Административно-правовые аспекты резервирования земель для государственных или муниципальных нужд

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕЗЕРВИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Д. В. КОРОЛЕВ, А. И. ОКУНЕВ

Королев Д. В., советник отдела земельных отношений Департамента недвижимости Министерства экономического развития РФ.

Окунев А. И., главный редактор журнала "Правовые вопросы строительства".

В настоящее время рынок земельных ресурсов стремительно развивается. При этом работа государства по развитию земельного рынка идет по двум направлениям. С одной стороны, государство всячески стимулирует создание свободного рынка земли, в первую очередь путем формирования класса собственников земельных участков. Этому способствуют принятые относительно недавно нормы законодательства о льготном выкупе земельных участков, "дачной амнистии", упрощенном порядке передачи арендных прав и т. п. Несмотря на определенную революционность этих положений, многие проблемы, возникающие в связи с реализацией прав на землю, остались за пределами правового регулирования. В результате мы можем говорить о том, что до настоящего времени не закончен переходный период развития российского земельного законодательства, который характеризуется наличием и широким распространением таких прав, как право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного (наследуемого) владения и т. п. В настоящее время принимаются различные федеральные законы, уточняющие вопросы разрешенного использования земельных участков, содержания документов о правах на землю <1>. Активность законодателя, по нашему мнению, связана с тем, что земельное законодательство в определенной степени запаздывает в своем развитии по сравнению с экономическими отношениями в указанной сфере. В частности, об этом свидетельствует значительное количество споров, которые рассматриваются в различных судебных органах. -------------------------------- <1> См., например: Федеральные законы: от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ; от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ; от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ; от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ.

В результате карта земельных ресурсов, особенно вокруг крупных агломераций, напоминает лоскутное одеяло - настолько многообразны виды прав на земельные участки, размеры земельных участков, категории земель и т. п. Рассматривая правовые вопросы развития земельного законодательства с точки зрения интересов государства, необходимо отметить второй вектор развития земельных отношений. Российская Федерация находится в активной стадии экономического развития, чему способствуют различные факторы. Бюджетами различных уровней в ближайшие годы запланировано финансирование крупных инфраструктурных проектов: строительство автомагистралей, объектов энергетики, связи; объектов, необходимых для проведения крупнейших международных мероприятий <2>. -------------------------------- <2> Например, XXII зимние Олимпийские игры и XI зимние Паралимпийские игры 2014 г. в г. Сочи, форум "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в г. Владивостоке.

При реализации указанных проектов государство в лице специализированных органов и организаций зачастую сталкивается с проблемой дефицита подходящих земельных участков для реализации поставленных задач, а также с проблемой многообразия видов прав на землю, на которой предполагается строительство <3>. -------------------------------- <3> См., например: Виктор Зубков недоволен сбоем графика подготовки Сочи к Олимпиаде // newsru. com/russia/21apr2008/zubkov. html; Саммит АТЭС: проблемы дорог, земель, доставки грузов требуют срочного решения // apec2012.ru/show/?id=24319&r=1&p=1.

Одним из эффективных механизмов обеспечения земельными ресурсами строительства таких объектов является резервирование земель для государственных или муниципальных нужд. Резервирование (от лат. reservare - сохранять) - сохранение ресурсов про запас, в резерве. Исходя из указанного определения, институт резервирования земель направлен на сохранение земельных ресурсов для осуществления государственных и муниципальных задач. Вместе с тем до недавнего времени решать задачи резервирования земель было достаточно сложно по причине отсутствия необходимых правовых норм. Возможность резервирования земель была предусмотрена с самого принятия Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Однако фактически нормы не работали, поскольку ЗК РФ содержал лишь отсылочные нормы, указывающие на необходимость принятия специальных федеральных законов. Ни одного такого закона принято не было. В целях качественного повышения эффективности института резервирования были внесены изменения в законодательство (в первую очередь в ЗК РФ), которые и будут прокомментированы в настоящей статье. Речь идет о Федеральном законе от 10 мая 2007 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" <4> (далее - Закон о резервировании), а также о Постановлении Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" <5> (далее - Постановление Правительства РФ). -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2007. N 21. Ст. 2455. <5> Собрание законодательства РФ. 2008. N 30. Ст. 3646.

Необходимо сразу сделать оговорку. При установлении новых положений о резервировании земель из ЗК РФ (ст. 95 и 102) были исключены вышеуказанные отсылочные нормы. Вместе с тем из ст. 90 ЗК РФ такая норма исключена не была. Не беремся утверждать, сознательно это было сделано законодателем или, что более вероятно, по недосмотру, но в некоторых случаях резервирования земель может возникнуть неопределенность. Связана она с тем, что в соответствии с п. 7 ст. 90 ЗК РФ резервирование земель в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта допускается только в порядке, установленном специальным федеральным законом. Такой закон до настоящего времени не принят. Следовательно, в случае принятия решений о резервировании земель для этих нужд в общем порядке могут возникнуть обоснованные сомнения в легитимности таких решений. Законом о резервировании введена новая статья ЗК РФ - ст. 70.1 "Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд". Согласно пункту 1 указанной статьи "резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 ЗК РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов". Исходя из приведенной правовой нормы, мы можем говорить по крайней мере о двух ситуациях, в отношении которых возможна реализация процедуры резервирования. Первая: резервирование земель всех форм собственности, в т. ч. находящихся у граждан и юридических лиц на правах постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения. При такой конструкции резервирование земель имеет смысл только в связи с последующим изъятием земельных участков, что обусловливает ссылку на установленные ст. 49 ЗК РФ случаи изъятия, а именно: 1) выполнение международных обязательств Российской Федерации; 2) размещение следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов: - объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; - объекты использования атомной энергии; - объекты обороны и безопасности; - объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; - объекты, обеспечивающие космическую деятельность; - объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; - линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; - объекты электро-, газо-, тепло - и водоснабжения муниципального значения; - автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения; 3) иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. Вторая процедура, связанная с резервированием земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам. В этом случае законодатель в дополнение к вышеуказанным случаям устанавливает такие случаи, как: - размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности; - создание особо охраняемых природных территорий; - строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов. В отношении указанного вида процедуры резервирования земель отметим, что его реализация возможна в отношении несколько большего количества случаев, нежели предусмотренных в первом. По нашему мнению, такое расширение обоснованно, поскольку предоставляет власти более широкие возможности планирования размещения объектов на свободных (непредоставленных) землях и распоряжения находящимся в государственной или муниципальной собственности земельным ресурсом. Необходимо отметить, что реализация процедуры резервирования земель влечет за собой установление совокупности ограничений прав на землю и ее оборотоспособности. В отношении земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, решением о резервировании могут быть ограничены права, предусмотренные подп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, а именно: - право возведения зданий, строений, сооружений; - право проведения оросительных, осушительных, культуртехнических и других мелиоративных работ, строительства прудов и иных водных объектов. Объем ограничений указанных прав определяется непосредственно в решении о резервировании. Вместе с тем вне зависимости от отражения соответствующих ограничений в решении о резервировании собственники земельного участка, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на зарезервированном земельном участке или с иным его улучшением после надлежащего их информирования о резервировании земель. Это означает, что улучшения земельного участка, произведенные после принятия решения о резервировании, не будут компенсированы при дальнейшем изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. В отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, решение о резервировании влечет ограничение земельных участков из состава таких земель в обороте. Во взаимосвязи с п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <6> это означает запрет на предоставление в частную собственность земельных участков в границах зарезервированных земель. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Кроме того, в соответствии с п. 3.1 ст. 22 ЗК РФ также ограничивается срок, на который могут быть предоставлены в аренду земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах зарезервированных земель. Срок аренды таких земельных участков не может превышать срок резервирования земель. Аналогичным образом регламентируется срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд (п. 4.1 ст. 23 ЗК РФ), причем вне зависимости от наличия или отсутствия правообладателей таких земельных участков. Говоря о любой административной процедуре, влекущей за собой ограничение прав (в т. ч. о резервировании), необходимо отметить, что она должна быть обоснована с точки зрения обеспечения публичного интереса. Пунктом 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) запрещено принятие решений о резервировании земель, изъятии земель, переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (за исключением особо оговоренных законами случаев, о которых будет сказано ниже). Положения указанной нормы направлены на недопущение злоупотреблений со стороны органов государственной власти или местного самоуправления при принятии решений, которые могут нарушить права владельцев конкретных земельных участков. В соответствии с ГрК РФ принятие документов территориального планирования осуществляется путем реализации ряда процедур (например, публичные слушания), при которых обеспечивается учет мнения населения и тем самым пресечение возможных конфликтных ситуаций. При учете ст. 2, 11, 15, 20, 24, 27, 30 ГрК РФ можно говорить, что только при комплексном подходе к решению вопросов территориального планирования обеспечивается устойчивое развитие территорий, их инвестиционная привлекательность, под которой в т. ч. можно понимать маловероятность резервирования земель в долгосрочной перспективе. ГрК РФ, установив новые требования по разработке градостроительной документации, предусматривает определенный переходный период до момента их подготовки. Данная позиция исходит из того, что подготовка указанных документов, детально устанавливающих вопросы перспективного развития, требует как времени, так и значительного количества финансовых средств. Вместе с тем ограниченность срока переходного периода направлена на стимулирование всех уровней власти к активизации работы по разработке и утверждению документов территориального планирования. ЗК РФ увязывает возможность резервирования земель с наличием утвержденных зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Также допускается резервирование земель в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. В соответствии с ГрК РФ зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд определяются в связи с осуществлением территориального планирования. До утверждения в установленном порядке документов территориального планирования в целях резервирования земель ст. 3.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <7> установлен особый порядок согласования и утверждения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Указанный порядок действует до 1 января 2010 г. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1. Ст. 17.

Особо отметим, что решение об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения не может быть принято при наличии отрицательного заключения уполномоченного органа в сфере градостроительства и (или) уполномоченного органа в сфере социально-экономического развития. Таким органом является Министерство регионального развития Российской Федерации <8>. -------------------------------- <8> Пункт 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 // Собрание законодательства РФ. 2005. N 5. Ст. 390.

Если процедура утверждения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, способы отображения этих зон и пределы их действия законодательством детально урегулированы, то приведенное в ст. 70.1 ЗК РФ определение "в пределах иных необходимых... территорий" не является понятным. В настоящий момент никакими федеральными законами конкретный перечень таких территорий не установлен. Также представляется совершенно не ясным, как на градостроительной документации должны быть отражены приведенные пределы. По-видимому, законодатель имел в виду случаи создания особо охраняемых природных территорий, а также водных объектов (водохранилищ и т. п.). Вместе с тем такое размытое определение создает, по нашему мнению, возможности для злоупотребления со стороны органов государственной власти или местного самоуправления. Указанная ситуация - это частный случай проблемы всего рынка недвижимости, да и не только его, когда, обеспечивая мнимые публичные интересы, органы государственной власти или местного самоуправления действуют в корыстных интересах. Завершая анализ положений ЗК РФ, отметим, что земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет (п. 3 ст. 70.1 ЗК РФ). На основании приведенных правовых норм мы можем сделать следующие выводы. Резервирование земель - это реализуемая в определенном (административном) порядке процедура, при которой происходит ограничение прав на землю и оборотоспособности земельных участков на определенный срок в целях решения государственных или местных задач. При этом, учитывая административно-правовую составляющую, заключающуюся как в постановке целей резервирования, так и в реализации самой процедуры, следует говорить, что в случае возникновения споров их разрешение должно осуществляться с учетом особенностей рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений. Необходимо отметить, что любая административная процедура, не будучи детально урегулированной, может повлечь злоупотребления со стороны недобросовестных должностных лиц. Именно четкое определение процедуры и ее соблюдение позволяют обеспечить законность и защиту прав и законных интересов участников земельных отношений от неправомерного воздействия органов государственной власти или местного самоуправления. С учетом изложенного установление Постановлением Правительства РФ подробного порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд представляется весьма обоснованным. Говоря о порядке (процедуре) принятия административного решения, считаем необходимым в первую очередь осветить такие аспекты, как: - какой орган уполномочен принимать решение о резервировании; - на каком основании принимается решение о резервировании; - порядок подготовки, вступления в силу и прекращения действия решения о резервировании. На вышеуказанных моментах применительно к процедуре резервирования земель, определенной утвержденным Постановлением Правительства РФ Положением о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд (далее - Положение), остановимся подробнее. В соответствии с Положением решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации <9> органом, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Также к уполномоченным органам в соответствующих сферах деятельности относятся Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) <10>, Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) <11>, Федеральное космическое агентство (Роскосмос) <12> и др. -------------------------------- <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 23. Ст. 2721. <10> Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 374 "Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3264. <11> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3343. <12> Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2004 г. N 314 "Об утверждении Положения о Федеральном космическом агентстве" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2777.

На уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований решение о резервировании принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Реализация п. 3 Положения, устанавливающего основания принятия решения о резервировании земель, должна осуществляться при учете уже указанных положений Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", а также п. 2 Постановления Правительства РФ, при этом такими основаниями являются: а) документы территориального планирования. При наличии документации по планировке территории решение о резервировании земель принимается в соответствии с такой документацией; б) решения об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; в) государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, утвержденные в установленном порядке <13>. -------------------------------- <13> В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. "О недрах" утверждаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

Надо учитывать, что подготовка решения о резервировании земель осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости. В соответствии со ст. 7 - 12 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <14> государственный кадастр недвижимости содержит следующие сведения: -------------------------------- <14> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

- об объектах недвижимости; - о прохождении Государственной границы Российской Федерации; - о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов; - о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий; - о кадастровом делении территории Российской Федерации; - о картографической и геодезической основах кадастра. Пункт 5 Положения устанавливает требования к решению о резервировании земель, которое должно содержать: а) цели и сроки резервирования земель; б) реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется резервирование земель; в) ограничения прав на зарезервированные земельные участки, устанавливаемые в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, необходимые для достижения целей резервирования земель; г) сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель. Установление целей и сроков резервирования земель должно осуществляться при учете положений ст. 49, 70.1 ЗК РФ. При этом на практике, как правило, большинство споров, возникающих из указанных правоотношений, связано с правильностью определения целей резервирования. Также в данном контексте укажем на следующее. Реализация процедуры резервирования земель возможна как в отношении земельных участков, так и их частей, что в принципе допускается ст. 6 ЗК РФ, устанавливающей, что объектами земельных отношений являются земельные участки, а также их части. Указанные нормативные положения при практической реализации могут столкнуться со следующими трудностями. Например, в границы резервируемых земель попадает часть определенного земельного участка. Совершенно очевидно, что в отношении указанной части устанавливаются уже указанные ограничения. При этом, как уже было сказано выше, резервирование земельных участков, уже предоставленных гражданам и юридическим лицам, имеет практический смысл только в связи с последующим изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Но ЗК РФ не предусматривает возможности изъятия части земельного участка. Таким образом, земельный участок необходимо будет разделить по правилам, установленным главой I.1 ЗК РФ (вступает в силу 26 октября 2008 г.), а затем изъять соответствующий земельный участок, получившийся в результате раздела. Вместе с тем если земельный участок является неделимым, то изъятию будет подлежать весь земельный участок. Поскольку в указанном случае решение о резервировании действовало только на части изымаемого земельного участка, то могут возникнуть споры между правообладателями земельных участков и соответствующими органами об отнесении произведенных улучшений к той или иной части земельного участка ("покрытой" или "непокрытой" ограничениями, установленными решением о резервировании) и компенсации соответствующих затрат. На основании изложенного мы можем с уверенностью говорить о том, что, реализуя на практике положения ЗК РФ, мы можем столкнуться со случаями фактического неправомерного ограничения прав владельцев земельных участков, в случае если зарезервирована только его часть. Пунктом 6 Положения определяется перечень дополнительных документов, прилагаемых к решению о резервировании: - схема резервируемых земель; - перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель. Из положений указанного пункта, к сожалению, нельзя однозначно ответить на вопрос о требованиях, установленных к такой схеме, с точки зрения технического исполнения. В то же время установлено, что решение о резервировании земель и схема резервируемых земель должны содержать необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются решением о резервировании земель. Комментируемым пунктом также установлено, что решение о резервировании земель принимается по отношению к земельным участкам, находящимся в пределах одного кадастрового округа. Видимо, указанное положение связано с особенностями функционирования информационной системы государственного кадастра недвижимости. Но на практике могут возникнуть затруднения, связанные с резервированием земель для строительства линейно-протяженных объектов, которые, как правило, проходят через несколько кадастровых округов. С учетом указанного ограничения в данных случаях придется принимать решение по каждому кадастровому округу отдельно на всем протяжении предполагаемого строительства. В соответствии с пунктом 7 Положения определено, что решение о резервировании земель должно быть опубликовано в официальных средствах массовой информации, соответствующих уровню принятия решения. При этом решение о резервировании вступает в силу не ранее его опубликования. Единственным замечанием к указанному пункту можно назвать непоследовательность Правительства Российской Федерации, не установившего в Положении соответствующую обязанность по публикации решений органов государственной власти или местного самоуправления в сети Интернет. Такая обязанность предусмотрена положениями ЗК РФ (ст. 30.1 и 38.1) и ГрК РФ (ст. 11, 15, 20 и др.) для решений органов власти, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц. Отдельно остановимся на положениях пунктов 8 и 9 Положения. Так, пунктом 8 установлено, что "орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервируемых земель в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости <15> в порядке, установленном статьей 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <16>. В пункте 9 Положения говорится о том, что "государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращения таких ограничений осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <17>. -------------------------------- <15> Таким органом в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 456 является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). <16> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017. <17> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (в ред. от 30.06.2008) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Исходя из вышеуказанных пунктов Положения, можно сделать следующие выводы. Решение о резервировании земель вступает в силу независимо от факта совершения государственной регистрации, а также внесения такой информации в государственный кадастр объектов недвижимости. В то же время подготовленная схема резервирования земель не во всех случаях может соответствовать требованиям Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" для отражения соответствующих сведений в государственном кадастре недвижимости, равно как содержащихся в решении сведений может быть недостаточно для регистрации ограничения прав в соответствии с правилами Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Ошибки в подготовке решений о резервировании и сопутствующих документов, особенно возможные на местных уровнях, могут создать опасные прецеденты на земельном рынке. Можно с уверенностью говорить о возможности возникновения ситуаций, когда ограничения, установленные официально опубликованным и вступившим в силу решением о резервировании земель, могут быть не внесены в кадастр и не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав. Это неизбежно приведет к конфликту интересов правообладателей земельных участков и органов власти, принявших решение по вопросу определения момента начала действия установленных решением ограничений. Пунктом 10 Положения установлено, что действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи со следующими обстоятельствами: а) истечение указанного в решении срока резервирования земель; б) предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель; в) отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель; г) изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд; д) решение суда, вступившее в законную силу. При этом орган государственной власти или местного самоуправления, принявший решение о резервировании земель, в случае прекращения действия ограничений прав обязан в течение 30 дней с даты наступления обстоятельств, указанных в пункте 10 Положения, обратиться в Роснедвижимость с заявлением об исключении из государственного кадастра недвижимости сведений о зарезервированных землях, а также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним <18>, с заявлением о государственной регистрации прекращения ограничений прав, вызванных резервированием земель. -------------------------------- <18> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 451 федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, является Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 25. Ст. 2984.

Особо следует обратить внимание на следующий вопрос: каким образом должны быть компенсированы убытки правообладателей земельных участков, причиненные решением о резервировании, в случае прекращения действия решения о резервировании по основаниям, предусмотренным подпунктами "а", "в" и "д" пункта 10 Положения? Ни ЗК РФ, ни Положение специального порядка возмещения убытков, причиненных резервированием, не содержат. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что в таких случаях возмещение убытков (в т. ч. упущенной выгоды) должно будет производиться в общем порядке, установленном статьей 57 ЗК РФ и Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 <19> для случаев возмещения убытков, причиненных ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. -------------------------------- <19> Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.

Проанализировав существующее нормативно-правовое регулирование резервирования земель для государственных или муниципальных нужд, мы можем сделать следующие выводы. Указанные правоотношения лишний раз подтверждают правоту доводов о значительном присутствии в земельных правоотношениях административно-правовой составляющей. Регламентация таких вопросов, как резервирование земель, в большинстве своем осуществляется актами управления. Изложенные особенности требуют применения к конфликтным ситуациям, возникающим при резервировании земель, особенностей, установленных для рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Название документа