Правовые проблемы создания и определения режима искусственных земельных участков

(Галиновская Е. А., Кичигин Н. В.)

("Правовые вопросы строительства", 2008, N 2)

Текст документа

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ РЕЖИМА

ИСКУССТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Е. А. ГАЛИНОВСКАЯ, Н. В. КИЧИГИН

Галиновская Е. А., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Кичигин Н. В., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

При обращении к правовым вопросам строительства мы исходим, как правило, из привычных и наиболее распространенных представлений об этом виде деятельности. В то же время практика и технологии предлагают нам варианты, которые можно назвать нестандартными. К ним относится, например, искусственное создание новых участков суши в границах акваторий морей, озер, иных водных объектов. Такие работы распространены при строительстве и развитии портов, гидроэлектростанций и иных сооружений.

Приходится признать, что до сегодняшнего времени отношения в области градостроительства, земельные отношения, отношения по постановке объектов на кадастровый учет специфику процесса возведения и приобретения прав на такие объекты учитывают не в полной мере.

Если мы обратимся, например, к Градостроительному кодексу Российской Федерации, то заметим, что нормы этого закона ориентированы на случаи возведения объектов на земельных участках и практически не имеют в виду, что для осуществления строительства может потребоваться предоставление не земли, а водного объекта. Более того, право имеет представление либо об объекте капитального строительства - как искусственно созданном объекте, либо как о земельном участке - нерукотворном объекте, части природной среды. Объект, процесс создания которого больше похож на создание объекта капитального строительства, но в результате этого процесса мы получаем, по сути, ничем не отличающийся от других земельный участок, - явление для права еще непривычное.

Это обстоятельство следует, скорее всего, отнести к недочету законодателя, тем более что Водный кодекс Российской Федерации предусматривает случаи пользования водными объектами как раз для целей создания объектов недвижимости. Часть вопросов подобного рода решается и Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений". Справедливости ради следует сказать, что сравнительно недавно вступил в действие Федеральный закон "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ "О морских портах"), которым признан такой объект, как искусственно создаваемый (или искусственный) земельный участок. В связи с введением в правовой обиход такого объекта внесены изменения и в некоторые законодательные акты. Но для практической реализации установленных норм не всегда достаточно.

Как результат, ответы на вопросы о порядке возведения и учета искусственных земельных участков приходится искать в соотношении и применении общих норм земельного, водного и градостроительного законодательства.

Рассмотрим эту ситуацию на примере возведения сооружений в границах морских портов.

Собственно, процесс создания интересующих нас объектов можно разбить на несколько важных этапов: выбор и предоставление части водного объекта для указанных целей, создание объекта, его учет, определение правообладателя. Если обратиться к действующим правовым актам, то реализация этих этапов выстраивается в определенную последовательность.

Итак, специальные процедуры планирования возведения искусственных земельных участков (или искусственных территорий) в морских портах в законодательстве отсутствуют. Но такая деятельность подпадает под общий круг отношений строительства или расширения морского порта, который, как известно, включает в себя не только часть суши, но и часть морской акватории. ФЗ "О морских портах" на этот случай специально указывает, что решение о строительстве или расширении морского порта может предусматривать создание искусственных земельных участков (ст. 6 Закона). ФЗ "О морских портах" устанавливается, что решение о строительстве или расширении морского порта принимается Правительством Российской Федерации на основании схемы территориального планирования Российской Федерации в области развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи, подготовка и утверждение которой осуществляются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Далее, Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 11) установлено, что схемы территориального планирования Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством Российской Федерации. Проекты схем территориального планирования (СТП) Российской Федерации до их утверждения подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном ст. 12 ГрК Российской Федерации. Схемы должны быть согласованы в связи с основаниями, установленными ГрК РФ, в частности, в связи с тем, что планируемое строительство способно оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации или др.

Процедура предоставления территорий для создания искусственного земельного участка, поскольку для начала речь идет об использовании части акватории, должна осуществляться с учетом требований Водного кодекса Российской Федерации. Для создания искусственного земельного участка необходимо оформить соответствующее Водному кодексу Российской Федерации право на использование водного объекта (или его части). Это возможно на основании ст. 11 ВК РФ, согласно которой уполномоченные органы власти выдают решения о предоставлении водных объектов в пользование для размещения и строительства в том числе гидротехнических сооружений, причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений.

То, что для этих целей должен предоставляться водный объект, а не земельный участок - часть дна водного объекта (несмотря на то, что само строительство осуществляется именно на нем), связано в том числе и с тем, что согласно ст. 102 ЗК РФ на землях, покрытых поверхностными водами, формирование земельных участков не осуществляется. А для строительства, как известно, должен быть предоставлен именно земельный участок.

После предоставления части водного объекта создание интересующего нас сооружения, за неимением других правовых основ, должно осуществляться в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса о возведении объектов капитального строительства. Иными словами, до окончания его создания объект должен рассматриваться скорее как объект капитального строительства, а не земельный участок. В то же время после создания объекта при определении его правового режима нам приходится "забыть" о том, каким образом он возник, и обращаться с ним уже как с земельным участком. Кадастровый учет и государственная регистрация прав на этот объект должны осуществляться, как это происходит не в отношении строений и сооружений, а в отношении земельного участка. Как и в случае определения правового режима любого другого земельного участка, важными действиями оказываются определение категории земель и установление лица, обладающего правом собственности на созданный участок. При этом правовой режим нового участка земли не может быть определен без учета его местоположения и истории происхождения. В этом случае мы имеем в виду, что участок образуется с опорой на дно водоема, которое, согласно понятию водного объекта, входит в его состав. Это обстоятельство существенно, поскольку создание искусственно образованного участка осуществляется с использованием земель, которые в соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ входят в состав поверхностных водных объектов. Согласно ст. 8 Водного кодекса РФ большая часть водных объектов является собственностью Российской Федерации, за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу. Исходя из этого, искусственный земельный участок после его создания должен перейти в федеральную собственность.

Но строительство на этих земельных участках далеко не всегда нуждается в сохранении права федеральной собственности на них. ФЗ "О морских портах", говоря о правовом режиме участков в границах морского порта, устанавливает в этом случае особые условия: право собственности на искусственно созданный земельный участок практически ставится в зависимость от возводимого на нем объекта капитального строительства. Согласно этому Закону исключительно в федеральной собственности находятся в том числе:

- радиолокационные системы управления движением судов;

- объекты инфраструктуры морского порта, необходимые для функционирования Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности;

- средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей;

- объекты и средства автоматической информационной системы, единой службы контроля судоходства и управления судоходством.

Не подлежат отчуждению в частную собственность или передаче в муниципальную собственность находящиеся в государственной собственности следующие объекты инфраструктуры морского порта:

- берегозащитные сооружения, волноломы, дамбы, молы, пирсы, причалы;

- объекты инфраструктуры морского порта, используемые для обеспечения деятельности органов государственного контроля и надзора;

- железнодорожные и автомобильные подъездные пути, линии связи, устройства тепло-, газо-, водо - и электроснабжения, иные устройства, инженерные коммуникации, используемые при эксплуатации двух и более морских терминалов.

Земельные участки в границах морского порта не предоставляются индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в собственность, за исключением случаев, установленных данным Законом. При этом установлено то исключение, согласно которому земельные участки в границах территории морского порта, занятые портовыми гидротехническими сооружениями, созданными или приобретенными за счет средств инвесторов (индивидуальных предпринимателей или юридических лиц), а также земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для осуществления деятельности в морском порту и принадлежащими на праве собственности индивидуальным предпринимателям или юридическим лицам, могут находиться в их собственности. При этом в собственности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей могут находиться объекты инфраструктуры морского порта, указанные в ч. 2 ст. 29 ФЗ "О морских портах", созданные или приобретенные за счет собственных средств как в период действия данного Федерального закона, так и созданные или приобретенные ими до дня вступления его в силу.

Но при этом, исходя из ст. 28 ФЗ "О морских портах", земельные участки в границах морского порта не могут находиться в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций.

Собственно, перечисленные Федеральным законом "О морских портах" нормы должны означать то, что после создания искусственного земельного участка в целях дальнейшего возведения на нем одного из объектов недвижимости, право собственности на участок должно быть определено и оформлено в зависимости от того, в чьей собственности находится или будет находиться такой объект.

Отдельно следует обратиться к целевому назначению образуемого земельного участка. После его создания, исходя из признаков объекта и норм Земельного кодекса Российской Федерации, отсутствуют основания рассматривать его иначе, кроме как участок из земель водного фонда. Другое дело, что его использование в дальнейшем, в том числе возведение на нем новых объектов капитального строительства, далеко не всегда согласуется с этой категорией и целями создания участка. На этот счет Федеральным законом "О морских портах" установлено то правило, согласно которому в целях строительства или расширения морского порта осуществляется перевод земельного участка в составе земель водного фонда в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения или в другую категорию земель в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При переводе земельного участка из земель водного фонда в земли иной категории следует руководствоваться Федеральным законом от 24 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Согласно ст. 12 этого Закона перевод земель водного фонда в другую категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, создания особо охраняемых природных территорий. Перевод земель водного фонда в другую категорию предусматривается также на основании прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов. Однако в этом случае перевод участков земель водного фонда в другие категории возможен лишь при условии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Таким образом, если учесть, что создание искусственного земельного участка, как правило, приводит к изменению границ водного объекта (его береговой линии), то при переводе этого участка в другую категорию проведение экологической экспертизы, скорее всего, потребуется.

Заметим в данном случае, что ФЗ "О морских портах" не называет категорию земель промышленности, транспорта и иного специального назначения в качестве единственного варианта перевода земель водного фонда. И это важно, поскольку не так редки случаи строительства тех же морских портов в границах города или иного населенного пункта (как известно, согласно ст. 83 ЗК Российской Федерации к категории земель населенного пункта относятся все земли в границе населенного пункта). В такой ситуации, исходя из понятия земель населенных пунктов, данного ЗК Российской Федерации, а также общего принципа, согласно которому земельный участок не может принадлежать более чем одной категории земель, перевести земли водного фонда в другую категорию, кроме названной, не представляется возможным. Это обстоятельство хотелось бы подчеркнуть и в связи с неоднозначными решениями этого вопроса на практике.

В рамках статьи не представляется возможным обратиться ко всем вопросам, которые могут возникнуть в связи с созданием искусственного земельного участка и возведением на нем объектов недвижимости. Но и рассуждения и варианты решений на основании действующего законодательства наводят на мысль о целесообразности развития в законодательстве этой темы. Собственно, возведение таких объектов не может ограничиваться только территориями морских портов, а Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" не охватывает всего круга отношений.

Наибольшая трудность видится в том, что искусственно созданный участок как единый объект реальных отношений в качестве объекта правовых отношений, как мы обнаружили, распадается на два - объект капитального строительства и земельный участок. Помимо процедурных затруднений это создает неудобства и в правопонимании, и в правоприменении. В целом действующее законодательство практически не определяет последовательность изменения природного объекта (преобразование части водного объекта в земельный участок). В связи с этим представляется вполне обоснованной и своевременной работа по разработке нормативных правовых актов, ликвидирующих этот пробел в законодательстве. При этом такой законопроект может быть разработан в двух формах: в форме специального закона или путем внесения изменений в действующее законодательство.

В настоящее время уже предпринимаются действия по ликвидации правового пробела. В рамках этой работы в Правительстве Российской Федерации разрабатывается проект федерального закона. В проекте закладывается ряд актуальных и полезных новелл. Но как и при любой работе, имевшей до этого немного аналогов, не удалось избежать и трудностей.

Обратимся к некоторым предложениям, уже прозвучавшим в процессе законопроектной работы. Так, в частности, вместо уже установленного понятия "искусственный земельный участок" перейти к другой категории - "искусственно образованная территория" - участок суши, созданный на части водного объекта трудом человека с целью размещения объекта капитального строительства на земельном участке в границах такой территории. Такими образом, на законодательном уровне предполагается еще раз подчеркнуть специфику таких объектов, хотя, по нашему мнению, в замене уже принятого термина "искусственные земельные участки" острая необходимость отсутствует.

Определенным нововведением можно считать то, что процесс создания искусственно образованных территорий предполагается облечь в форму инвестиционной деятельности, осуществляемой на основании инвестиционного договора между инвестором и органом местного самоуправления.

Кроме того, предполагается установить ограничения создания искусственно образованных территорий на некоторых территориях, а именно:

- в границах особо охраняемых природных территорий, а также в границах центральной экологической зоны озера Байкал;

- в местах воспроизводства и миграции водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

- на особо охраняемых водных объектах;

- в рыбохозяйственных заповедных зонах;

- на признанных морских путях, имеющих существенное значение для судоходства;

- в случаях, если создание искусственно образованных территорий несовместимо с требованиями безопасности судоходства, охраны окружающей среды и водных объектов.

Следует согласиться с тем вниманием, которое уделяется в законопроектной деятельности процедурным моментам создания территорий. Как мы уже заметили, именно здесь возникает наибольшее количество проблем.

При этом в рамках осуществления процесса создания территорий предполагается наделить органы государственной власти и органы местного самоуправления в целях строительства и размещения объектов государственной и муниципальной собственности полномочиями:

- принимать решения о планировании создания искусственно образованных территорий;

- заключать после проведения аукционов договоры на проведение инженерных изысканий для подготовки проектной документации о создании искусственно образованной территории, подготовку проектной документации о создании искусственно образованной территории и проекта правил землепользования и застройки искусственно образованной территории.

В федеральном законе, регулирующем данные вопросы, должны быть предусмотрены полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию искусственно образованных территорий.

Проект решения органа государственной власти или органа местного самоуправления о планировании создания искусственно образованной территории предполагается согласовывать с заинтересованными государственными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, представлять на обязательное рассмотрение на публичных слушаниях, а также размещать на официальном сайте в сети Интернет.

Согласованное решение о планировании создания искусственно образованной территории является основанием для разработки технического задания на проведение инженерных изысканий, подготовку проектной документации и проекта правил землепользования и застройки.

Предполагается также, что физические и юридические лица смогут обращаться в письменной форме в местную администрацию с инициативой о создании искусственно образованной территории, которая подлежит согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, размещению в сети Интернет, обсуждению на публичных слушаниях.

Планируется отказывать в согласовании создания искусственно образованной территории, если:

- создание искусственно образованной территории будет препятствовать использованию водных объектов и покрытых поверхностными водами земель водного фонда для осуществления полномочий РФ, полномочий субъекта РФ или полномочий органов местного самоуправления;

- часть водного объекта, на которой планируется создание искусственно образованной территории, расположена в границах нескольких субъектов Российской Федерации или нескольких поселений, городских округов;

- создание искусственно образованной территории не допускается в соответствии с законодательством.

После согласования решения о планировании создания искусственно образованной территории инициатором создания искусственно образованной территории (организатором аукциона) предлагается организовывать аукцион на право заключения договора на проведение инженерных изысканий, подготовку проектной документации и проекта правил землепользования и застройки.

Договор на проведение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, а также проекта правил землепользования застройки заключается с победителем аукциона или единственным принявшим участие в аукционе лицом в случае, когда аукцион по этой причине признан несостоявшимся.

Результаты инженерных изысканий подлежат государственной экспертизе, а проектная документация подлежит также и государственной экологической экспертизе. Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям пожарной, промышленной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. Направление проектной документации на государственную экспертизу и государственную экологическую экспертизу осуществляется инициатором создания искусственно образованной территории.

Проектная документация утверждается инициатором создания искусственно образованной территории после приемки работ по подготовке проектной документации. Приемка работ по подготовке проектной документации, выполненных физическим или юридическим лицом, с которым заключен договор на проведение инженерных изысканий, подготовку проектной документации и проекта правил землепользования и застройки, осуществляется инициатором создания искусственно образованной территории в порядке и сроки, которые установлены в указанном договоре, после получения положительных заключений государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации.

Планируется, что утверждение проектной документации будет являться основанием для утверждения органом местного самоуправления поселения, интересы которого затрагивает создание искусственно образованной территории, правил землепользования и застройки, а также для подготовки документации об аукционе на право заключения инвестиционного договора о создании искусственно образованной территории.

Правила землепользования и застройки искусственно образованной территории утверждаются органом местного самоуправления поселения, интересы которого затрагивает создание искусственно образованной территории, после приемки работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

После утверждения проектной документации и правил землепользования и застройки предлагается организовывать аукцион на право заключения инвестиционного договора, который проводится органом местного самоуправления поселения, чьи интересы затрагивает создание искусственно образованной территории, после утверждения проектной документации о создании искусственно образованной территории по инициативе физических или юридических лиц. Создание искусственно образованных территорий по инициативе физических и юридических лиц осуществляется на основании инвестиционного договора, одной из сторон которого является инвестор. Другой стороной инвестиционного договора выступает орган местного самоуправления поселения, интересы которого затрагивает создание искусственно образованной территории.

Предполагается, что подтверждением создания искусственно образованной территории будет являться документ - решение о подтверждении создания искусственно образованной территории, которое принимает соответствующий уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления, по инициативе которого такой объект создается. В иных случаях решение о подтверждении создания искусственно образованной территории принимается органом местного самоуправления поселения, интересы которого затрагивает создание искусственно образованной территории, на основании заключения о соответствии искусственно образованной территории проектной документации после получения от инвестора заявления о подтверждении создания искусственно образованной территории.

Именно принятие решения о подтверждении создания искусственно образованной территории, как предполагается, будет являться основанием для перевода земель водного фонда в земли иных категорий в соответствии с Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В целом в отношении заслуживающей внимания правовой конструкции создания искусственно образованных территорий можно задать несколько вопросов.

Как представляется, в законе должен быть четко определен правовой статус искусственно образованной территории. При этом в качестве наиболее важной части процесса уточнения статуса территории необходимо определить, в чьей собственности должна находиться искусственно образованная территория (или искусственный земельный участок) после ее создания. Если следовать нормам водного и земельного законодательства, как было сказано ранее, представить, что новая искусственная территория сразу после ее создания может находиться в иной, кроме федеральной, собственности, нам сложно.

Из проанализированных предложений к регулированию искусственно образованных территорий следует, что считать их объектами капитального строительства не предполагается. Однако, как замечено, предлагаемые процедуры создания территорий - их перечень и основное содержание - являются практически теми же, что предусмотрены Градостроительным кодексом РФ для создания объектов капитального строительства. Если это действительно так, то целесообразно определить, по каким признакам искусственно образованная территория должна отличаться от объекта капитального строительства. Тогда действительно оказывается обоснованным нормативное закрепление особого подхода к созданию таких объектов. Если же отличий от объекта капитального строительства нет или они незначительны, при законопроектной работе будет сложно оправдать противоречия и дублирование норм Градостроительного кодекса Российской Федерации. Подчеркнем при этом, что в соответствии со ст. 3 Градостроительного кодекса РФ федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, в целом не могут противоречить Кодексу.

В то же время предлагаемая процедура принятия решения о планировании создания искусственно образованных территорий по инициативе органов государственной власти и органов местного самоуправления практически повторяет положения главы 3 Градостроительного кодекса РФ о территориальном планировании в Российской Федерации. В результате проведения процедур по территориальному планированию процедуры по планированию создания искусственно образованных территорий для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований оказываются излишними. По нашему мнению, процедура планирования может быть применена только в случаях, когда инициаторами создания искусственно образованных территорий выступают физические и юридические лица.

Такие процедуры, как государственная экспертиза и государственный надзор, предлагаемые при подготовке законопроекта, также не лишены дублирования норм Градостроительного кодекса РФ. Так, процедура государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации установлена ст. 49 Градостроительного кодекса РФ. Предлагается новый вид государственного надзора - государственный надзор за выполнением работ по созданию искусственно образованной территории, хотя Градостроительным кодексом РФ предусмотрено проведение государственного строительного надзора. Мы уже упомянули о том, что предлагается разработка правил землепользования и застройки для искусственно образованных территорий, распространяющихся только на искусственно образованные территории. Однако по какой причине принципы разработки таких правил для искусственно образованных территорий полностью отличаются от заложенных в Градостроительном кодексе Российской Федерации, пока остается неясным.

Вызывают сомнения и предложения о том, что аукцион на заключение договора на проведение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации и разработку проекта правил землепользования и застройки может организовываться физическими или юридическими лицами, инициаторами создания искусственно образованных территорий.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодательное регулирование создания искусственно образованных территорий необходимо для восполнения имеющегося правового пробела в законодательстве. Вместе с тем предлагаемые механизмы правового регулирования создания искусственно образованных территорий необходимо тесно увязывать с нормами действующего законодательства, прежде всего градостроительного и земельного.

Название документа