20> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Библиографический список

1. Винокуров А. Ю. Проблемы правового регулирования и организации государственного экологического контроля // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2008. N 5 (7).

Название документа