Предмет правового регулирования недропользования в процессе реализации публичного интереса

ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА

М. В. ДУДИКОВ

Дудиков Михаил Владимирович, заместитель генерального директора по правовым вопросам специализированной организации "Торги и консалтинг", эксперт Совета Федерации, эксперт РОСГЕО, кандидат юридических наук.

Каждая отрасль права характеризуется предметом правового регулирования и методом воздействия на соответствующие общественные отношения. Предмет и метод правового регулирования характеризует степень самостоятельности отрасли. Анализируются трактовки понятия "предмет горного права". С учетом мнения ведущих ученых в области природоресурсного права сформулировано понятие "предмет горного права" с точки зрения обеспечения публичного интереса в процессе недропользования, рассмотрены связанные с этим правоотношения.

Ключевые слова: законодательство Российской Федерации о недрах; предмет правового регулирования; право пользования недрами; правовое регулирование отношений; недропользование; горное право.

Subject-matter of legal regulation of subsoil use in the process of realization of public interest M. V. Dudikov

Dudikov Mikhail Vladimirovich, deputy director general on legal Issues of the specialized organization "Trading and Consulting", expert of Council of the Federation, expert of the ROSGEO, candidate of juridical sciences.

Every sector of law is characterized by the subject-matter of legal regulation and method of impact on the relevant social relations. The subject-matter and method of legal regulation are characterized by the level of independence of the sector. The author analyses the interpretations of the concept of "the subject-matter of mining law". Taking into consideration opinions of leading scientists in the sphere of natural resources law, the author formulates the concept of "the subject-matter of mining law" from the viewpoint of ensuring of public interest in the procedure of subsoil use, considers legal relations related to this subject-matter.

Key words: legislation of the Russian Federation on subsoil, subject-matter of legal regulation, law of subsoil use, legal regulation of relations, subsoil use, mining law.

Известно, что каждая отрасль права характеризуется предметом правового регулирования и методом воздействия на соответствующие общественные отношения. Предмет и метод правового регулирования характеризует степень самостоятельности отрасли. В связи с тем что недра как объект правового регулирования одобрены Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов", можно предположить, что законодательство о недрах является самостоятельной отраслью. Однако в нормах законодательства Российской Федерации о недрах такое положение не получило своего развития. На ранних этапах изучения горного права Н. Б. Мухитдинов указывал, что его предметом являются "общественные отношения по пользованию и охране недр" <1>. В дальнейшем Н. Б. Мухитдинов и С. П. Мороз в их совместной работе к предмету горного права отнесли "отношения по использованию и охране недр и некоторые другие тесно взаимосвязанные с ними отношения, возникающие по поводу недр" <2>. -------------------------------- <1> Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983. С. 38. <2> Мухитдинов Н. Б., Мороз С. П. Горное право в Республике Казахстан. Алматы, 2004. С. 27.

На современном этапе также были проведены исследования по этому вопросу, которые тоже следует озвучить. Например, М. Е. Певзнер к предмету горного права относит "общественные отношения в сфере взаимодействия общества с недрами". Такие отношения, по его мнению, "возникают и развиваются в связи с изучением, использованием, воспроизводством и охраной ресурсов недр" <3>. -------------------------------- <3> Певзнер М. Е. Горное право. М., 2009. С. 19.

В одной из своих работ О. М. Теплов отмечал: "...предметом правового регулирования горного законодательства будут являться конкретные общественные отношения, связанные с горным промыслом, которые... включают в себя отношения, связанные с использованием недр и их ресурсов, земельных и иных природных ресурсов в целях горного промысла, а также с реализацией добытых полезных ископаемых, особенностями правового положения горнодобывающих предприятий" <4>. -------------------------------- <4> Теплов О. М. Развитие законодательства о недрах в рамках горного законодательства Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1995. N 17-18. С. 58.

По мнению Я. В. Манина, предметом горного права являются "общественные отношения по освоению недр Земли" <5>. -------------------------------- <5> Манин Я. В. О некоторых вопросах правового регулирования горного дела. М., 2008. С. 11.

В упомянутой выше работе Б. Д. Клюкин указал на то, что "основным предметом регулирования отрасли является недропользование" <6>. -------------------------------- <6> Клюкин Б. Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".

Ж. С. Елюбаев в своем диссертационном исследовании отмечал: "...предметом регулирования права о недрах и недропользовании являются отношения, связанные с использованием и охраной недр, в частности с проведением операций по недропользованию" <7>. -------------------------------- <7> Елюбаев Ж. С. Теоретические и методологические проблемы правового регулирования недропользования, отечественный опыт и зарубежная практика: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 30.

Несмотря на различные трактовки, суть приведенных определений сводится к извлечению пользы из недр и их ресурсов и их охране. Однако в дефинициях предмета горного права были упущены такие важные функции, существенно влияющие на публичный интерес, как рациональность, комплексность, эффективность и безопасность использования недр. Под рациональным недропользованием следует понимать извлечение полезных свойств из участков недр в пределах необходимой потребности (в настоящее время некоторые добытые полезные ископаемые, в частности уголь, достаточно долго хранятся в отвалах, формируя при этом засорение окружающей среды в результате процессов выветривания). Комплексное недропользование - использование всех извлекаемых компонентов, а не только тех, которые на практике указываются в условиях пользования недрами (например, использование попутного газа в процессе разработки нефтяных и угольных месторождений). Эффективное ведение горных работ подразумевает отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение (затратная составляющая действующих в настоящее время договоров, заключенных на основании Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", значительно превышает предполагаемые расходы, связанные с освоением участков недр. Отмечены также недостаточно эффективное проведение консервационных, ликвидационных и рекультивационных мероприятий в процессе недропользования). Перечисленные термины необходимо включить в понятие предмета горного права. Такое предположение базируется на необходимости учета невозобновляемости природных ресурсов недр, а также на недопустимости потерь минерального сырья. Безопасное недропользование с учетом норм ст. 1 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства (известные случаи аварий на шахтах указывают на недостаточность принимаемых мер, направленных на обеспечение безопасности). Целесообразно также обратить внимание на отсутствие в определениях таких значимых процедур, как предоставление и прекращение права пользования недрами. С учетом изложенного под предметом горного права следует понимать общественные отношения, возникающие в процессе предоставления права пользования участками недр, рационального, комплексного, эффективного и безопасного использования и охраны недр, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также прекращения этого права. Предмет правового регулирования отношений, связанных с недропользованием на всех его стадиях (предоставление права пользования недрами, процесс недропользования, включая функционирование горных предприятий, переход и прекращение права пользования недрами), охватывает значительный комплекс горных отношений. Преамбула Закона Российской Федерации "О недрах" связывает соответствующие отношения с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. В различных научных источниках также предлагаются различные толкования горных отношений. Например, в доперестроечный период "Л. Г. Навроцкая и Н. Б. Мухитдинов... определили горные правоотношения как общественные отношения, складывающиеся по поводу объекта исключительной государственной собственности и объекта пользования - единого фонда недр <8>, как правовую форму выражения и закрепления экономических отношений, возникающих в процессе использования и охраны недр как объекта исключительной государственной важности" <9>. -------------------------------- <8> Навроцкая Л. Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. С. 14. Цит. по: Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права: Монография. Новосибирск, 1999. С. 93. <9> Мухитдинов Н. Б. Теоретические проблемы советского горного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алма-Ата, 1980. С. 10. Цит. по: Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права: Монография. Новосибирск, 1999. С. 93.

В этот же период Б. В. Ерофеев обусловил горные отношения как "отношения в области использования и охраны недр, имеющие непосредственным объектом недра, являющиеся исключительной собственностью Советского государства, которые служат не только средством производства, но и в качестве пространственного операционного базиса" <10>. -------------------------------- <10> Ерофеев Б. В. Советское водное и горное право: Учеб. пособие. М., 1981. С. 39 - 40.

В современный период имеются также предложения ведущих ученых на определение понятия горных отношений. Например, А. К. Голиченков предлагает: "Горные (недренные) общественные отношения - 1) отношения между людьми по использованию и охране недр как основы их жизни и деятельности; 2) (для целей Закона Российской Федерации "О недрах") предмет правового регулирования названного Закона РФ, иных нормативных правовых актов законодательства о недрах" <11>. -------------------------------- <11> Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М., 2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Статьей 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" недра включены в число компонентов природной среды, а статьей 4 этого Федерального закона в число объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Следовательно, особого внимания заслуживает определение правоотношений в области экологического права С. А. Боголюбова, согласно которому "к объектам экологических правоотношений относятся: - компоненты окружающей среды; - действия, поведение субъектов экологических правоотношений" <12>. -------------------------------- <12> Экологическое право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2011. С. 28.

Рассуждения по поводу существующих определений горным отношениям также конгруэнтны ранее представленному анализу предмета горного права. При этом выявленные недостатки таких определений также аналогичны. Следовательно, предлагаемое определение таким отношениям будет иметь сходство с ранее указанным предметом этих отношений. Используя аналогию с результатами проведенных исследований ведущих ученых в области аграрного, природоресурсного и экологического права Н. Г. Жаворонковой, М. И. Палладиной, М. С. Пашовой, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Козырь, В. В. Устюковой, целесообразно обратить внимание на то, что на современном этапе "особенность горных (заменено мной. - Авт.) правоотношений... состоит в том, что они не представляют собой единого целостного отношения, а составляют органический комплекс земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих отношений, складывающихся в процессе" <13> недропользования. -------------------------------- <13> Аграрное право: Учебник / Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М., 2010. С. 71.

Итак, горные отношения - общественные отношения, возникающие в процессе предоставления права пользования участками недр, рационального, комплексного, эффективного и безопасного использования и охраны недр, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также прекращения этого права. Целесообразно обратить внимание на мнение В. С. Елисеева в области гражданского права: "Попытки объяснения предмета затрагивают следующие стороны обязательств как регулятора экономического поведения: ...1) имущество...; 2) имущественный интерес...; 3) ...действие (поведение) участника... отношений" <14>. -------------------------------- <14> Елисеев В. С. Закрепление имущественного интереса в гражданско-правовых обязательствах // Юридический мир. 2008. N 2 // СПС "КонсультантПлюс".

Приведенную конструкцию по аналогии приемлемо использовать при формулировке предмета правового регулирования недропользования в процессе реализации публичного интереса. Действительно, в качестве имущества в данном случае следует рассматривать участок недр, а также связанные с ним технико-технологические объекты недропользования. В качестве интереса целесообразно указать экономический компонент публичного интереса, именуемый экономическим (имущественным) интересом, который направлен на получение экономической выгоды (денежных средств, имущества, имущественных прав) от использования ресурсов недр. Объектом такого интереса становятся как сами участки недр, так и "государственные средства" <15>. -------------------------------- <15> Елисеев В. С. Межотраслевой институт сложных экономических обязательств: перспективы создания // Предпринимательское право. 2008. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".

Под действием подразумевается поведение субъектов отношений, возникающих в процессе недропользования. При этом "соответствующая совокупность действий получает закрепление через права и обязанности, равно как получает закрепление режим использования имущества" <16>. -------------------------------- <16> Елисеев В. С. О закреплении имущественного интереса в существенных условиях договора // Гражданское право. 2008. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".

Выводы

1. Под предметом горного права следует понимать общественные отношения, возникающие в процессе предоставления права пользования участками недр, рационального, комплексного, эффективного и безопасного использования и охраны недр, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также прекращения этого права. 2. С целью реализации публичного интереса объектом регулирования законодательства Российской Федерации о недрах должны быть отношения, связанные с: - предоставлением, процессом пользования и прекращением пользования недрами; - переходом прав на оборудование, обеспечивающее безопасный процесс недропользования и сохранность участка недр; - переработкой минерального сырья; - транспортировкой углеводородного сырья трубопроводным транспортом; - получением экономической выгоды (денежных средств, имущества, имущественных прав) от использования ресурсов недр. 3. Регулирование всего комплекса отношений недропользования должно осуществляться специальным законодательством, так как отношения, связанные с процессом реализации публичного интереса, охватывают весь спектр мер, начиная с предоставления права пользования недрами, процессов недропользования и заканчивая процедурами прекращения этого права. 4. Отношения, возникающие в связи с реализацией публичного интереса в процессе недропользования, следует определить как общественные отношения, возникающие в процессе предоставления права пользования участками недр, рационального, комплексного, эффективного и безопасного использования и охраны недр, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также прекращения этого права, направленные на получение экономической выгоды от использования ресурсов недр. Участники таких правоотношений имеют юридические права и обязанности, установленные законодательством Российской Федерации и условиями пользования недрами.

Литература

1. Аграрное право: Учебник / Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М., 2010. 2. Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М., 2008 // СПС "КонсультантПлюс". 3. Елисеев В. С. Закрепление имущественного интереса в гражданско-правовых обязательствах // Юридический мир. 2008. N 2. 4. Елисеев В. С. Межотраслевой институт сложных экономических обязательств: перспективы создания // Предпринимательское право. 2008. N 3. 5. Елисеев В. С. О закреплении имущественного интереса в существенных условиях договора // Гражданское право. 2008. N 1. 6. Елюбаев Ж. С. Теоретические и методологические проблемы правового регулирования недропользования, отечественный опыт и зарубежная практика: Дис. ... д-ра юридических наук. М., 2010. 7. Ерофеев Б. В. Советское водное и горное право: Учеб. пособие. М., 1981. С. 39 - 40. 8. Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск, 1999. 9. Клюкин Б. Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. N 3 // СПС "КонсультантПлюс". 10. Манин Я. В. О некоторых вопросах правового регулирования горного дела. М., 2008. С. 11. 11. Мухитдинов Н. Б. Горное право в Республике Казахстан / Н. Б. Мухитдинов, С. П. Мороз. Алматы, 2004. 12. Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983. 13. Мухитдинов Н. Б. Теоретические проблемы советского горного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алма-Ата, 1980. 14. Навроцкая Л. Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. 15. Певзнер М. Е. Горное право. М., 2009. 16. Теплов О. М. Развитие законодательства о недрах в рамках горного законодательства Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1995. N 17 - 18. 17. Экологическое право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2011.

Название документа