Оценка деятельности органов местного самоуправления: станет ли эффективнее управление земельными ресурсами?

ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: СТАНЕТ ЛИ ЭФФЕКТИВНЕЕ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ?

А. И. ОКУНЕВ

Окунев А. И., юрист.

Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 <1> (далее - Указ Президента РФ) утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Идея введения критериев оценки деятельности органов управления не нова. Практически год назад аналогичным образом были приняты критерии оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <2>. -------------------------------- <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003. <2> См.: Указ Президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" от 28 июня 2007 г. N 825 // Собрание законодательства РФ. 2007. N 27. Ст. 3256.

В рамках данной статьи будут проанализированы отдельные критерии, приведенные в Указе Президента РФ, при использовании которых планируется проводить оценку эффективности деятельности муниципалитетов по реализации полномочий в сфере управления земельными ресурсами. Отметим, что потребность в правовом акте подобного характера назрела давно. В частности, Земельный кодекс РФ - основополагающий нормативный документ в сфере земельных отношений, принятый в 2001 г., к настоящему моменту существенно дополнен и переработан, на его основе приняты различные нормативно-правовые акты. Можно говорить о стабилизации правового регулирования земельных правоотношений, особенно по сравнению с 90-ми годами прошлого века. В то же время различные общественно-политические издания содержат значительное количество материалов о злоупотреблениях муниципальных чиновников при управлении земельными участками. Результаты применения Указа Президента РФ могут стать "системой координат", использование которой позволит совершенствовать в нашем случае не только систему управления земельными ресурсами, но и земельное законодательство в целом. Одновременно заметим, что по результатам применения Указа Президента РФ у общества и соответствующих контрольно-надзорных органов Российской Федерации появится информация, объективно свидетельствующая о "недобросовестной" реализации своих полномочий органами местного самоуправления. П. 3 Указа Президента РФ главам администраций городских округов и муниципальных районов предписывается ежегодно, до 1 мая каждого года, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей. В том же пункте Указа Президента РФ содержится требование о размещении данной информации на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети Интернет, а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район. Требования настоящего нормативно-правового акта о правилах размещения информации являются новеллами, поскольку в Указе Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 о подобных правилах ничего не говорится. Отметим, что сроки, в течение которых должно произойти опубликование вышеуказанной информации, не установлены. При этом о мерах ответственности к "провинившимся" органам местного самоуправления, не выполнившим требование Указа Президента РФ, мы можем только догадываться. Далее будут проанализированы критерии, на основании которых планируется осуществлять оценку деятельности местных органов с точки зрения эффективного управления земельными ресурсами. П. 13 Указа Президента РФ устанавливается требование о представлении информации о времени утверждения или внесения последних изменений: а) в генеральный план городского округа (схему территориального планирования муниципального района); б) в правила землепользования и застройки городского округа (муниципального района); в) в комплексную программу развития коммунальной инфраструктуры. Введение данного критерия оценки, по нашему мнению, является весьма своевременным и обоснованным по следующим причинам. В соответствии с действующим законодательством использование земельных участков осуществляется при учете категории земель, к которой отнесен земельный участок, целевым назначением земельного участка, а также правилами, установленными градостроительным законодательством. В большинстве случаев градостроительные особенности использования земельных участков устанавливаются органами местного самоуправления путем принятия в том числе генеральных планов городских округов, правил землепользования и застройки муниципальных районов. Наличие в муниципальном образовании вышеуказанной документации положительным образом сказывается на его социально-экономическом положении. Граждане и юридические лица, располагая информацией о перспективах развития муниципалитета, осуществляют финансовые вложения в территорию, обеспечивая ее развитие. В то же время отсутствие актуальной градостроительной документации влечет снижение экономической активности в муниципальном образовании и в определенной степени указывает на потенциально высокий уровень коррупции. Зачастую недостаток необходимых нормативных документов компенсируется не всегда законным усмотрением ответственного должностного лица, действующего в ряде случаев не в интересах муниципального образования. Наличие такого критерия оценки, как дата последних изменений в генеральный план, не всегда может отражать реальную ситуацию, связанную с регламентацией градостроительного процесса. Ведь чисто формально изменения могут коснуться лишь небольшого квартала, что абсолютно не снимает проблемы конкретного муниципального образования в целом. В любом случае по итогам представления вышеуказанной информации у соответствующих должностных лиц будет иметься реальная возможность для осмысления причин "инвестиционных провалов" того или иного муниципального образования. П. 15 Указа Президента РФ устанавливается критерий оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в зависимости от общей площади земельных участков, предоставленных для строительства, в том числе земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства. Думается, что в рамках данного критерия оценивается деятельность местных органов по реализации приоритетного национального проекта "Доступное жилье". В то же время следует учитывать тот факт, что в ряде муниципальных образований значительное количество земельных участков находится в ведении субъектов Российской Федерации или Российской Федерации. Также в соответствии с поправками в Земельный кодекс РФ, принятыми Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ <3>, субъект Российской Федерации в случае принятия соответствующего закона имеет право распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации. Кроме того, следует принять во внимание Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" <4>. Следовательно, информация, полученная в силу реализации п. 15 Указа Президента РФ, не будет в полной мере отражать ситуацию с жилищным строительством на территории конкретного муниципального образования и не позволит в комплексе формулировать задачи по ускорению темпов такого строительства. Также отметим, что в Указе Президента РФ следовало установить требование о предоставлении информации о земельных участках, выделенных для реализации государственной политики в сфере промышленности и сельского хозяйства. -------------------------------- <3> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782. <4> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 14. Ст. 1424.

П. 16 Указа Президента РФ содержит критерий, дающий информацию о средней продолжительности периода со дня принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до получения разрешения на строительство. Данный критерий позволяет оценить эффективность работы муниципалитета по реализации положений Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Не является тайной информация о том, что в отдельных местностях для получения разрешения на строительство требуется приложение неимоверной настойчивости. В то же время получение разрешения на строительство связано с прохождением множества процедур, в которых, помимо органов государственной и местной власти, принимают участие различные частные организации (проектировщики, архитекторы и т. п.). Не исключено, что срыв и затягивание сроков происходит и по их вине. Также имеют место случаи, когда проектные документы, подготовленные в целях получения разрешения на строительство, возвращаются специализированными государственными или местными органами по причинам неправильного оформления, ошибочности и неверности данных и т. п. Предполагаем, что в случае реализации подхода, примененного в комментируемом пункте, истинные причины затягивания сроков со стороны муниципалитетов при получении разрешения на строительство отходят на второй план. Для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере земельных и градостроительных отношений в п. 18 Указа Президента РФ установлен критерий, дающий информацию о площади земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых со дня принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: а) объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства, - в течение трех лет; б) иных объектов капитального строительства - в течение пяти лет. Основная цель, которая должна быть достигнута, - получение информации о ситуации на строительном рынке муниципального образования. Следуя логике предыдущих положений Указа Президента РФ, в данном пункте делается акцент на ускорение темпов ввода в эксплуатацию объектов жилищного строительства. При этом нормативным актом установлен оценочный срок в размере трех лет. Для остальных объектов оценочный срок составляет пять лет. Между тем адекватный рынок жилья зависит от наличия денежных средств у населения, которое должно быть обеспечено работой. Убеждены, что установление более жестких критериев к срокам введения в эксплуатацию "иных объектов капитального строительства", к которым следует отнести промышленные предприятия и т. п., позитивным образом скажется на рынке жилой недвижимости. Ускорение темпов жилищного строительства невозможно без создания дополнительных объектов инфраструктуры в тождественные сроки, следовательно, требование о сроках ввода в эксплуатацию подобных объектов должно быть отражено в Указе Президента РФ. Также на практике не исключено наличие ситуаций, при которых задержка сроков с вводом в эксплуатацию жилых объектов зависит не от местных властей, а от частных застройщиков. Думаем, что положения п. 18 Указа Президента РФ по итогам первичной апробации потребуют корректировки. П. 19 Указа Президента РФ направлен на решение задачи по обеспечению финансовой основы деятельности органов местного самоуправления. Данным пунктом устанавливается оценочный критерий, который звучит как доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, от общей площади территории городского округа (муниципального района). Наличие данного критерия оценки очень важно по следующим причинам. Земельный налог относится в соответствии с Налоговым кодексом РФ к местным налогам, т. е. служит одной из финансовых основ деятельности местных органов. В то же время, исходя из сложившейся ситуации на местах, уровень администрирования данного налога чрезвычайно низок. Прежде всего, должным образом не осуществляется взаимодействие между территориальным органом Федеральной регистрационной службы (далее - Росрегистрация), территориальным органом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (далее - Роснедвижимость), территориальным органом Федеральной налоговой службы (далее - ФНС России) и местной администрацией. Например, не вся информация о возникновении, переходе прав на землю и т. п. передается по цепочке от органа, осуществляющего учет и фиксацию таких фактов (Росрегистрация), в орган, осуществляющий администрирование налога (ФНС России). Значительное количество земли находится в виде земельных долей, не вовлеченных в земельный оборот. Налоговые режимы, установленные для отдельных земельных участков, не в полной мере учитывают их текущее использование. Отметим, что не везде и не во всех случаях земельные участки, права на которые оформлены до создания системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок, известны для администратора земельного налога, что, впрочем, не снимает обязанности с лица уплачивать соответствующий земельный налог. Существование таких ситуаций в настоящее время возможно в силу низкого уровня реализации государственной функции по проведению государственного контроля соответствующих общественных отношений. В рамках комментирования п. 18 Указа Президента РФ отметим, что крайне низко идет регистрация прав на землю под многоквартирными жилыми домами. Отчасти виноваты местные власти, которые могут чинить препятствия (например, в случае если испрашиваемая площадь земельного участка под жилым домом слишком велика и представляет интерес для "точечной застройки"). Однако неоформление прав на землю под многоквартирными домами может быть связано с пассивной позицией населения. Положительно, что данная ситуация отдельно учтена помимо п. 18 в п. 23 Указа Президента РФ. В любом случае следует надеяться, что введение критерия оценки, указанного в п. 18 Указа Президента РФ, заставит местные органы власти искать возможности более эффективного администрирования земельного налога. В то же время для избежания приписок со стороны муниципалитетов в Указ Президента РФ можно ввести критерий, дающий информацию о том, сколько реально получено платежей по земельному налогу. Подводя итог, отметим, что данный Указ Президента РФ - один из первых актов, который позволит в той или иной степени контролировать, на основе объективных данных, эффективность работы органов местного самоуправления, а также косвенным образом иных органов власти. Насколько результаты оправдают ожидания, покажет время и надлежащий контроль за реализацией Указа Президента РФ.

Название документа