Нормативно-правовая база землеустройства: научно-практический комментарий к статье 2 Федерального закона "О землеустройстве"

(Ялбулганов А. А.) ("Реформы и право", 2009, N 1) Текст документа

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА: НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 2 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ"

А. А. ЯЛБУЛГАНОВ

Ялбулганов Александр Алибиевич - доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, профессор кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики при Правительстве РФ.

После того как земля была "возвращена в рынок", стала полноправным объектом гражданских прав, появилась острая необходимость в проведении мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства. Таким образом, возвращение земельных ресурсов в гражданский оборот обусловило повышенный интерес к правовому регулированию землеустройства. Интерес к этому вопросу возрастает также в связи с запуском национальных проектов, два из которых "Сельское хозяйство" и "Доступное жилье" непосредственным образом связаны земельными ресурсами и землеустройством. Законодательная база проведения землеустройства содержится в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (с изм. от 18 июля 2005 г., 4 декабря 2006 г., 13 мая 2008 г.) <1>. В преамбуле этого Закона закреплено, что правовые основы проведения землеустройства установлены законодателем "в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов". Таким образом, в преамбуле Закона определены основные цели нормативно-правового регулирования, напрямую связанные с особыми свойствами земли, являющейся одновременно и уникальным природным объектом, и основой сельского хозяйства, базой для большинства отраслей экономики. В гражданском обороте земля рассматривается как недвижимое имущество и территория, на которой могут возводиться иные объекты недвижимости. Одним из общих начал земельного законодательства, сформулированным в ст. 1 Земельного кодекса РФ, является "принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю". -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3098; 2006. N 50. Ст. 5279; 2008. N 20. Ст. 2251.

Однако, несмотря на свою многогранную сущность, полифункциональность, земля в первую очередь должна восприниматься как часть природы, о чем свидетельствует, например, уже упоминавшаяся ст. 1 Земельного кодекса РФ, в которой закреплен принцип "приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде". Земля является важнейшей компонентой окружающей среды, от состояния которой напрямую зависит жизнь и здоровье человека. Вот почему другим принципом земельного законодательства является "приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат". При столкновении различных подходов к правовому регулированию земельных отношений следует применять коллизионные нормы, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ <2>. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Приоритет экологического начала в регулировании земельных отношений закреплен также в ч. 3 ст. 209 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Упомянутые нормы гражданского законодательства имеют в качестве своего прообраза конституционную норму, предусматривающую, что "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц" (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ). Федеральный закон "О землеустройстве" учитывает приоритет экологического начала при формулировке в преамбуле основных целей правового регулирования землеустроительных отношений: при проведении мероприятий по землеустройству законодатель нацеливает на рациональное использование земель и их охрану, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов. В то же время необходимо отметить, что отсутствие в действующей редакции преамбулы упоминания о "коммерческой", "экономической" сущности регулируемых отношений может привести к нежелательным перекосам в практике применения норм законодательства о землеустройстве. Это обстоятельство выглядит странным анахронизмом особенно сейчас, когда наблюдается стремительное развитие рынка недвижимости. Вот почему появляются законопроектные предложения, устраняющие этот пробел. Так, в проекте Федерального закона N 330901-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства" <3> предлагается перечень целей правового регулирования землеустроительных отношений дополнить словами "а также в целях формирования земельных участков как объектов недвижимого имущества". -------------------------------- <3> Текст законопроекта в редакции, принятой Государственной Думой РФ в первом чтении 18 октября 2006 г.

Вопросам правового регулирования отношений при проведении землеустройства посвящена статья 2 Федерального закона "О землеустройстве", текст которой и стал предметом научно-практического комментирования в настоящей статье.

Статья 2. Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства.

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В данной статье определена система источников права, регулирующих отношения по землеустройству. Иначе говоря, в ней названы правовые акты, содержащие нормы (общеобязательные правила), регламентирующие соответствующие отношения. Статья 2 Федерального закона "О землеустройстве" корреспондирует пункту 7 статьи 69 Земельного кодекса РФ. При этом формулировка, содержащаяся в Законе о землеустройстве, является более точной, поскольку соответствующая норма Земельного кодекса РФ не включает в круг источников правового регулирования отношений по проведению землеустройства подзаконные акты, принимаемые на федеральном уровне Президентом РФ, Правительством РФ и Минэкономразвития России: "Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации" (п. 7 ст. 69 Земельного кодекса РФ). Система источников включает в себя два уровня - федеральный и региональный (субъекта Российской Федерации). Такая структура предопределена конституционной нормой, в соответствии с которой земельное законодательство отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). 1. Федеральный уровень правового регулирования включает в себя два блока: законодательный (федеральные законы, в том числе кодексы) и подзаконный (нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти). 1.1. Федеральные законы. Особенностью законодательного регулирования отношений по землеустройству является практика "нормативного дублирования": схожие, а иногда и практически совпадающие нормы содержатся в нескольких законодательных актах (например, определение землеустройства приводится в ст. 1 Федерального закона "О землеустройстве" и воспроизводится в ст. 68 Земельного кодекса РФ). Базовым законом, принятым специально для регулирования всего комплекса отношений по землеустройству, является Федеральный закон "О землеустройстве". В нем закреплены основные начала (принципы) и цели проведения землеустройства, соответствующая нормативно-правовая база, механизм государственного регулирования проведения землеустройства, процедурные вопросы проведения землеустроительных мероприятий, система землеустроительной документации, а также обозначены вопросы ответственности за нарушение законодательства о землеустройстве. Федеральный закон "О землеустройстве" содержит ряд бланкетных, отсылочных норм и предполагает обращение к другим источникам правового регулирования отношений по проведению землеустройства. В отдельных случаях Закон предписывает органам исполнительной власти (Правительству РФ) принятие подзаконного акта по конкретному вопросу проведения землеустройства. Наряду с Федеральным законом "О землеустройстве" нормы, регламентирующие отдельные аспекты проведения землеустройства, могут содержаться и в других актах земельного законодательства, а также в "непрофильных" законах (т. е. законах, принятых для регулирования иных, чем земельные, отношений). Среди актов земельного законодательства в этой связи следует выделить: Земельный кодекс РФ (глава XI "Мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд" содержит, например, статьи 68 "Землеустройство", 69 "Организация и порядок проведения землеустройства" и др.); Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <4> (ст. 4 "Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения" и др.); -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3018.

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <5> (ст. 4 "Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую" и др.); -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <6> (ст. 15 "Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения", ст. 16 "Мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения" и др.). -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.

Нормы, регулирующие те или иные аспекты землеустроительного процесса, содержатся, помимо Земельного кодекса РФ, в ряде других кодифицированных актов: Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <7> (глава 5 "Планировка территории" и др.); -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ <8> (ст. 69 "Проектирование лесных участков" и др.). -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Особое место в системе источников права занимает Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <9>, с принятием которого был установлен единый порядок формирования объектов недвижимости, в том числе земельных участков, проведения их учета, а также ведения единого кадастра недвижимости. Создание государственного кадастра недвижимости приведет к тому, что все строения будут неразрывно связаны с земельными участками, на которых они располагаются. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Нормы, регулирующие производство землеустройства, часто встречаются в законодательных источниках экологического права - в Федеральных законах от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <10>, от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <11>, от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <12> и др. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <11> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. <12> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Отдельные законодательные нормы, регулирующие отношения, которые прямо или опосредованно касаются производства землеустройства, рассредоточены по большому количеству "непрофильных" законов. Так, например, вопросы организации и проведения работ по землеустройству становятся предметом регулирования в Федеральных законах от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <13>, от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <14>, от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" <15>, от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <16>, от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации" <17>, от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <18> и др. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <14> СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249. <15> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2. <16> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. <17> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208. <18> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

До сих пор продолжают действовать немногочисленные законодательные нормы, касающиеся землеустройства и содержащиеся в законодательстве СССР (например, Закон СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации" (в ред. от 15 апреля 1998 г.) <19>). -------------------------------- <19> Ведомости ВС СССР. 1988. N 22. Ст. 355.

1.2. Подзаконные акты, принимаемые на федеральном уровне. Это нормативные правовые акты, принимаемые в развитие и во исполнение федеральных законов Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. После принятия Земельного кодекса РФ и иных актов земельного законодательства Указы Президента РФ перестали играть ту роль, которая им отводилась на начальном этапе земельной реформы. Они уже больше не выполняют функцию заполнения нормативно-правового вакуума в условиях отсутствия законодательных предписаний по вопросам земельных отношений. В то же время следует отметить, что они остаются источником земельного права, о чем свидетельствует п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ: "Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам". Среди указов Президента РФ, принятых в последнее время и касающихся землеустроительной проблематики, следует упомянуть, например, Указ от 4 марта 2008 г. N 312 "Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости" <20>. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2008. N 10. Ст. 910.

На подзаконном уровне эффективным регулятором отношений по производству землеустройства становится Правительство РФ, которое принимает постановления в силу предписания законодательного акта или исходя из необходимости более детального регламентирования данной сферы общественных отношений (Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1061 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства" <21>, от 11 июля 2002 г. N 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства" <22>, от 26 апреля 2002 г. N 273 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства" <23>, от 12 июля 1993 г. N 659 "О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам" <24> и др.). -------------------------------- <21> СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 246. <22> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2870. <23> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1762. <24> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 29. Ст. 2686.

Нормативные правовые акты, регламентирующие производство землеустройства, могут приниматься также федеральными органами исполнительной власти. Административная реформа в Российской Федерации привела к неоднократным изменениям и трансформациям организационной основы государственного регулирования землеустройства. Упразднялись прежние и создавались новые государственные органы, наделенные полномочиями по нормативно-правовому регулированию производства землеустройства. Это в конечном итоге привело к тому, что в настоящее время продолжают действовать в порядке юридического переживания нормативные правовые акты по землеустройству, принятые уже не существующими государственными органами либо органами, которые в ходе административной реформы были лишены полномочий по нормативно-правовому регулированию (Роскомзем, Госкомзем, Минприроды России, Росземкадастр и др.). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2003 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <25>, функциями по принятию нормативных правовых актов в настоящее время наделены федеральные министерства. Иными словами, как правило, только федеральные министерства <26> издают на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами. -------------------------------- <25> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <26> В исключительных случаях и на основании соответствующих указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ полномочия по принятию нормативных правовых актов могут предоставляться федеральным службам и федеральным агентствам.

Министерство экономического развития РФ, в чьем ведении, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <27>, находится Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), наделяется полномочиями по нормативно-правовому регулированию отношений по производству землеустройства. Соответствующие нормы содержатся в Положении о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации". В нем Минэкономразвития России определено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии. -------------------------------- <27> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

В п. 5.2 упомянутого Постановления Правительства РФ перечислены нормативные правовые акты, которые принимаются Минэкономразвития России. Среди них: - порядок ведения государственного кадастра недвижимости, кадастрового деления территории Российской Федерации и присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, осуществления государственного кадастрового учета, формы необходимых документов и требования к их оформлению; - типовые нормы времени выполнения кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости и иных имеющих существенное значение критериев; - форма и требования к подготовке документов, оформляемых в процессе кадастровых работ; - порядок установления характерных точек границ земельных участков и контуров зданий, порядок определения их координат, а также требования к точности определения таких координат; - форма декларации об объекте недвижимости, направляемой для осуществления государственной регистрации прав на такой объект; - перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок; - нормы и правила выполнения геодезических и картографических работ федерального назначения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти и организаций независимо от их организационно-правовой формы; - нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Минэкономразвития России и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, а также в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, является Министерство сельского хозяйства РФ (п. 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 <28>). Минсельхоз России, реализуя закрепленные за ним функции, принимает соответствующие нормативные правовые акты (правила и нормы в области мелиорации земель, планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения). -------------------------------- <28> СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2983.

2. Региональный уровень правового регулирования, так же как и федеральный, включает в себя два блока: законодательный (федеральные законы, в том числе кодексы) и подзаконный (нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти). 2.1. Законы субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие производство землеустройства, могут содержаться в актах земельного законодательства, в актах "смежного" (лесного, экологического и т. д.) и даже "непрофильного" законодательства. Законы о землеустройстве в настоящее время действуют в немногих субъектах Российской Федерации: Закон Приморского края от 18 марта 2004 г. N 106-КЗ "О порядке проведения землеустройства в Приморском крае" <29>, Закон Красноярского края от 6 октября 1994 г. "О землеустройстве" <30>, Закон Нижегородской области от 27 октября 2003 г. N 98-3 "О землеустройстве в Нижегородской области" <31>. -------------------------------- <29> Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 19.03.2004. N 55. <30> Красноярский рабочий. 25.10.1994. N 206. <31> Нижегородские новости. 05.11.2003. N 205 (2897).

В 2000-е годы наметилась тенденция, в соответствии с которой законы о землеустройстве утрачивали силу в связи с принятием иных актов земельного законодательства, включивших в себя нормы по землеустройству. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июня 2003 г. N 55-III "О землеустройстве" утратил силу в связи с принятием Закона Республики Саха (Якутия) от 8 ноября 2007 г. 1039-III "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Саха (Якутия)" <32>, Закон Республики Бурятия от 14 апреля 2000 г. N 393-II "О землеустройстве в Республике Бурятия" - в связи с принятием Закона Республики Бурятия от 30 декабря 2003 г. N 601-III "О земле" <33>. -------------------------------- <32> Якутские ведомости. 08.12.2007. N 97. <33> Собрание законодательства Республики Бурятия. 2003. N 12.

Во многих субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <34> приняты региональные законы о предельных максимальных ценах работ по проведению территориального землеустройства, действующие до 1 января 2010 года: Закон Московской области от 19 июля 2007 г. N 127/2007-03 "О предельной максимальной цене работ по проведению территориального землеустройства" <35>, Закон Республики Хакасия от 22 февраля 2007 г. N 12-ЗРХ "Об установлении предельных цен работ по проведению территориального землеустройства в отношении отдельных видов земельных участков на территории Республики Хакасия" <36>, Закон Белгородской области от 7 мая 2007 г. N 109 "О предельных максимальных ценах (тарифах) работ по проведению территориального землеустройства" <37> и др. -------------------------------- <34> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881. <35> Ежедневные новости. Подмосковье. 24.07.2007. N 131. <36> Вестник Хакасии. 02.03.2007. N 14. <37> Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2007. N 103. Апрель.

Нормы, регулирующие производство землеустройства, содержатся не только в актах специального законодательства о землеустройстве, но и в актах земельного законодательства. Отдельные вопросы производства землеустройства становятся предметом регулирования базовыми актами земельного законодательства - земельными кодексами, законами о земле (Земельный кодекс Кабардино-Балкарской Республики от 30 июля 2004 г. N 22-РЗ <38>, Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 г. N 1736 <39>, Закон Самарской области от 11 марта 2005 г. N 94-ГД "О земле" <40>, Закон Красноярского края от 24 апреля 2008 г. N 5-1581 "О регулировании земельных отношений в Красноярском крае" <41>, Закон Челябинской области от 28 августа 2003 г. N 171-30 "О земельных отношениях" <42> и т. д.). -------------------------------- <38> Кабардино-Балкарская правда. 06.08.2004. N 198 - 199. <39> Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. N 1 (часть I). Ст. 4. <40> Волжская коммуна. 12.03.2005. N 44. <41> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 04.05.2008. N 20 (241). <42> Ведомости Законодательного Собрания Челябинской области. 2003. Выпуск N 7 (август).

Они могут регулироваться также законодательными актами, регламентирующими отдельные аспекты земельных отношений: оборот земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель из одной категории в другую, обеспечение почвенного плодородия земель и т. д. (Закон Ярославской области от 23 октября 2003 г. N 55-3 "Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Ярославской области" <43>, Закон Удмуртской Республики от 20 декабря 2005 г. N 65-РЗ "О некоторых вопросах перевода земель или земельных участков из одной категории в другую" <44>, Закон Алтайского края от 4 февраля 2007 г. N 12-ЗС "О полномочиях органов государственной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками в Алтайском крае" <45>, Закон Ставропольского края от 11 октября 2002 г. N 42-кз "Об упорядочении отношений по использованию земельных долей на территории Ставропольского края" <46>, Областной закон Ленинградской области от 12 июля 1999 г. N 41-оз "О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области" <47>, Закон Томской области от 4 октября 2002 г. N 74-03 "О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области" <48>, Закон Архангельской области от 7 октября 2003 г. N 192-24-03 "О порядке предоставления земельных участков для строительства объектов недвижимости на территории Архангельской области", Закон Оренбургской области от 31 декабря 2002 г. N 459/79-III-03 "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Оренбургской области" <49> и др.). -------------------------------- <43> Губернские вести. 02.11.2003. N 70. <44> Известия Удмуртской Республики. 27.12.2005. N 194. <45> Сборник законодательства Алтайского края. 2007. N 130 (ч. 1). С. 29. <46> Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002. N 11 (101). Ст. 2175. <47> Вестник правительства Ленинградской области. 29.09.1999. N 9. <48> Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 10.10.2002. N 11 (72). <49> Южный Урал. 21.01.2002. N 10 - 11. С. 7.

Нормы, регулирующие производство землеустройства, в субъектах Российской Федерации содержатся не только в региональных актах земельного законодательства. Их можно обнаружить в актах лесного, градостроительного, экологического и иных "смежных" и "непрофильных" отраслях законодательства (например, в Законе Алтайского края от 10 сентября 2007 г. N 87-ЗС "О регулировании отдельных лесных отношений на территории Алтайского края" <50>, Законе Краснодарского края от 28 июля 2006 г. N 1079-КЗ "О сохранении и приумножении лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности Краснодарского края" <51>, Градостроительном кодексе Орловской области от 16 мая 2007 г. N 674-03 <52>, Экологическом кодексе Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. N ВС-13/28 <53>, Законе Республики Северная Осетия - Алания от 24 августа 2005 г. N 53-РЗ "О сохранении, использовании и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народа Республики Северная Осетия - Алания" <54>, Законе г. Москвы от 15 декабря 2004 г. N 88 "О градостроительном кадастре города Москвы" <55> и т. д.). -------------------------------- <50> Сборник законодательства Алтайского края. 2007. N 137 (ч. 1). Сентябрь. С. 57. <51> Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 18.09.2006. N 45. <52> Орловская правда. 22.05.2007. N 80. <53> Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. N 1 (175). Ст. 12. <54> Северная Осетия. 22.09.2005. N 176. <55> Ведомости Московской городской Думы. 16.02.2005. N 2. Ст. 377.

2.2. Подзаконные акты, принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации. Во исполнение и в развитие норм региональных законодательных актов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с их компетенцией, принимают нормативные акты, которые также входят в систему источников правового регулирования отношений по производству землеустройства. Такие нормативные акты могут приниматься органами общей компетенции субъекта Российской Федерации (например, Постановление Правительства Калининградской области от 17 марта 2008 г. N 133 "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти Калининградской области по проведению за счет средств областного бюджета землеустроительных работ в целях обеспечения учета в государственном земельном кадастре земельных участков, подлежащих отнесению к государственной собственности Калининградской области" <56>, Постановление администрации Новосибирской области от 2 февраля 2007 г. N 11-ПА "Об установлении предельных максимальных цен работ по проведению территориального землеустройства" <57>, Постановление администрации Приморского края от 6 июня 2007 г. N 134-па "Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов и землеустройства Приморского края" <58>, Постановление Правительства Тюменской области от 27 февраля 2007 г. N 37-п "Об утверждении Положения о порядке образования объектов землеустройства - земельных участков, территории которых обременены правами третьих лиц, для целей строительства" <59> и др.). -------------------------------- <56> Калининградская правда. 27.03.2008. N 53. <57> Советская Сибирь. 20.02.2007. N 32 - 33. <58> Приморская газета. 19.06.2007. N 44 (106). <59> Сборник постановлений, распоряжений Губернатора Тюменской области, Правительства Тюменской области. 2007. Январь - февраль.

Нормативные правовые акты по землеустройству могут принимать региональные органы исполнительной власти специальной компетенции - комитеты, департаменты по земельным ресурсам и землеустройству и т. д. (например, Приказ Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 15 мая 2000 г. N 143 "Об утверждении Положения о камеральных и полевых проверках результатов натурных землеустроительных работ", Приказ Управления по землеустройству при Министерстве сельского хозяйства Республики Башкортостан от 9 октября 2007 г. N 5 "Об утверждении Положения о территориальном органе управления по землеустройству при Министерстве сельского хозяйства Республики Башкортостан - районном комитете по землеустройству" <60>, Приказ Управления Роснедвижимости по Пензенской области от 26 марта 2007 г. N П/53 "О согласовании и утверждении землеустроительной документации" и т. д.). -------------------------------- <60> Республика Башкортостан. 19.02.2008. N 33 (26517).

Долгое время в массиве нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам землеустройства, были представлены такие правовые акты, как письма, телеграммы и т. п. Их доля в общем объеме источников земельного права была особенно велика в советский период. В то время существовала практика направления инструктивных писем, нередко содержавших предписания нормативного характера. Практика включения нормативных правовых предписаний в различного рода письма и телеграммы приводила к частым возникновениям случаев столкновения (коллизий) "нормативных" писем и законодательных актов, что в конечном счете приводило к дискредитации самого принципа законности. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В этих Правилах устанавливается, что "издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается". Кроме того, содержится прямой запрет на издание нормативных правовых актов структурными подразделениями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Письмами, телеграммами (телетайпограммами) могут оформляться ответы на запросы, позиция руководства государственного органа, которая может комментировать (разъяснять) правовую норму, содержащуюся в нормативном правовом акте и т. д. Эти и иные подобные документы являются разъяснительными документами, отражающими точку зрения лица, их подписавшего (например, письмо Роснедвижимости от 24 июля 2008 г. N ВК/3232 "Об описании и установлении границ объектов землеустройства", письмо Минэкономразвития России от 8 августа 2008 г. N 11013-ИМ/Д23 "О правомерности выполнения работ по территориальному землеустройству") <61>. -------------------------------- <61> Письма опубликованы не были. Содержатся в СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, письма, телеграммы и телетайпограммы, не будучи нормативными правовыми актами, не могут содержать общеобязательных предписаний по вопросам землеустройства.

Название документа