Внутригосударственное законодательство Азербайджанской Республики об охране окружающей среды и международное право: общие вопросы соотношения

ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: ОБЩИЕ ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ

А. А. МАГЕРРАМОВ

Магеррамов А. А., кандидат юридических наук, доцент Бакинского государственного университета.

Анализ вопроса соотношения норм международного и внутригосударственного права имеет большое значение по целому ряду аспектов. В первую очередь осуществляется взаимосвязанное теоретическое изучение и сравнение этих норм. Во-вторых, определяется роль международных стандартов в этой сфере во внутригосударственном законодательстве. В-третьих, национальное законодательство, с одной стороны, приводится в соответствие к международным стандартам, а с другой - сравнивается с внутренним законодательством других государств, что приводит к достаточному сближению национальных законодательств государств, устраняются коллизии между законодательствами. Защита природы и рациональное использование ее ресурсов - глобальная проблема современного человечества. Основными условиями решения этой проблемы являются: проведение всеми государствами единой экологической политики по отношению к природе; мир во всем мире и ядерное разоружение; активное участие государств в акциях по международной охране окружающей среды, осуществляемой в рамках ООН; разработка и принятие международных договоров по охране окружающей среды <1>. Международная экологическая безопасность предполагает такое состояние международных отношений, при котором обеспечиваются сохранение, рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды <2>. -------------------------------- <1> Авраменко И. М. Международное экологическое право. Ростов н/Д, 2005. С. 8. <2> Наше общее будущее. М., 1989. С. 261; Кириленко В. П. Принцип экологической безопасности в современном международном праве // Правоведение. 1989. N 3; Мышко Ф. Г. Экологическая безопасность. М., 2003. С. 4; Кисс А. Introduction to International Environmental Law. UNITAR, Switzerland, 1997. P. 25.

Международное сотрудничество в области природопользования и охраны окружающей среды - важнейшая составная часть национальной политики государств <3>. Как указывает М. М. Бринчук, глобальный характер экологических задач способствует формированию новой философии и практики международного экономического взаимодействия, основанной на необходимости помощи сильных участников мирового хозяйства слабым в решении взаимосвязанных задач экономики и экологии <4>. Только путем заключения всеобъемлющих и универсальных договоров, а также создания эффективного механизма международного контроля за обеспечением их выполнения можно добиться значимых позитивных результатов по уменьшению глобальной экологической угрозы <5>. По правильному мнению И. А. Игнатьева, в большинстве государств действуют законы об охране окружающей среды, провозглашающие общие политические цели в этой области <6>. Говоря о международном аспекте экологической концепции государств на примере России, в литературе указывается, что при этом для государств в международном плане приоритетное значение имеют: разработка мер по предотвращению опасного воздействия, глобальных и трансграничных экологических процессов; активное участие государств в разработке международных мер, способствующих уменьшению техногенного воздействия на биосферу; обеспечение экологических интересов государства при проведении внешнеэкономической деятельности <7>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) Е. А. Суховой, Е. Н. Абаниной, О. В. Зенюковой включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <3> Абанина Е. Н., Зенюкова О. В., Сухова Е. А. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды". М., 2006. С. 456. <4> Бринчук М. М. Введение в экологическое право. М., 1985. С. 75; Introduction to International Environmental Law. <5> Дикусар В. М. Международно-правовые проблемы охраны окружающей среды: Автореф. дис. на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2007. С. 6. <6> Бакунина Т. С., Быстров Г. Е., Выпханова Г. В. Экологическое право: Учебник. М., 2007. С. 19 - 20. <7> Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. 20-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2007. С. 33.

Международные договоры, основываясь на общепризнанных принципах и нормах международного права, не столько направлены на собственно правовое регулирование, сколько определяют основы для согласованного развития национального экологического законодательства в рамках международного сообщества <8>. Как юридический феномен правовое регулирование охраны окружающей среды формируется на базе международно-правовых актов, которые ориентируют государства, иные субъекты международного права на обеспечение благоприятной окружающей среды на благо настоящих и будущих поколений. -------------------------------- <8> Игнатьева И. А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 240.

В целом формирование внутригосударственного законодательства в сфере окружающей среды должно быть осуществлено при условии строгого учета международных норм. Государство должно строить свою правовую систему с тем, чтобы оно могло выполнять свои международные обязательства <9>. Как отмечает С. В. Черниченко, внутригосударственное право должно быть согласовано с международным правом хотя бы для того, чтобы обеспечить выполнение норм международного права <10>. -------------------------------- <9> Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М.: БЕК, 1996. С. 238. <10> Черниченко С. В. Теория международного права: В 2 т. Т. 1: Современные теоретические проблемы. М.: Издательство "НИМП", 1999. С. 147.

Подобная постановка проблемы требует решения вопроса о том, что эффективная реализация норм международного права обуславливает необходимость дополняющей функции действия актов внутригосударственного законодательства. Национально-правовая реализация норм международного права или, пользуясь терминологией доктрины международного права, их имплементация означает целенаправленную организационно-правовую деятельность государств по всестороннему и своевременному исполнению взятых ими на себя международно-правовых обязательств в рамках индивидуальных, коллективных или международных организаций. В законодательстве Азербайджанской Республики (АР) также используются разные способы имплементации. Так, если в ст. 10 Конституции АР в качестве основы внешней политики государства делается ссылка на принципы, предусмотренные в общепризнанных нормах международного права (общая трансформация), то в п. 2 ст. 148 конкретно отмечается важность международных договоров, участницей которых является АР, и подчеркивается, что эти международные договоры являются составной частью системы законодательства АР (инкорпорация). Наконец, ст. 151 Конституции АР гласит, что при возникновении противоречия между правовыми актами, входящими в систему законодательства АР (исключая Конституцию АР и принятые путем референдума акты), и межгосударственными договорами, участницей которых является АР, применяются международные договоры. Специальные законодательные акты, связанные с окружающей средой, по данному вопросу также выступают с аналогичных позиций. В частности, в Водном кодексе АР отмечается, что, если определенные в международных договорах АР правила, связанные с использованием и охраной водных объектов, не соответствуют правилам, предусмотренным настоящим Кодексом, применяются правила международных договоров, участницей которых является АР (ст. 2). Этот же порядок предусмотрен в Лесном кодексе АР (ст. 2), Земельном кодексе АР (ст. 113) и других законодательных актах. Соответственно, в ст. 82 Закона АР "Об охране окружающей среды" от 10 августа 1999 г. отмечается, что в случае, если в международных договорах, к которым присоединилась АР, в сфере охраны окружающей среды установлены иные нормы, отличающиеся от законодательства АР, применяются правила международных договоров. Соответствующие положения в той или иной форме отражены также в других нормативно-правовых актах в сфере окружающей среды АР. Таким образом, международное право создает благоприятные условия для нормального функционирования национальных систем права и их интеграции <11>. Иными словами, трудно представить обогащение национальных систем права без международного права <12>. Одним из направлений обеспечения такого соответствия является ратификация государством соответствующих международных документов. К сегодняшнему дню Азербайджанской Республикой ратифицированы более 15 международных конвенций в сфере охраны окружающей среды, осуществлены важные меры по выполнению обязательств, вытекающих из этих документов. Поскольку ссылка на конкретные факты принятых мер позволяет определять суть внутригосударственной деятельности, то проанализируем эти меры на примере конкретных международных документов. -------------------------------- <11> Лукашук И. И. Конституции государств и международное право. М.: Спарк, 1998. С. 11. <12> Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Российский ежегодник международного права, 1995. Санкт-Петербург: Россия-Нева, 1996. С. 168.

Рамочная конвенция ООН по климатическим изменениям ратифицирована АР в 1995 г. В целях обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из этой Конвенции, в 1997 г. соответствующим Указом Президента АР создана Государственная комиссия по климатическим изменениям. Был назначен Национальный координатор Конвенции, создана рабочая группа в составе экспертов заинтересованных организаций. В связи с выполнением обязательств и задач, вытекающих из Конвенции, при финансовой поддержке Глобального экологического фонда и Программы развития ООН были разработаны и представлены в Секретариат Конвенции "Первые национальные данные Азербайджанской Республики". В первой фазе проекта "Первые национальные данные" были разработаны соответствующие меры по снижению влияния климатических изменений до минимума, а во второй фазе была осуществлена оценка требований к экологически чистым технологиям для снижения газовых отходов, создающих тепловой эффект, в приоритетных сферах экономики, разработаны предложения по применению этих технологий. Сейчас готовятся "Вторые национальные данные Азербайджанской Республики". На этом этапе основное внимание будет уделено вопросам здоровья людей, влияния на экосистемы, выбору проектов механизмов экологически чистого развития. Киотский протокол к этой Конвенции был ратифицирован АР в 2000 г. По Киотскому протоколу АР не взяла на себя какие-либо конкретные количественные обязательства, и она принимает участие только в механизме экологически чистого развития. С этой целью ведутся соответствующие переговоры по осуществлению конкретных пилотных проектов с такими развитыми странами, как Канада, Дания, Франция, Япония. В 2004 г. был подписан Меморандум взаимопонимания между Правительством АР и Правительством Королевства Дании о сотрудничестве в сфере реализации Киотского протокола. Совместно с Правительством Франции был подготовлен отчет о предварительной технико-экономической оценке с целью осуществления проектов расширения лесных массивов для поглощения углерода. В настоящее время в рамках Программы ТАСИС Европейского союза при поддержке Глобального экологического фонда в Азербайджане осуществляется региональный проект по кадастру газов, создающих тепловой эффект, и проект технической поддержки странам Южного Кавказа и Молдове. Венская конвенция "О защите озонового слоя" и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, а также соответствующие поправки к Протоколу были ратифицированы АР в 1996 г. За это время определено количество ежегодно используемых в стране озонообразующих веществ, разработана Озоновая стратегия АР, предусматривающая поэтапное сокращение использования этих веществ. В соответствии с Озоновой стратегией был составлен и направлен в Секретариат Конвенции график поэтапного сокращения использования озонообразующих веществ в АР. Согласно обязательствам, взятым на себя по Протоколу, в стране уже прекращены использование озонообразующих веществ, содержащих хлорфлюоркарбон, и их ввоз в страну. В настоящее время принимаются соответствующие меры по урегулированию ввоза и вывоза озонообразующих веществ в целом. Конвенция "О трансграничном загрязнении воздуха на больших расстояниях" ратифицирована АР в 2002 г. Был назначен Национальный координатор Конвенции, создана рабочая группа по проведению соответствующих работ. Обеспечено представление в Секретариат Конвенции сведений об отходах, выброшенных в атмосферный воздух в АР за 2002 г. В последующие годы продолжается подготовка соответствующих сведений. Рабочей группой принимаются необходимые меры по ратификации Протоколов Конвенции "Тяжелые металлы", "Устойчивые органические загрязнители" и "Сокращение кислотности, возобновление эвтрофикации и озонового слоя Земли". Конвенция "О трансграничном воздействии промышленных аварий" ратифицирована АР в 2004 г. В целях содействия выполнению обязательств, вытекающих из этой Конвенции, при финансовой поддержке Федерального министерства Германии по охране природы и окружающей среды, по безопасности ядерных реакторов, осуществляется проект "Разработка и применение мер оповещения об аварийном состоянии в бассейне реки Куры". Согласно этому проекту предусматривается создание в государствах Южного Кавказа пунктов оповещения об аварийном состоянии в бассейне реки Куры и оснащение их соответствующим оборудованием. В 2001 г. АР присоединилась к Базельской конвенции ООН "О надзоре за трансграничной перевозкой и обезвреживанием опасных отходов". Министерство экологии и природных ресурсов АР назначено полномочным органом по Базельской конвенции, утверждены правила паспортизации опасных отходов и государственная стратегия управления опасных отходов в АР. Для захоронения опасных отходов сооружен полигон в соответствии с международными стандартами, и с 2004 г. приступил к деятельности Национальный центр по хранению опасных отходов. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в странах, где имеют место серьезная засуха и опустынивание, в особенности в Африке, ратифицирована АР в 1998 г. За это время был подготовлен Национальный доклад о реализации Конвенции в АР, проанализированы данные по подготовке Национального плана действий, в разных регионах страны проведены семинары, посвященные целям Конвенции, выполнен ряд других мер. В настоящее время началось практическое осуществление Программы восстановления лесов в связи с проблемами опустынивания. В 2004 г. утверждена Государственная программа по эффективному использованию летних и зимних пастбищ и сенокосов и предотвращению опустынивания в АР. Осуществляется ряд проектов по реабилитации и рекультивации почв, подвергшихся загрязнению в результате техногенных воздействий. Для осуществления Конвенции создан Координационный совет, состоящий из представителей соответствующих министерств и ведомств, а также неправительственных организаций. Стокгольмская конвенция "Об устойчивых органических загрязнителях" ратифицирована АР в 2003 г. В качестве уполномоченного органа по Конвенции назначено Министерство экологии и природных ресурсов АР. В Министерстве собраны подробные сведения, связанные с Конвенцией, создана рабочая группа, включающая специалистов соответствующих организаций, разработан план предложений. С июля 2005 г. в Министерстве экологии и природных ресурсов АР при поддержке Глобального экологического фонда и Организации промышленного развития ООН начался процесс подготовки Национального плана действий. Конвенция ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер ратифицирована АР в 2000 г. В рамках Конвенции в 2002 - 2003 гг. выполнен проект "Совместное управление реками", финансируемый по линии Программы ТАСИС. Главная цель этого проекта состоит в проведении наблюдений в сфере трансграничных загрязнений, их оценке и содержании под постоянным контролем, обеспечении осуществления соответствующих мер по предотвращению загрязнений. В ходе реализации проекта проведены мониторинги четырех трансграничных рек, в том числе реки Куры. В рамках Конвенции также предусмотрено осуществление пилотных проектов по мониторингу и оценке состояния международных озер. В настоящее время озеро Джандар включено в список 15 приоритетных озер, составленный авторитетными международными организациями. Международная конвенция о предотвращении загрязнения морскими судами (Марполская конвенция) и пять приложений к этой Конвенции ратифицированы АР в 2004 г. Деятельность по охране Каспийского моря, в том числе меры по предотвращению загрязнения его судами, осуществляется соответствующими структурными подразделениями Министерства экологии и природных ресурсов АР в соответствии с требованиями названной Конвенции. Конвенция ООН "О биологическом разнообразии" ратифицирована АР в 2000 г. На территории АР осуществлен ряд мер по сохранению всех важных экосистем, редких и находящихся под угрозой уничтожения видов флоры и фауны. Только за последние два года в АР созданы шесть национальных парков, два государственных природных заповедника, расширены территории пяти государственных природных заповедников. Площадь специально охраняемых природных территорий составляет 604,5 гектара, или 7 процентов территорий страны. В АР также разрабатываются и осуществляются разные проекты, связанные с биологическим разнообразием совместно с Программой развития ООН, Глобальным экологическим фондом, Германским банком развития и другими международными организациями. Международная конвенция ЮНЕСКО о водно-болотных местах, имеющих международное значение как место обитания в основном водных птиц (Рамсарская конвенция), и протокол о дополнениях к этой Конвенции, а также соответствующие поправки ратифицированы АР в 2000 г. Создана рабочая группа по Конвенции. Информационные документы о Кызылагаджском государственном природном заповеднике и Национальном парке "Аг Гел", включенных в Рамсарский список, в 2004 г. были обновлены и направлены в Секретариат Конвенции. Конвенция о международной торговле дикими видами фауны и флоры, находящимися на грани исчезновения (Конвенция СИТЕС), ратифицирована АР в 1998 г. Регулярно были составлены и доставлены в Секретариат СИТЕС необходимые отчеты. Организован обмен информацией между Секретариатом СИТЕС и административным органом. По рекомендации административного органа в АР впервые среди прикаспийских стран разработаны Правила регулирования использования и обращения запасов осетровых рыб. Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия ратифицирована АР в 1998 г. Четыре памятника природы, находящиеся на территории АР, представлены для включения в перечень Всемирного фонда культурного и природного наследия. Орхусская конвенция ООН о доступе к информации об окружающей среде, участии общественности в принятии решений и открытом проведении правосудия ратифицирована АР в 1999 г. Для осуществления положений этой Конвенции в административном здании Министерства экологии и природных ресурсов АР при содействии Бакинского представительства Организации безопасности и сотрудничества в Европе создан Общественный центр информации по окружающей среде (Орхусский общественный центр экологической информации). Центр, оснащенный необходимыми техническими средствами, призван содействовать доступу к информации об окружающей среде и участии общественности в принятии решений, созданию прозрачной общественной среды по вопросам окружающей среды и успешному управлению. С этой точки зрения неправительственные организации, представители государственных органов, международных организаций и каждый, кого интересует вопросы окружающей среды, имеют возможность беспрепятственно пользоваться услугами этого центра. Конвенция об оценке влияния на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо) ратифицирована в АР в 1999 г. Создана рабочая группа по выполнению обязательств, вытекающих из этой Конвенции. Рабочей группой подготовлены проекты ряда инструкций, связанных с оценкой влияния на окружающую среду. Формирование внутригосударственного законодательства в сфере охраны окружающей среды в соответствии с международными документами - одна из важнейших задач государства <13>. Это, с одной стороны, связано с приведением норм внутригосударственного права в соответствие с нормами международного права, а с другой - с возрастающей ролью международного права в международных отношениях <14>. При этом разрабатываемые законодательные акты, с одной стороны, определяют внутригосударственные правовые механизмы международно-правового регулирования, а с другой - должны обеспечить развитие экологического законодательства. Внутригосударственное законодательство АР в сфере охраны окружающей среды можно классифицировать по нескольким направлениям <15>: -------------------------------- <13> Алиев А. И. Проблемы прав человека, народонаселения и миграция в современном международном праве: Учебник. Баку, 2007. С. 79 - 80 (на азерб. языке). <14> Malcolm N. Shaw. International law. Fifth edition. Cambridge University Press, 2003. P. 124. <15> Экологическое законодательство Азербайджанской Республики: В 2 т. Баку, 2007 (на азерб. языке).

1. Законодательство, принятое по общим вопросам: Земельный кодекс АР от 25 июня 1999 г.; Водный кодекс АР от 26 декабря 1997 г.; Лесной кодекс АР от 30 декабря 1997 г.; Закон АР о санитарно-эпидемиологическом благополучии от 10 ноября 1992 г.; Закон АР об охране здоровья населения от 26 июня 1997 г.; Закон АР об охотническом промысле от 20 апреля 2004 г.; Закон АР о фитосанитарном надзоре от 12 мая 2006 г.; распоряжение Президента АР об утверждении плана комплексных мер на 2006 - 2010 гг. по улучшению экологического состояния в АР. 2. Законодательство об охране окружающей среды и недрах. К ним относятся: Закон АР об охране окружающей среды от 8 июня 1999 г.; Закон АР о недрах от 13 февраля 1998 г.; Закон АР о доступе к информации об окружающей среде от 18 апреля 2002 г.; распоряжение Президента АР от 30 марта 2006 г. о дополнительных мерах по вопросам, вытекающим из международных конвенций и соглашений по охране окружающей среды, стороной которых является АР. 3. Законодательство об охране лесов и вод. К ним относятся: Закон АР о водоснабжении и сточных водах от 28 октября 1999 г.; Закон АР о рыболовстве от 27 марта 1998 г.; распоряжение Президента АР от 13 января 2003 г. о некоторых мерах по использованию побережья Каспийского моря в АР; Постановление Кабинета министров АР от 30 сентября 2004 г. N 145 о мерах по предупреждению случаев нарушения лесного законодательства. 4. Законодательство о специально охраняемых природных территориях и животном мире. К ним относятся: Закон АР о животном мире от 4 июня 1999 г.; Закон АР о специально охраняемых природных территориях и объектах от 24 марта 2000 г.; распоряжение Президента АР об утверждении Национальной стратегии и плана действия по охране и устойчивому использованию биологического разнообразия в АР. 5. Законодательство о гидрометеорологической деятельности, природных катастрофах и охране атмосферного воздуха от 27 марта 2001 г.; Закон АР о гидрометеорологической деятельности от 17 апреля 1998 г.; Закон АР о безопасности гидротехнических сооружений от 27 декабря 2002 г.; Закон АР об авиации от 24 июня 2005 г.; Указ Президента АР от 29 марта 2006 г. о государственном регулировании в сфере ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ. 6. Законодательство об экологической и иной безопасности. К ним относятся: Закон АР о радиационной безопасности населения от 30 декабря 1997 г.; Закон АР о производственных и бытовых отходах от 30 июня 1998 г.; Закон АР об экологической безопасности от 8 июня 1999 г.; Закон АР об экологическом образовании и просвещении населения от 10 декабря 2002 г.; Закон об обязательном экологическом страховании от 12 марта 2002 г. 7. Законодательство, предусматривающее принятие мер по выполнению обязательств, вытекающих из международных документов. К ним относятся: распоряжение АР от 15 июня 2000 г. о назначении научного органа АР по Конвенции о международной торговле дикими видами фауны и флоры, находящимися на грани исчезновения; распоряжение Президента АР от 23 марта 2005 г. об обеспечении исполнения Картахенского протокола о биологической безопасности к Конвенции о биологическом разнообразии. Вообще говоря, тенденция развития экологического законодательства необратима. Хотя эта тенденция существенно отличается в разных государствах, тем не менее для критерия общего развития особое значение имеет кодексирование законодательства. Так, на сегодняшний день тенденция перспективного развития законодательных актов об экологии, охране окружающей среды, о недрах и другие должны идти только в направлении формирования единого Экологического кодекса. Иными словами, принятие экологического законодательства АР в виде единого кодекса, устраняя существующие неопределенности, могло бы полностью обеспечить увязку нормативно-правовых актов в этой сфере между собой. Одна из основных проблем в тенденции развития экологического законодательства связана с наиболее полным отражением экологической политики АР в системе законодательства.

Название документа