Полномочия органов местного самоуправления по выделению земельного участка: проблемы, судебная практика и пути разрешения

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВЫДЕЛЕНИЮ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА: ПРОБЛЕМЫ, СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА И ПУТИ РАЗРЕШЕНИЯ

С. А. ЧАРКИН

Чаркин С. А., кандидат юридических наук, председатель Городищенского районного суда Волгоградской области.

В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 06.10.2003 N 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право обладания всеми правомочиями собственника земельных участков, т. е. предоставлено право распоряжения земельными участками, находящимися в их ведении. Так, в соответствии с п. 3 ст. 15 указанного Федерального закона органы муниципального образования наделены правом пользования, распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального района. Статья 19 ЗК РФ определяет состав земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, который не является исчерпывающим. Согласно данной статье таковыми являются земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, а также земельные участки, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю и которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством <1>. -------------------------------- <1> Криволанова Н. В. Особенности управления землями сельских поселений // Аграрное и земельное право. 2007. N 1. С. 103.

Анализ земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что муниципальная собственность на землю возникает также при выкупе земельного участка для муниципальных нужд, при изъятии земельного участка в связи с нарушением собственником требований по использованию земельного участка. Основанием для возникновения права муниципальной собственности в этих случаях является решение соответствующего органа власти, а также судебное решение. На практике чаще всего к муниципальной собственности относят земельные участки в пределах муниципального образования, за исключением участков, отнесенных к государственной собственности. Остается весьма неопределенным правовое положение земельных участков, собственность на которые не разграничена. Анализ судебной практики показывает, что возникают споры относительно земельных участков, прилегающих к водоемам. Так, Городищенским районным судом Волгоградской области было рассмотрено исковое заявление гражданина Иванова к администрации муниципального района Волгоградской области о понуждении в выделении земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства. В своем исковом заявлении гражданин Иванов указывал, что его земельный участок граничит с балкой, на территории которой местные жители организовали несанкционированную свалку, что ухудшает экологическую обстановку. Он обратился с заявлением на имя главы администрации Городищенского муниципального района о выделении ему на территории балки, прилегающей к домовладению, земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства. В нарушение действующего законодательства ему земельный участок не был выделен. В связи с этим он считает, что таким образом были нарушены его права, предусмотренные действующим законодательством, на ведение личного подсобного хозяйства. В своем исковом заявлении гражданин Иванов просит обязать администрацию Городищенского муниципального района выделить ему за плату земельный участок, прилегающий к домовладению. Суд, выслушав истца, ответчика - представителя администрации, главу администрации сельского поселения, руководствуясь ст. 6 ВК РФ, в удовлетворении исковых требований отказал. Принимая решение, суд исходил из того, что поверхностные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, и предоставление земельного участка на территории балки, будет ограничением доступа к водному объекту. Анализ ряда статей Водного кодекса РФ (п. 2 и п. 3 ст. 8 ВК РФ) позволяет сделать вывод, о том, что водный объект, расположенный в пределах земельного участка, следует судьбе земельного участка и может также находиться в муниципальной собственности, что, в свою очередь, противоречит другим положениям законодательства, согласно которым поверхностные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т. е не отчуждаемы. Полагаю, что законодателю следует предусмотреть положения, согласно которым водные объекты находились бы только в муниципальной собственности, что упорядочило бы правоотношения по их распоряжению. При рассмотрении всех правомочий собственника, органа местного самоуправления особое внимание следует уделить порядку и формам предоставления земельных участков, находящихся в ведении муниципального образования, в собственность граждан. Согласно действующему законодательству все земельные участки предоставляются в соответствии их целевому назначению для ведения личного подсобного хозяйства <2>. Одним из способов предоставления земельных участков в собственность физических, юридических лиц является издание органом местного самоуправления ненормативного акта. Посредством издания ненормативного акта муниципальные органы участвуют в регулировании хозяйственной деятельности различных субъектов. Так, согласно ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков. -------------------------------- <2> Галиева Р. Субъекты и объекты земельных прав // Российская юстиция. 2002. N 10.

По поводу правовой природы ненормативного акта в научной литературе существуют различные точки зрения. Одни ученые, в частности С. Г. Соловьев, полагают, что посредством издания ненормативного акта образуются правоотношения власти-подчинения, которые носят сугубо административный характер. В связи с этим, орган местного самоуправления, наделенный компетенцией по принятию правоприменительных актов, имеет полномочия по их отмене. Согласно другой точке зрения, существующей в научной литературе, которая является наиболее точной, издание ненормативного акта является основанием для заключения между органом местного самоуправления и лицом гражданско-правового договора. Несмотря на то что ненормативный акт органа местного самоуправления - это акт индивидуальный и адресованный конкретному лицу, необходимо отметить его значение в гражданско-правовых отношениях. Учитывая то, что посредством ненормативного акта орган местного самоуправления реализует полномочия, закрепленные в законодательстве, по распоряжению земельными участками, находящимися в его ведении, и данный ненормативный акт служит в дальнейшем основанием возникновения права собственности физических, юридических лиц, исполнительному органу местного самоуправления необходимо проводить более детальную работу для установления конкретного состава земельных участков, находящихся в муниципальной собственности <3>. -------------------------------- <3> Башмаков Г. С. Современные проблемы нового земельного законодательства // Государство и право. 1995. N 8.

Поскольку должное правоприменение всегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующего законодательства, а отсутствие единообразия в подходах к толкованию норм права не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицам правильно определять, в каких случаях они обязаны реализовывать то или иное право, а в каких действовать по усмотрению. Однако во всех случаях, когда речь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права. Анализ судебной практики показывает, что продолжает увеличиваться количество исковых заявлений с требованием о признании ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным. Что позволяет нам задуматься о том, в чем же заключается причина принятия исполнительными органами местного самоуправления решения, противоречащего действующему законодательству и существу складывающихся правоотношений. В пробелах законодательства или в несовершенстве системы местного самоуправления, действующей на основании ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"? В Городищенский районный суд Волгоградской области поступило исковое заявление от гражданки К. к администрации муниципального района о признании незаконным и отмене постановления главы администрации Городищенского района, на основании которого гражданину Иванову был предоставлен в собственность земельный участок. Оспариваемое постановление, о существовании которого она не была уведомлена, втайне от нее реализовывалось гражданином Ивановым, которым было проведено межевание границ участка и получен кадастровый номер, хотя в это время участок был занят ею и находился в ее пользовании, был огорожен и на этом участке выращивался сад. Претензий ей гражданин Иванов не предъявлял, спора о праве собственности на этот земельный участок между ними не было. В судебном заседании истица исковые требования поддержала в полном объеме. В судебном заседании установлено, что при предоставлении земельного участка гражданину Иванову администрацией не был принят во внимание тот факт, что гражданке К. ранее на основании решения малого совета от 08.10.1992 данный участок уже был предоставлен в собственность. Руководствуясь ч. 1 ст. 61 Земельного кодекса РФ, согласно которой ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным, суд пришел к выводу об удовлетворении исковых требований гражданки К. Для более полного понимания остроты существующей проблемы необходимо рассмотреть еще один пример из судебной практики. В Городищенский районный суд Волгоградской области поступило заявление от гражданина Синицина об оспаривании решения органа местного самоуправления. Согласно данному заявлению постановлением администрации муниципального района в связи с неосвоением земельного участка гражданином В. земельный участок был изъят у гражданина Синицина и передан в аренду гражданину В. сроком на три года. С момента передачи земельного участка гражданин Синицин начал возводить дом и продолжал заниматься строительством. Но спустя несколько лет гражданин Синицин обнаруживает, что предоставленный ему земельный участок постановлением администрации "О передаче земельного участка" был у него изъят и передан прежнему арендатору В. В своем заявлении истец просит признать постановление администрации муниципального района Волгоградской области "О передаче земельного участка" незаконным и отменить его. Указанное заявление было принято Городищенским районным судом к производству и назначено к слушанию. В судебном заседании истец исковые требования поддержал. Ответчик - представитель администрации муниципального района в судебном заседании иск признал и пояснил, что обжалуемое истцом постановление администрацией муниципального района вынесено ошибочно, с нарушением закона. Третье лицо - гражданин В. в судебном заседании пояснил, что он не согласен с требованиями истца. Выслушав объяснения истца, представителя администрации муниципального района, третье лицо - гражданина В., допросив свидетелей и рассмотрев материалы дела, суд пришел к выводу, что требования истца подлежат удовлетворению. Следует также отметить, что земельным законодательством органам местного самоуправления предоставлено право изъятия земельного участка как для государственных, муниципальных нужд, так и в результате неиспользования или ненадлежащего использования земельного участка его собственником или арендатором. По общему правилу изъятие осуществляется по судебному решению. Но на практике органы местного самоуправления в случае неиспользования или ненадлежащего использования земельного участка, отведенного под строительство, производят изъятие земельного участка на основании решения главы администрации муниципального района или сельского поселения. При изъятии данного земельного участка нередко также нарушаются права граждан. Полагаю, что для того, чтобы избежать принятия акта, не соответствующего действующему законодательству, необходимо органу местного самоуправления, а именного главам исполнительных органов местного самоуправления, прежде чем принять решение о предоставлении земельного участка, выполнить следующие действия: Установить, имеются ли на земельном участке, который предполагается предоставить в собственность, строения, сооружения; обременен ли земельный участок правами третьих лиц; обладает ли данный участок индивидуализирующими признаками, позволяющими выделить его из числа других земельных участков. Действующее законодательство предусматривает возможность признания судом ненормативного акта недействительным. В частности, данное положение закреплено в ст. 13 ГК РФ. Согласно указанному положению суд может признать акт недействительным при наличии двух юридических условий: несоответствие правовых актов законодательству и нарушение ими прав и законных интересов истцов. В земельном законодательстве предусмотрена ответственность органа местного самоуправления за издание им ненормативного акта, нарушающего права гражданина. Согласно п. 2 ст. 61 ЗК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти, подлежат возмещению исполнительным органом государственной власти, издавшим такой акт. Следует отметить декларативность данной статьи, поскольку органы местного самоуправления не всегда сами признают свои ошибки в связи с вынесением акта, противоречащего действующему законодательству, и не всегда идут по пути возмещения причиненного вреда гражданину, если только по судебному решению. Но существование большого количества подобных решений заставляет задуматься и о компетентности исполнительных органов местного самоуправления.

Название документа