О праве отдельных категорий военнослужащих на дополнительную площадь жилого помещения как основании нуждаемости в ее получении

О ПРАВЕ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ НА ДОПОЛНИТЕЛЬНУЮ ПЛОЩАДЬ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ КАК ОСНОВАНИИ НУЖДАЕМОСТИ В ЕЕ ПОЛУЧЕНИИ

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Голицынского пограничного института ФСБ России, кандидат юридических наук, доцент.

До начала непосредственных рассуждений по указанной теме представляется необходимым дать пояснение относительно применяемой в статье терминологии, когда выражения "право на дополнительную жилую площадь" и "право на дополнительную площадь жилого помещения" используются как синонимы. Юридическое различие в этих словосочетаниях означает лишь различие в подходах нормирования жилищного обеспечения: в первом случае речь идет о праве на определенный размер жилой площади, во втором - о праве на размер общей площади жилого помещения. Объяснение таково. Если ранее законодатель прибегал к нормированию главным образом жилой площади помещений (посредством учета площади жилых комнат без вспомогательных помещений), то в настоящее время правовое значение им придается общей площади жилых помещений (путем учета общей площади и комнат, и вспомогательных помещений). Но, по сути, речь идет об одном и том же праве на дополнительную площадь. Поэтому указанным терминологическим различиям в данном случае можно не придавать значения. Что же касается вопроса, затрагиваемого в предлагаемой публикации, то он напрямую касается законных интересов значительной части военнослужащих, так как согласно нормам п. 1 и п. 8 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе) отдельные категории граждан, перечисленные в нем, приобретают особое право быть обеспеченными служебным или постоянным жильем сверх обычных норм общей площади жилых помещений в размере от 15 до 25 квадратных метров. Даже беглое ознакомление с перечислением юридически значимых "регалий" таких граждан (военнослужащие, имеющие воинское звание полковника и выше, командиры воинских частей, военнослужащие, имеющие почетные звания Российской Федерации, преподаватели военных вузов, научные работники, имеющие ученые степени и (или) ученые звания) позволяет утверждать, что речь идет о лицах, добившихся наиболее высоких результатов в военно-служебной деятельности, что невозможно без многолетнего напряженного ратного труда, самоорганизации и высокой дисциплины. Государство, следовательно, признает за такими военнослужащими особое право на более благоприятные жилищные условия, необходимые им как для "домашнего" труда во внеслужебное время, так и для отдыха, тем самым дополнительно материально стимулируя их служебные заслуги. В то же время, несмотря на прямое закрепление в законе, анализируемое право до сих пор не рассматривается как полноценное субъективное право указанных военнослужащих. Согласно сложившейся правоприменительной практике и ее поддержке в теоретическом плане оно не применяется как самостоятельное основание признания нуждаемости в получении жилья для улучшения жилищных условий <1>. -------------------------------- <1> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2003 года ВКПИ 03-5 // Белов В. К., Фатеев К. В. Судебная практика по применению законодательства о воинской обязанности, военной службе, статусе военнослужащих и об участии военных организаций в гражданских правоотношениях. М., 2004. С. 210 - 212.

Данную ситуацию весьма точно обрисовал А. В. Кудашкин: "По сложившейся практике дополнительная жилая площадь предоставляется гражданам (военнослужащим) при переселении (выделено мной. - Автор), если они фактически ее имели, а также право на эту площадь учитывается при выделении жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий (выделено мной. - Автор)" <2>. Развивая эту мысль, нетрудно довести ее до логического завершения: при возникновении соответствующих юридических оснований (получение воинского звания полковника и выше, преподавание в военном вузе, получение почетного звания Российской Федерации, ученой степени или ученого звания) анализируемое право так и не обеспечивает получения реального жилого помещения с большим метражом в дополнение или взамен имеющегося, если нет иных юридически более веских оснований получения (права на переселение, права на улучшение жилищных условий). -------------------------------- <2> Кудашкин А. В. Жилищное право: Учеб. М., 2005. С. 159.

В подтверждение приведем как один из примеров извлечение из конкретного Определения Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации N 5н-358/99. "В судебном заседании установлено, что Ю. в 1993 г. была выделена трехкомнатная квартира в г. Ростове-на-Дону жилой площадью 40,3 кв. м, общей площадью 69,1 кв. м. После расторжения брака в 1997 г. Ю. в апреле 1998 г. заключил новый брак. Жилищной комиссией Ю. отказано в постановке на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий. По приказу Министра обороны Российской Федерации в 1998 г. он уволен с военной службы в запас по достижении предельного возраста. Из материалов дела усматривается, что в 1987 г. Ю. на семью была предоставлена трехкомнатная квартира в г. Волгограде. Эту квартиру при переводе по службе и получении трехкомнатной квартиры в г. Ростове-на-Дону в 1993 г. Ю. не сдал, оставив дочери и родителям супруги. В соответствии с положением "О порядке постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья в г. Ростове-на-Дону" нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, занимающие общую площадь менее 10 кв. м. Согласно имеющимся данным, на момент рассмотрения дела обеспеченность общей площадью Ю., его бывшей супруги и ее отца в квартире с тремя изолированными комнатами составляет по 23 кв. м на каждого проживающего. В соответствии с п. 11 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, нуждающихся в улучшении жилищных условий, право военнослужащих и граждан, уволенных со службы, на дополнительную жилую площадь, предусмотренную Федеральным законом "О статусе военнослужащих", не является основанием для постановки на очередь на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий. Кроме того, как видно из материалов дела, двухкомнатная квартира, в которой зарегистрированы супруга Ю., ее дочь, двое родителей и сестра (всего пять человек), имеет общую площадь 51,7 кв. м, т. е. на каждого проживающего приходится также более 10 кв. м. Не является основанием для признания нуждающимися в улучшении жилищных условий и то, что Ю. с супругой вынуждены проживать на условиях поднайма, поскольку они имеют другую жилую площадь. Невозможность совместного проживания Ю. и его супруги на жилой площади каждого из них также не может быть признана основанием для постановки на учет, поскольку это не предусмотрено действующим законодательством. Решения народных судов не препятствуют Ю. в размене, в том числе принудительном, трехкомнатной квартиры, нанимателем которой он является. Таким образом, на момент увольнения Ю. с военной службы оснований для признания его и его супруги нуждающимися в улучшении жилищных условий не имелось. С учетом этих обстоятельств увольнение заявителя следует признать законным, а его требования о восстановлении на службе и предоставлении жилья не подлежащими удовлетворению. Военная коллегия, рассмотрев дело в порядке надзора, согласилась с доводами протеста, отменила состоявшиеся судебные решения и приняла новое - об отказе в удовлетворении жалобы" <3>. -------------------------------- <3> Обзор судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 1999 год (извлечение) // Военное право: Электронное периодическое издание. 2007. Вып. 6.

Таким образом, по ходу рассуждений мы обнаруживаем факт наличия права, хотя и не предусматривающего прямых нормативных ограничений его реализации непосредственно в законе, но тем не менее очевидно ограниченного в его осуществлении на подзаконном уровне и в правоприменительной практике. Это обстоятельство позволяет нам предпринять попытку научного осмысления данного феномена в целях обнаружения подлинной сущности правового института права на дополнительную площадь жилого помещения посредством анализа теории и практики его правового регулирования. Однако, прежде чем приступить к рассмотрению соответствующей системы норм и их деталей, позволим себе вкратце охарактеризовать общую картину современных юридических взглядов на исследуемый вопрос. Напомним, что до принятия Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) право на дополнительную жилую площадь было прямо нормативно закреплено в Жилищном кодексе РСФСР 1983 г. (далее - ЖК РСФСР), в ряде специальных федеральных законов, а также в приравненном к закону специальном Постановлении Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров РСФСР от 28 февраля 1930 г. "О праве пользования дополнительной жилой площадью" <4> (далее - Постановление ВЦИК и СНК РСФСР), до сих пор применяемом для регулирования жилищных отношений данного вида. По этой причине во всех юридических источниках данное право характеризовалось в качестве особого жилищного права, принадлежащего лицам, указанным в законе <5>. В то же время и тогда оно рассматривалось как право достаточно относительное, не совсем гарантированное в его реализации. -------------------------------- <4> Постановление Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров РСФСР от 28 февраля 1930 года "О праве пользования дополнительной жилой площадью" (в ред. Постановлений ВЦИК и СНК РСФСР от 20.08.30, от 10.11.30, от 01.04.34, от 01.11.34, Указа Президиума ВС РСФСР от 24.06.48, Постановлений Совмина РСФСР от 27.11.56, от 02.07.81 N 364) [Электронный ресурс]. СПС "КонсультантПлюс". <5> Советское гражданское право: Учеб.: В 2 т. Т. 2 / Под ред. О. А. Красавчикова. М., 1985. С. 138 - 139.

Например, В. Н. Лейба указывал, что данное право имеет реальное значение лишь тогда, когда военнослужащий уже пользуется данным правом, но сам факт приобретения данного права еще не обеспечивает его реализации (выделено мной. - Автор), так как по сложившейся практике жилищные органы только вправе, но не обязаны предоставлять военнослужащему другую квартиру большего размера с учетом указанного права (выделено мной. - Автор) <6>. -------------------------------- <6> Советское гражданское право: Учеб. пособие / Отв. ред. В. Н. Лейба. М., 1985. С. 103.

А. М. Эрделевский, С. П. Гришаев, Е. В. Трушин аналогичным образом констатировали факт, что право на дополнительную жилую площадь, согласно ст. 39 ЖК РСФСР, подлежало реализации только при определении платы за жилье, а также при предоставлении других благоустроенных жилых помещений в связи с выселением, если наниматель или члены его семьи имели право на дополнительную жилую площадь и фактически пользовались ею. Одно лишь отсутствие дополнительной площади не являлось основанием для признания нуждающимся в улучшении жилищных условий. Оно не подлежало обязательному учету и при предоставлении квартиры, когда подходила очередь на ее получение (выделено мной. - Автор). Это право учитывалось лишь в случаях, прямо указанных в законе, в частности право инвалидов <7>. -------------------------------- <7> Эрделевский А. М., Гришаев С. П., Трушин Е. Ф. Жилищный кодекс Российской Федерации: Постатейный коммент. / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 141 - 142.

Достаточно детально осветили состояние правового регулирования исследуемого вопроса Л. М. Пчелинцева и С. В. Пчелинцев. Авторы указали не только на те же самые проблемные моменты, но и на некоторые иные, а именно: - право на дополнительную площадь нередко оговаривается иными условиями, зачастую произвольно решается соответствующим компетентным органом в зависимости от тех или иных обстоятельств по своему усмотрению; - общее право, согласно ЖК РСФСР, по-разному регламентировано в специальном законодательстве (установлены разные нормативы). В качестве вывода Л. М. Пчелинцева и С. В. Пчелинцев дали общую негативную оценку сложившемуся правовому регулированию исследуемого права. "К сожалению, - писали они, - такой недостаточно аргументированный в правовом отношении подход к реализации права на дополнительную жилую площадь часто признавался и признается обоснованным не только в советской, но даже в современной юридической литературе (выделено мной. - Автор)" <8>. -------------------------------- <8> Пчелинцева Л. М., Пчелинцев С. В. Жилищные права и льготы граждан в России. 2001. С. 114 - 122.

Аморфность правового регулирования исследуемого права на федеральном уровне дополнительно "углублялась" в аналогичных нормах на уровне субъектов Российской Федерации. Например, согласно ст. 10 Закона г. Москвы от 15 января 2003 г. N 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы" (утратил силу) в порядке обеспечения граждан жилыми помещениями, гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, иным категориям граждан, предусмотренным федеральным законодательством, предоставляется дополнительная площадь в виде отдельной комнаты или в размере 18 квадратных метров общей площади, если иное не установлено федеральным законодательством. При этом не подлежат удовлетворению требования указанных граждан о предоставлении дополнительной площади, если они обеспечены изолированным жилым помещением в отдельной квартире в соответствии с нормой предоставления (выделено мной. - Автор). Близкие к приведенному выше подходу нормы содержало и законодательство Московской области. Согласно п. 15 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Московской области <9> право граждан на дополнительную жилую площадь не является основанием для принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством (выделено мной. - Автор). В п. 58.2 этих же Правил устанавливалось, что не подлежит обязательному удовлетворению требование о предоставлении жилого помещения большего по размерам, чем предусмотрено Правилами, в частности, требование о предоставлении дополнительной жилой площади лицам, пользующимся правом на дополнительную жилую площадь, но фактически ее не имеющим, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством (выделено мной. - Автор). -------------------------------- <9> Постановление Правительства Московской области от 5 февраля 2004 г. N 51/46 "Об утверждении Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2004. 18 февр.

Обзор мог бы быть расширен, но и приведенного выше вполне достаточно. При этом следует напомнить о том, что с момента принятия Закона о статусе в 1993 г. и до сего времени нормам регионального законодательства придается значение источника права и для жилищного обеспечения военнослужащих, если нет специальных правовых норм в федеральном законодательстве. Иными словами, все дополнительные ограничения на региональном уровне означали и означают прямое нормативное ограничение исследуемых жилищных прав военнослужащих. Выводы о правовых последствиях подобных "гарантий" напрашиваются сами по себе. Как видно из приведенных ранее обзоров, многие юристы вполне обоснованно видели в такой ситуации очевидную проблему правового регулирования, требующую разрешения. В частности, А. П. Седугин подчеркивал, что причиной такого положения стало отсутствие четких норм о данном праве, и выражал надежду, что "по мере расширения жилищного фонда социального использования будут создаваться и условия для более полной реализации... права на дополнительную жилую площадь" <10>. -------------------------------- <10> Седугин А. П. Жилищное право: Учеб. для вузов. М., 1997. С. 112.

Утверждение об отсутствии четких правовых норм основывалось на том, что, хотя в ЖК РСФСР, действовавшем с 1983 г. по февраль 2005 г., относительно исследуемого права содержалась ссылка на порядок, установленный законом, за указанный 20-летний период такой закон так и не появился. В то же время начиная с 90-х гг. XX в. во многих специальных федеральных законах, предоставляющих дополнительные социальные гарантии некоторым категориям граждан (в том числе и военнослужащим), исследуемое право было прописано, но опять-таки без соответствующего вразумительного механизма его реализации. В сложившейся ситуации правовой неконкретности юридическая общественность большие надежды возлагала на ЖК РФ, который должен был бы устранить указанные выше и иные подобные пробелы в правовом регулировании. Недаром один из ведущих разработчиков ЖК РФ П. В. Крашенинников еще накануне принятия данного Кодекса откровенно писал о том, что: - государство находится в долгу у общества за отсутствие четкой, понятной, прозрачной и непротиворечивой системы жилищного законодательства; - действующее законодательство сегодня характеризуется бессистемностью, неупорядоченностью, неопределенностью в осуществлении гражданами своих жилищных прав; - такое положение создает почву для многочисленных злоупотреблений <11>. -------------------------------- <11> Крашенинников П. В. Жилищное право. 3-е изд. М., 2004. С. 5.

Между тем выдвигаемые предложения ученых-юристов на деле так и остались не востребованными законодателем. Принятие ЖК РФ не только не разрешило рассматриваемую проблему, но и еще более "завуалировало" ее. Если в ст. 39 ЖК РСФСР все-таки содержалась прямая норма об исследуемом праве (пусть и неконкретно прописанная в механизме ее реализации), то в ЖК РФ о праве на дополнительную площадь как таковом вообще не упоминается. Лишь в ч. 2 ст. 58 ЖК РФ предусмотрена некоторая возможность увеличения нормы предоставления, но не более чем в два раза на одного человека. При этом, как вытекает из буквального толкования, данная норма применима только в отношении прав одиноких нанимателей или жильца, страдающего тяжелыми хроническими заболеваниями, указанными в перечне, утвержденном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Необходимо обратить внимание на два весьма важных с юридической точки зрения обстоятельства. Во-первых, законодатель сформулировал указанную норму в виде правового дозволения, опирающегося на усмотрение довольствующего органа, применив формулировку "может быть", но не в виде долженствования о таком предоставлении. И во-вторых, законодатель как бы забыл о других законах, действующих наряду с ЖК РФ, не удосужившись расширить применение такого дозволения на иные случаи, установленные законом. Понятно, что при подобном подходе правовое регулирование осуществления права на дополнительную площадь жилого помещения оказалось не просто не конкретизировано, но еще и более "ослаблено". Отражением сложившегося положения стало то, что многие комментаторы ЖК РФ вообще не вспоминают о рассматриваемом праве. Так, например, не сочли необходимым рассматривать "забытое" законодателем право на дополнительную площадь А. В. Афонина, Е. В. Гурьева, Л. П. Герасимова <12>, Б. М. Гонгало, П. В. Крашенинников, Н. Б. Косарева <13>, В. Н. Литовкин <14> и некоторые иные юристы. -------------------------------- <12> Афонина А. В., Гурьева Е. В., Герасимова Л. П. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2006. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (под ред. П. В. Крашенинникова) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2005. ------------------------------------------------------------------ <13> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. 2-е изд. М., 2006. <14> Литовкин В. Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2006.

Другие правоведы, например А. Ю. Бушев <15>, М. Ю. Тихомиров <16>, А. М. Эрделевский, С. П. Гришаев, Е. В. Трушин <17>, А. Н. Гуев <18>, упоминают лишь о праве тяжело больных хроническими заболеваниями (что в ЖК РФ прямо признается основанием нуждаемости в жилых помещениях и возможного увеличения предоставляемой жилплощади, о чем говорилось ранее), не упоминая при этом иные категории граждан, в том числе военнослужащих, обладающих правом на дополнительную площадь жилого помещения согласно специальному законодательству. -------------------------------- <15> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / А. Ю. Бушев и др.; под ред. О. А. Городова. М., 2007. <16> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2007. Эрделевский А. М., Гришаев С. П., Трушин Е. Ф. Указ. соч. <17> Эрделевский А. М., Гришаев С. П., Трушин Е. Ф. Указ. соч. <18> Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005.

Лишь незначительная часть юристов пытается все-таки обозначить данное право как по-прежнему действующее, но с немалыми оговорками. Им приходится, мягко говоря, "выкручиваться". Чего стоит, например, встречающееся в литературе утверждение о том, что "...дополнительная жилая площадь предоставляется гражданам в исключительных случаях... а правовой основой такого предоставления является ЖК Российской Федерации" (выделено мной. - Автор) с последующим перечислением почти двух десятков категорий таких граждан <19>. Кстати говоря, в 1999 г. согласно перечню, приведенному в письме Правительства г. Москвы, насчитывалось 22 категории лиц, имевших право на получение дополнительной жилой площади <20>. В нем под N 3 со ссылкой на Закон о статусе значились и офицеры в воинском звании полковника, ему равном и выше, проходящие военную службу либо уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с проведенными организационно-штатными мероприятиями. Остальные категории военнослужащих, обладающие таким же правом, в перечне не значились. -------------------------------- <19> Жилищное право: Учеб. / П. В. Алексий и др.; под ред. проф. И. А. Еремичева, проф. П. В. Алексия. М., 2007. С. 78. <20> Приложение N 1 к письму Управления городского заказа Правительства Москвы от 27.05.1999 N 83-123/9 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Однако продолжим размышления по поводу нормативных основ исследуемого права. Нет сомнений в том, что ссылка на норму ст. 39 ЖК РСФСР для всех указанных выше категорий была бы вполне уместной до принятия ЖК РФ. Иное дело наличие такой ссылки на ЖК РФ после февраля 2005 г. Мы же воочию убедились в том, что единственно близкая по сути этому праву правовая норма (ч. 2 ст. 58 ЖК РФ) может быть условно "притянута" к праву на дополнительную площадь лишь для одной группы граждан - лиц, страдающих определенными хроническими заболеваниями. К аналогичным правам иных категорий жильцов эта норма не относится ввиду "закрытости" условий ее применения, установленных в самой же норме. Недаром заслуженный юрист Российской Федерации Г. Ф. Шешко весьма откровенно указала, что подобное "упразднение" института права на дополнительную жилую площадь для многих категорий граждан страны означает умаление их прав, несовместимое с требованиями конституционных гарантий государства о недопустимости издания законов, отменяющих и умаляющих права граждан <21>. -------------------------------- <21> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. М. Жуйкова. М., 2007. С. 152 - 155.

С данным выводом согласился и бывший Председатель Верховного Суда Российской Федерации доктор юридических наук, профессор В. М. Жуйков. Он выразил убеждение в том, что ЖК РФ по сравнению с ЖК РСФСР значительно ухудшил многие жилищные права граждан, а поэтому во многом не отвечает требованиям ст. 7 и ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации <22>. -------------------------------- <22> Там же. С. VIII - XIII.

Подверг критике новшества ЖК РФ и доктор юридических наук, профессор А. П. Сергеев, который подчеркнул: "...Из ЖК и принятых в развитие его положений подзаконных нормативных актов исчезли любые упоминания о праве на дополнительную жилую площадь (выделено мной. - Автор)... Указанное решение представляется весьма спорным и ущемляет жилищные права значительного числа граждан" <23>. -------------------------------- <23> Сергеев А. П. Жилищное право: Учеб. М., 2006. С. 74.

Еще более образно высказался по рассматриваемому вопросу доктор юридических наук, профессор Ю. К. Толстой. Вот некоторые цитаты из его рукописи: "Нет повести печальнее на свете, чем повесть о праве на дополнительную жилую площадь, которое, наподобие шагреневой кожи, постепенно ущемлялось, а возможно, и приказало долго жить (выделено мной. - Автор). Таков, во всяком случае, неутешительный прогноз комментаторов новейшего жилищного законодательства". "Представляется, что какой-то суррогат права на дополнительную площадь все же сохранен (выделено мной. - Автор) в п. 4 ч. 1 ст. 51, ч. 2 ст. 58 ЖК... Кроме того, лица, которые имели право (выделено мной. - Автор) на дополнительную площадь и успели реализовать его (формально это право никто не прекращал) (выделено мной. - Автор), могут требовать, чтобы при выселении их с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения оно было равнозначным... ранее занимаемому... (ср. ч. 1 ст. 89 ЖК)". "При ином подходе мы допустили бы явный поворот к худшему в отношении лиц, которые по состоянию здоровья, специфики их труда, наличию особых заслуг перед обществом и государством нуждаются в повышенной социальной защите" <24>. -------------------------------- <24> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. М., 2007. С. 114 - 115.

Конечно, в данном случае все приведенные высказывания представляют собой частные мнения, но, вышедшие из-под пера столь опытных юристов, они говорят о многих огрехах, допущенных при принятии ЖК РФ, в том числе в отношении исследуемого вопроса. Если и ранее право на дополнительную площадь жилого помещения было трудно излагаемым ввиду его неопределенности, о чем говорилось ранее, то вследствие новой "забывчивости" законодателя оно стало неким правом-миражом. Поэтому юристы, ведущие научные исследования жилищных вопросов, попросту стараются избегать указанной проблематики. Например, в новейших диссертационных исследованиях Э. В. Горбуновой, Т. А. Семиной и других авторов данные аспекты жилищного обеспечения старательно обходятся стороной <25>. И во многих текущих научных публикациях, посвященных праву военнослужащих на получение жилья, наблюдается приблизительно та же картина. В частности, А. В. Давыдов, исследуя вопросы обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда военнослужащих, проходящих службу по контракту, проблему обеспечения дополнительной жилой площадью вообще не поднимает <26>. Аналогичным образом данному праву не уделяют внимания и не рассматривают его как одну из современных проблем жилищного обеспечения некоторые иные правоведы (А. А. Алексеев <27>, К. В. Домнин, А. А. Кондаков <28>, А. А. Абрамов <29>, Д. Ю. Гайдин <30> и др.). -------------------------------- <25> См.: Горбунова Э. В. Договор найма жилого помещения специализированного жилищного фонда: Дис. канд. юрид. наук. М., 2009; Семина Т. А. Договор социального найма жилого помещения: история, современные проблемы правового регулирования: Дис. канд. юрид. наук. М., 2007. <26> Давыдов А. В. О социальных гарантиях военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в сфере обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 5. С. 59 - 62. <27> Алексеев А. А. Современные проблемы обеспечения военнослужащих внутренних войск МВД России жилыми помещениями // Там же. N 2. С. 39 - 41. <28> Домнин К. В., Кондаков А. А. И снова о проблемах реализации права военнослужащих на получение жилого помещения по избранному месту постоянного жительства за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилья // Там же. N 5. С. 56 - 63. <29> Абрамов А. А. Правовые коллизии в обеспечении жилой площадью военнослужащих и пути их разрешения // Там же. N 8. С. 54 - 57. <30> Гайдин Д. Ю. Об урегулировании порядка признания военнослужащих, проходящих службу по контракту, нуждающимися в жилых помещениях // Там же. 2009. N 8. С. 71 - 74.

И такому положению своеобразной научной апатии есть объяснение. Как, скажите, исследовать то, чего более нет в законе и что, кроме того, в той или иной степени просто игнорируется на практике? Недаром В. А. Баранов, констатируя факт, что ЖК РФ не закрепляет более право на дополнительную площадь, как это было в ст. 39 ЖК РСФСР, дает свое заключение: отдельные категории граждан не могут претендовать на нее, хотя нормативные правовые акты, предусматривающие такое право, действуют (выделено мной. - Автор)... <31>. Подобный вывод хотя и страдает безапелляционной крайностью, но в целом не противоречит преобладающему мнению, сложившемуся в новых условиях правового регулирования жилищных отношений. -------------------------------- <31> Баранов В. А., Гущин В. В., Курганова Л. С. Жилищное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2006. С. 150.

На этом, пожалуй, следовало бы поставить точку: проблема есть и она требует решения. Варианты могут быть разными. Поэтому можно и пофантазировать на заданную тему. Однако предлагаем не ограничиться констатацией сложившегося положения, а все-таки попытаться глубже проникнуть в сущность данного права применительно к интересам военнослужащих с тем, чтобы ответить на главный вопрос: насколько установленное право должно быть гарантировано в его реализации и что для этого необходимо. Ответ, по-видимому, необходимо искать в истоках самого права на дополнительную жилую площадь, что может быть осуществлено посредством обращения к его первоисточнику и тем общественным условиям, которые его породили. Итак, обратимся к уже упомянутому в начале статьи Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР с тем, чтобы путем обзора его положений выявить сущностные признаки исследуемого права. Согласно этому Постановлению: - исследуемое право в целом называется "правом пользования дополнительной жилой площадью" наравне с "правом на дополнительную жилую площадь" (название Постановления, преамбула); - среди категорий граждан, наделяемых таким правом, преобладают те, чья деятельность так или иначе в значительной мере связана с работой на дому, причем в государственных должностях или в государственных (общественных) интересах (п. п. "б", "в", "д", "е", "з", "и", "к", "л", "м" ст. 1 Постановления); - к гражданам, имеющим данное право, прямо отнесены лица офицерского состава в звании полковника, ему равном и выше, как состоящие на действительной военной службе, так и уволенные в запас или в отставку, а также командиры отдельных воинских частей и преподаватели военно-учебных заведений по специальным военным и военно-политическим предметам (п. "в" ст. 1 Постановления); - дополнительная площадь сверх установленной общей нормы жилой площади предоставляется в виде отдельной комнаты; при отсутствии отдельной комнаты дополнительная площадь предоставляется в размере 10 квадратных метров, а для некоторых категорий и более (ст. 2 Постановления); - дополнительная комната или дополнительная площадь предоставляются из свободной или вновь освобождающейся площади в данной квартире, если все жильцы той же квартиры удовлетворены жилой площадью по установленной норме (ст. 5 Постановления); - по желанию лиц, нуждающихся в дополнительной площади, эта площадь предоставляется им из свободной площади в других квартирах дома, но лишь при условии, если все жильцы дома удовлетворены жилой площадью по установленной норме (ст. 5 Постановления); - по специальным законам отдельные граждане наделены правом первоочередного получения дополнительной площади из освобождающейся в данном доме (преимущественно перед иными жильцами), вместе с правом на заселение по своему усмотрению освобождающейся в их квартирах жилой площади (ст. 5 Постановления); - у лиц, имеющих право на дополнительную площадь и фактически ею пользующихся, эта дополнительная площадь не может быть изъята при всякого рода переселениях и уплотнениях (ст. 6 Постановления); - лица, имеющие право на дополнительную площадь, пользуются правом оплаты в том же размере, что и основной площади, в том числе даже при некотором превышении общей площади (п. 9 Постановления); - возможно суммирование дополнительной площади для нескольких членов семьи, одновременно имеющих такое право, но до нормы не более одной отдельной дополнительной комнаты или дополнительной площади в размере, полагающемся по закону двум лицам (ст. 7 Постановления); - городские органы власти в зависимости от местных жилищных условий могут расширять контингент лиц, которым предоставляется право пользования дополнительной площадью, а равно увеличивать размер дополнительной площади с соответственным увеличением норм площади, оплачиваемой в одинарном размере (ст. 12 Постановления); - за лицами, пользующимися дополнительной площадью на основании названного Постановления, в случае утраты оснований, дающих право на пользование дополнительной площадью, право на дополнительную площадь сохраняется в течение трех месяцев (ст. 16 Постановления). Данный обзор, после соответствующего осмысления, позволяет выделить главные юридические признаки исследуемого права, а также юридически значимые обстоятельства его существования. Во-первых, данное право было рассчитано исключительно на жилищные условия в многоквартирных домах коммунального заселения, что отражало жилищные реалии нашей страны 30 - 40-х гг. XX в. Основная масса государственных работников в городах (в том числе тех военнослужащих, которые проживали преимущественно вне обособленных военных городков) расселялась в реквизированных и национализированных бывших господских и так называемых доходных домах, где отдельные комнаты некогда единых домов и больших квартир становились отдельными квартирами-комнатами. Во-вторых, механизм реализации данного права опирался на административно-правовой метод непрерывного нормирования и соответствующего ему распределения и перераспределения жилых помещений. Несмотря на то что жилищная политика 30 - 40-х гг. XX в. постепенно смягчила первоначальную практику "принудительных уплотнений и переселений" (П. В. Крашенинников назвал это концом "великого" передела жилищного фонда, произошедшего в конце 30-х гг. прошлого века) <32>, сами институты административного уплотнения и переселения сохранялись и далее, вплоть до 1983 г., когда прекратилось действие нормы ст. 316 ГК РСФСР 1964 г. Данной нормой предусматривалось, что наймодатель жилого помещения (уточним, что речь идет о советах народных депутатов всех уровней и администрациях предприятий и учреждений) наделялся правом изменения договора найма жилого помещения вследствие образования у нанимателя "излишков жилой площади". На этом основании у органов управления жилищным фондом и возникало право требовать изъятия таких излишков, но исключительно в виде отдельной комнаты и с некоторыми иными ограничениями <33>. По мере реализации советской государственной политики по обеспечению семей жильем в виде отдельных квартир институт изъятия излишков жилой площади существенно трансформировался, пришел в противоречие с новыми жилищными гарантиями граждан и, по сути, прекратил существование ранее, чем был отменен нормативно. -------------------------------- <32> Крашенинников П. В. Указ. соч. С. 65. <33> Научно-практический комментарий к ГК РСФСР / Под ред. проф. Е. А. Флейшиц. М., 1966. С. 369 - 373.

В-третьих, право на дополнительную площадь расширяло общие "обычные" нормы для проживания, которые были весьма скромными, и несколько защищало от государственных административно-распределительных посягательств, описанных выше. Это право позволяло избежать уплотнений и переселений. Именно тогда появилось воззрение, которое в юридической литературе дошло и до наших дней, согласно которому право на дополнительную площадь рассматривалось как "право пользования имеющейся и фактически используемой жилой площадью" <34>. -------------------------------- <34> Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 155.

В-четвертых, исследуемое право как возникало, так и прекращалось. Иными словами, оно могло быть временным и, по сути, рассматривалось именно как временное, связанное главным образом с конкретным должностным, партийным, научным и или иным профессиональным положением правообладателя. При прекращении такого положения прекращалось и право, причем ранее предоставленная площадь изымалась, кроме прямо указанных случаев. В-пятых, дополнительная комната или дополнительная площадь предоставлялась из свободной или вновь освобождающейся площади в данной квартире, если все жильцы той же квартиры удовлетворены жилой площадью по установленной норме. Однако по желанию лиц, нуждающихся в дополнительной площади, эта площадь предоставлялась им из свободной площади в других квартирах дома (опять-таки после удовлетворения остальных жильцов дома жилой площадью по установленной норме). Обратим внимание на эти положения. Право на дополнительную жилую площадь могло порождать владение и пользование ею преимущественно как прилегающей к основной в одной квартире, но, возможно, и в отрыве от занимаемой основной жилой площади в иной квартире. В-шестых, для отдельных категорий право на дополнительную жилую площадь, как правило, было второстепенным, уступавшим праву на расширение до нормы, но по прямому указанию закона могло быть и преимущественным, не зависящим от права других жильцов, нуждающихся в увеличении жилищной площади до необходимой нормы. Со временем конкуренция жилищных прав жильцов в коммунальных квартирах была по-новому урегулирована Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" 1992 г., а также действующей ныне нормой ст. 59 ЖК РФ, регламентирующей предоставление освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире. При этом, несмотря на некоторую внешнюю схожесть, прежнее регулирование, согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР, принципиальным образом не совпадало с сегодняшним, так как оно способствовало сохранению коммунального заселения, в то время как современное жилищное право направлено преимущественно на ликвидацию такого "социального багажа" советского периода. Иными словами: 1. Право на дополнительную жилую площадь, предусмотренное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР почти 80-летней давности, представляет собой совсем иное право, чем принято считать сейчас в свете существующей системы нормативно-правового регулирования и социально-экономических условий, сложившихся в области жилищных отношений. В своем первозданном виде (а иного нет), будучи перенесенным на совершенно иную правовую почву сегодняшнего дня - это мертвое право, право абсолютно непригодное к реализации согласно присущему ему механизму (а иного механизма законодатель так и не предложил). Оно может лишь эпизодически "возрождаться" при условии "наложения" на иные жилищные права, но не способно к самореализации в качестве самостоятельного права. 2. Вопреки положению, приведенному выше, первоисточник исследуемого права все-таки рассматривает его как самостоятельное право, не зависящее от общей нуждаемости заинтересованного лица по иным основаниям. Да, такое право "уступает" праву нуждаемости в улучшении жилищных условий других лиц, которые претендуют на это же пока еще свободное жилое помещение. Но такая конкуренция сама по себе не означает, что право на дополнительное жилое помещение не возникает с момента появления установленных законом оснований. Поэтому имеющееся на практике ограничение в самореализации права на дополнительную жилую площадь, сложившееся под воздействием неконкретности правовых норм и устоявшейся судебной традиции, лишь ослабляет его, но не делает юридически зависимым от иных прав правообладателя. Данные заключения можно полагать главными выводами, вытекающими из всех приведенных рассуждений. Они не претендуют на особое открытие, но весьма красноречивы: то, что в действующем военном законодательстве именуется "правом на дополнительную площадь жилого помещения", не есть то же самое, что "право на дополнительную жилую площадь" в его первозданном виде. Напомним, что речь идет не о терминологическом несовпадении, о чем читатель был предупрежден в самом начале статьи. Речь идет прежде всего о несовпадении самой сути указанных двух прав. Есть право и право, но их схожесть лишь внешняя, словесная. Поэтому любое полное отождествление этих двух схожих, но не одинаковых правовых институтов есть юридическая ошибка. Она стала отражением противоречий диалектического развития современного жилищного законодательства: пытаясь максимально сгладить социально-экономические проблемы отдельных категорий граждан, в том числе военнослужащих, законодатель механически перенес прежний социалистический институт на новую почву без соответствующей нормативно-правовой адаптации. И мы увидели, что из этого получилось. Наглядную картину исследуемых общественных отношений начального советского периода можно представить, вспомнив эпизод из повести М. А. Булгакова "Собачье сердце". Пусть редакция научно-практического журнала не взыщет строго за "растрату" печатной площади, когда в столь академически излагаемую статью включается отрывок из художественного произведения. Оправданием служит то, что нет более полезного занятия, причем как в теоретическом, так и в практическом смысле, чем увидеть исследуемый правовой институт в его внешнем выражении на конкретных жизненных примерах. Итак, в приводимом эпизоде описывается приход в квартиру профессора Ф. Ф. Преображенского администрации во главе с председателем домкома Швондером, уполномоченном в соответствии с законом решать жилищные права нанимателей жилого дома. "- По какому делу вы пришли ко мне? Говорите как можно скорее, я сейчас иду обедать. - Мы, управление дома, - с ненавистью заговорил Швондер, - пришли к вам после общего собрания жильцов нашего дома, на котором стоял вопрос об уплотнении квартир дома... - Кто на ком стоял? - крикнул Филипп Филиппович, - потрудитесь излагать ваши мысли яснее. - Вопрос стоял об уплотнении. - Довольно! Я понял! Вам известно, что постановлением 12 сего августа моя квартира освобождена от каких бы то ни было уплотнений и переселений? - Известно, - ответил Швондер, - но общее собрание, рассмотрев ваш вопрос, пришло к заключению, что в общем и целом вы занимаете чрезмерную площадь. Совершенно чрезмерную. Вы один живете в семи комнатах. - Я один живу и работаю в семи комнатах, - ответил Филипп Филиппович, - и желал бы иметь восьмую. Она мне необходима под библиотеку. Четверо онемели. - Восьмую! Э-хе-хе, - проговорил блондин, лишенный головного убора, - однако, это здорово. - Это неописуемо! - воскликнул юноша, оказавшийся женщиной. - У меня приемная - заметьте - она же библиотека, столовая, мой кабинет - 3. Смотровая - 4. Операционная - 5. Моя спальня - 6 и комната прислуги - 7. В общем, не хватает... Да, впрочем, это неважно. Моя квартира свободна, и разговору конец. Могу я идти обедать? - Извиняюсь, - сказал четвертый, похожий на крепкого жука. - Извиняюсь, - перебил его Швондер, - вот именно по поводу столовой и смотровой мы и пришли поговорить. Общее собрание просит вас добровольно, в порядке трудовой дисциплины, отказаться от столовой. Столовых нет ни у кого в Москве. - Даже у Айседоры Дункан, - звонко крикнула женщина. С Филиппом Филипповичем что-то сделалось, вследствие чего его лицо нежно побагровело и он не произнес ни одного звука, выжидая, что будет дальше. - И от смотровой также, - продолжал Швондер, - смотровую прекрасно можно соединить с кабинетом. - Угу, - молвил Филипп Филиппович каким-то странным голосом, - а где же я должен принимать пищу? - В спальне, - хором ответили все четверо". По прочтении данного эпизода аргументы в пользу ранее сделанного вывода о том, что нельзя отождествлять два схожих, но не одинаковых правовых института прав на дополнительную площадь (согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР и по Закону о статусе военнослужащих), только усиливаются. Становится еще более очевидным, насколько это неприемлемо в новых условиях современного регулирования жилищных отношений. Таким образом, пройдена значительная часть нашего краткого исследования, в ходе которого получен ответ на вопрос о сущности рассматриваемого права применительно к интересам военнослужащих. Но это еще не конец пути. Впереди не менее занимательное задание - попытаться выявить элементы правового механизма, который бы обеспечивал гарантию реализации права на дополнительную площадь жилого помещения для военнослужащих, т. е. отыскать условия его реализации в современных условиях. Данный поиск может быть плодотворным на перспективу, но лишь при условии, что законодатель, который до сих пор сохранял такое право, не отступит от избранного направления правового регулирования и сохранит этот правовой институт и далее. Ведь современная история правового регулирования 90-х гг. прошлого века и начала текущего столетия буквально пестрит нормативными новаторствами, наглядно демонстрируя возможность резкой смены правил. Не стало исключением и исследуемое право. В подтверждение этому можно привести первую редакцию соответствующей нормы Закона о статусе для сравнения с той же нормой в ее новой, ныне действующей редакции. Согласно п. 7 ст. 15 Закона о статусе (в редакции 1993 г.): "Командирам воинских частей, офицерам в воинском звании полковника (капитана первого ранга) и выше предоставляется сверх установленной нормы дополнительная жилая площадь или дополнительная комната размером не менее 10 квадратных метров. Такое же право предоставляется военнослужащим - преподавателям военных образовательных учреждений профессионального образования, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, научным работникам, имеющим ученые степени или звания. Право на дополнительную жилую площадь или дополнительную комнату сохраняется за указанными военнослужащими и после увольнения с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями. Порядок и условия предоставления дополнительной жилой площади или дополнительной комнаты устанавливаются законодательством Российской Федерации". Несколько иное правовое регулирование исследуемого права было предложено законодателем в 1998 г. Согласно п. 8 ст. 15 Закона о статусе (в редакции 1998 г., с изменениями и дополнениями): "Офицеры в воинских званиях полковник, ему равном и выше, проходящие военную службу либо уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, а также командиры воинских частей, военнослужащие-граждане, имеющие почетные звания Российской Федерации, военнослужащие-граждане преподаватели военных образовательных учреждений профессионального образования, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, военнослужащие-граждане научные работники, имеющие ученые степени и (или) ученые звания, имеют право на дополнительную общую площадь жилого помещения размером не менее 15 квадратных метров и не более 25 квадратных метров". Сравнение двух редакций схожих норм о праве военнослужащих на дополнительную площадь жилья позволяет заметить не только незначительные корректировки (некоторое изменение состава правообладателей и признаков наделения их правом, изменение порядка и размера нормирования), но и весьма существенные различия. Во-первых, не все перечисленные в Законе категории военнослужащих теперь наделяются указанным правом после увольнения с военной службы. Оно сохраняется лишь за лицами, имеющими соответствующие воинские звания. Следовательно, право на дополнительную площадь для остальных лиц может быть реализовано лишь в период службы, но по ее окончании такое право утрачивается. В первой редакции рассматриваемого Закона все военнослужащие, имевшие исследуемое право в период службы, в равной мере сохраняли его и при увольнении с военной службы. Во-вторых, если первоначально анализируемая норма содержала отсылку к некоему порядку и условиям предоставления дополнительной жилой площади или дополнительной комнаты, которые должны быть установлены законодательством Российской Федерации, то в ныне существующей редакции никаких конкретизаций не имеется. В данном месте обратим внимание на тот факт, что в новой редакции законодатель фактически восстановил подход, имевший закрепление в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР 1930 г. Но, напомним, с учетом состоявшегося факта "изъятия" института права на дополнительное помещение из жилищного законодательства конкретики в правовом регулировании его реализации для военнослужащих отнюдь не прибавилось. Причем это в полной мере касается осуществления указанного права как в период прохождения службы, так и в момент увольнения с нее. Наши аргументы, подтверждающие такой вывод, следующие. Во-первых, прежняя редакция вышеназванного Закона право на дополнительную площадь на период военной службы распространяла как на постоянное жилье, так и на служебное жилье. Но с января 2005 г. произошла принципиальная корректировка нормы п. 1 ст. 15 Закона о статусе: право военнослужащих было уточнено не просто как право на обеспечение жилыми помещениями, с учетом права на дополнительную площадь, а именно как право на обеспечение служебными жилыми помещениями. Не внесло должной ясности и появление в 2008 г. единых норм предоставления постоянного жилья в собственность или по договору социального найма. В соответствующих положениях ст. 15.1 Закона о статусе места для конкретизации нормирования права на дополнительную площадь жилого помещения не нашлось. В этой связи отмечаемая нами в прежних публикациях неконкретность и двусмысленность данных норм <35> может сыграть злую шутку и с исследуемым правом. -------------------------------- <35> Воробьев Е. Г. О противоположных точках зрения на коррупциогенность новых норм, регулирующих нормативы предоставления жилых помещений военнослужащим // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 8. С. 85 - 89.

В качестве примера смоделируем ситуацию жилищного обеспечения одиноких военнослужащих в воинском звании полковника и подполковника. Согласно норме п. 3 ст. 15.1 Закона о статусе полковнику может быть предоставлено (с учетом права на дополнительную площадь) жилое помещение размером 18 + 15 = 33 квадратных метра, в то время как подполковнику (без права на дополнительную площадь) вполне может быть предоставлено помещение, даже большее по размеру: 18 + 18 = 36 квадратных метров. При этом никаких нарушений закона допущено не будет. Где же гарантии реализации предусмотренного права? Аналогичное моделирование ранее провел и В. М. Корякин, исследующий коррупциогенные факторы в жилищном обеспечении военнослужащих. Автор справедливо указал, что правовая норма о предоставлении отдельным категориям военнослужащих дополнительной общей площади жилого помещения в размере от 15 до 25 квадратных метров делает дискреционные полномочия должностных лиц чрезмерными, а значит, и допускающими злоупотребление. В частности, такая "вилочная" норма предоставления жилья позволяет одному военнослужащему выделить 15 квадратных метров, а другому (более нужному, влиятельному, платежеспособному) - все 25 квадратных метров. И в том и в другом случае, указывает автор, все будет выглядеть в рамках закона <36>. Следовательно, вполне можно смоделировать и иные подобные ситуации, допускающие "законное" произвольное неравенство в реализации прав военнослужащих как в период службы, так и при увольнении с нее, одинаково наделенных аналогичным правом на дополнительную площадь. -------------------------------- <36> Корякин В. М. Коррупция в сфере жилищного обеспечения военнослужащих: теоретико-правовые проблемы // Там же. 2008. N 10. С. 57.

Следовательно, при буквальном толковании Закона о статусе в его действующей редакции: - на период службы право на дополнительную площадь жилых помещений относится лишь к обеспечению служебным жильем по месту службы, но не постоянным жильем; - при обеспечении постоянным жильем по установленным ст. 15.1 и п. 8 ст. 15 Закона о статусе нормам право граждан на дополнительную площадь, как проходящих военную службу, так и увольняемых с военной службы, не гарантирует правообладателям обеспечения равенства, так как оно может быть "поглощено" чрезмерной аморфностью предложенного законодателем нормирования. Обратим внимание на то, что выявленная неопределенность в правовом регулировании в какой-то мере нарушает принципы конституционного равенства военнослужащих, на что указал В. К. Белов <37>. Взять, к примеру, решение законодателя сохранить право на дополнительную площадь жилого помещения при увольнении с военной службы только тем, кто удостоился высоких воинских званий. Понятно, что такой подход повторяет историю регулирования, как это отмечают А. В. Кудашкин и К. В. Фатеев <38>. Вполне допустимо и то, что по воле законодателя более не предусмотрено сохранение такого же права за иными категориями увольняемых, которые имели его лишь в силу занимаемой должности (командиров частей, преподавателей, научных работников). Однако трудно объяснить, какими критериями руководствовался законодатель, сохранив право за теми, кто в процессе многолетней службы добился высоких воинских званий, но лишив его тех, кто увольняется со службы в не менее признанных государством почетных званиях Российской Федерации? -------------------------------- <37> Белов В. К. О соблюдении конституционного принципа равенства при реализации жилищных прав военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 8. С. 51 - 53. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих" (постатейный) А. В. Кудашкина, К. В. Фатеева включен в информационный банк согласно публикации - "За права военнослужащих", 2005 (издание четвертое, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <38> Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". 3-е изд. М., 2002. С. 251.

Указанные выше сомнения наталкивают на мысль о необходимости не только дополнительной нормативной детализации механизма реализации, но и общей конкретизации исследуемого права. С подобным предложением обращаются к законодателю и другие правоведы. Например, О. В. Кропачева, исследовавшая жилищные права военнослужащих и механизм их реализации, предложила внести соответствующие изменения в ЖК РФ, закрепив право на дополнительную общую площадь жилого помещения размером не менее 15 квадратных метров и не более 25 квадратных метров для тех категорий военнослужащих, которые перечислены в специальном военном законодательстве <39>. -------------------------------- <39> Кропачева О. В. Жилищные права военнослужащих и механизм их реализации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 19, 22.

А. А. Выскубин, рассматривая проблемы компенсационных выплат за наем (поднаем) жилых помещений согласно норме п. 3 ст. 15 Закона о статусе, вполне справедливо указывает на необходимость их нормативной конкретизации, в частности, в зависимости от места расположения жилья по отношению к месту службы <40>. -------------------------------- <40> Выскубин А. А. Размер денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений определяется исходя из места (населенного пункта) прохождения военнослужащим военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 8. С. 69 - 71.

В связи с вышесказанным, развивая мысль названного юриста, но уже в ином, интересующем нас направлении, представляется возможным выдвижение аналогичного предложения о необходимости дифференциации размера компенсаций найма (поднайма), а также аренды жилых помещений воинской частью для временного предоставления с учетом права отдельных категорий военнослужащих на дополнительную площадь жилого помещения. Подобная конкретизация закона вполне созвучна и идее, выдвинутой ранее А. В. Молодых: компенсация должна быть соразмерна реальной возможности обеспечить военнослужащего и членов его семьи жилыми помещениями по нормам, установленным для предоставления служебных жилых помещений <41>. Следует ли в очередной раз напоминать о том, что действующим законодательством нормы предоставления жилья предусмотрены с учетом права отдельных категорий военнослужащих на дополнительную площадь. -------------------------------- <41> Молодых А. А. О некоторых вопросах приведения жилищного законодательства, регулирующего жилищные отношения с участием военнослужащих, в соответствие с положениями Жилищного кодекса Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 7. С. 78.

Напрямую такое же предложение было выдвинуто в диссертационном исследовании Ю. О. Гавриловой, которая сформулировала его следующим образом: "В связи с тем что военнослужащим должны предоставляться служебные жилые помещения в соответствии с нормами предоставления и с учетом права на дополнительную жилую площадь, автором предлагается предоставить военнослужащим право на наем жилых помещений с выплатой им денежной компенсации наряду с возможностью пользования предоставляемыми им служебными жилыми помещениями. При этом размер компенсации должен быть пропорционален недостающему количеству квадратных метров" <42>. -------------------------------- <42> Гаврилова Ю. О. Права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения: Дис. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 67, 140.

В настоящее время государство прилагает значительные усилия для решения достаточно запущенной жилищной проблемы военнослужащих. И это не пустые слова. Согласно данным аудита эффективности использования государственных средств на обеспечение жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в 2006 - 2007 гг., которые в 2009 г. привела Коллегия Счетной палаты, есть существенные положительные результаты. На решение жилищной проблемы военнослужащих из федерального бюджета было направлено 80,6 млрд. руб., что позволило Министерству обороны Российской Федерации получить 55,4 тыс. квартир и 4,2 тыс. мест в общежитиях. В результате общее количество военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации, нуждающихся в жилье, сократилось на 22,4%: с 157,8 тыс. семей военнослужащих (на 1 января 2006 г.) до 122,4 тыс. семей (на 1 января 2008 г.). При этом основное внимание уделялось решению задачи обеспечения военнослужащих постоянным жильем. Значительное влияние на сложившуюся положительную динамику снижения числа нуждающихся в жилье оказала Президентская программа "15 + 15" <43>. -------------------------------- <43> Количество военнослужащих, нуждающихся в жилье, сократилось на 22,4%. [Электронный ресурс]. URL: http://www. rg. ru/2009/02/03/zhiliyo-sp-anons. html.

Напомним, что цифры в названии "Программа "15 + 15" означают сумму выделенных денежных средств в миллиардах рублей. Поэтому имеются все объективные основания полагать, что государством все-таки будут решены не единожды озвученные руководителями страны задачи обеспечения основной массы военнослужащих постоянным жильем до конца 2010 г., а служебным - до конца 2012 г. Поводом для такого оптимистического вывода служат размеры реального государственного финансирования: если на указанные цели в 2009 г. было выделено около 74 млрд. руб. (почти столько же, сколько в 2006 и 2007 гг. вместе взятых), то на 2010 г. запланировано выделение почти 124 млрд. руб. <44>. Может быть, не все пройдет так гладко, как хотелось бы и как планируется в деталях, однако весомые основания для оптимизма имеются. -------------------------------- <44> Сидибе П. Все просчитано: На строительство жилья для военных в будущем году выделят 124 миллиарда рублей // Рос. газ. 2009. 10 авг.

Обозначенные государством временные рубежи и соответствующие им темпы жилищного обеспечения военнослужащих напрямую касаются и рассматриваемого нами права на дополнительную площадь жилого помещения. Вспомним основные выводы, сделанные по результатам исследования сущности и условий реализации рассматриваемого права. Это право есть институт, отражающий систему активного административно-правового регулирования, в центре которого находится гарантированное законом и фактической возможностью постоянное распределение и перераспределение жилищного фонда, естественно предполагающее и соответствующий правовой режим жилья. Данное право в его начальном виде постепенно утратило былые возможности, но не исчезло. А произошло это по мере ликвидации массовых коммунальных заселений, по мере ослабления правовых основ командно-распределительного управления жильем, по мере усиления жилищных прав и гарантий, предоставляемых законом гражданам. Поэтому неудивительно, что правоприменитель, столкнувшись в последние десятилетия XX в. с невозможностью реализации старого права в новых условиях, фактически ограничил его в самостоятельном осуществлении. В. М. Корякин в ходе исследования коррупционных проблем в жилищном обеспечении военнослужащих одновременно раскрыл и проблемные вопросы функционирования механизма распределения и перераспределения жилых помещений ведомственного жилищного фонда <45>. Картина, обрисованная автором, позволяет утверждать, что сложившийся сегодня государственный жилищный фонд с его механизмом распределения и перераспределения служебного жилья непригоден для правомерной замены помещений в целях реализации права отдельных категорий военнослужащих на дополнительную площадь, т. е. не гарантирует надлежащего исполнения закона в части исследуемого права. Следовательно, современные условия ни юридически, ни фактически не способны дать почву этому праву, пусть и в новом его виде. -------------------------------- <45> Корякин В. М. Коррупция в сфере жилищного обеспечения военнослужащих: теоретико-правовые проблемы // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 10. С. 53 - 55.

Однако такое положение может быть преодолено. В условиях принципиально новой системы жилищного обеспечения военнослужащих, на создание которой нацелено государство, этот правовой институт, хотя и в ином виде, вполне приемлем. Создание полноценного служебного жилищного фонда в Вооруженных Силах Российской Федерации, в других федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, и адекватная этому система правового регулирования помогут преодолеть коллапс в указанных правоотношениях. Не единожды озвученное в настоящей статье утверждение о том, что право на дополнительную площадь жилого помещения не является правом на улучшение жилищных условий и соответственно на новое получение жилья, а есть не что иное, как подмена ряда юридических понятий. Да, это не право на улучшение жилищных условий, но это самостоятельное право на получение нового жилья, или жилья в дополнение к имеющемуся, с учетом установленного законом права, то есть право на замену. Категория получения жилья - достаточно широкая категория. Она поглощает в себе некоторые иные категории жилищного регулирования - получение в виде улучшения жилищных условий, в форме обмена жильем, в виде замены имеющегося на иное (в нашем случае - по количеству площади). Обратим внимание на то, что нами введено новое понятие - замена жилого помещения. В теоретическом плане вопрос ранее известного, а ныне достаточно забытого института замены жилья был детально исследован Е. С. Гетман. Автор указала основные признаки, отличающие его от иных внешне похожих институтов жилищного права. Это, в частности, такие моменты, как: - отношения по замене имеют не чисто гражданско-правовой характер, а содержат в себе значительные административные элементы, т. е. замена есть специальный институт административного права; - признаком замены является предоставление свободного жилья взамен на освобождение ранее занимаемого жилья, которое также приобретает режим свободного для последующего распределения; - для замены жилье должно обладать соответствующим специальным правовым режимом, позволяющим его осуществлять; - основания замены могут быть указаны в законе, но не ограничиваются им, т. е. могут дополнительно расширяться по решению администрации, наделенной правом замены по своему усмотрению, хотя и в известных пределах. Общими выводами Е. С. Гетман стали заключения о том, что право замены жилья есть самостоятельный правовой институт; что это право может принадлежать как гражданину, так и администрации; что замена не зависит от нуждаемости в улучшении жилищных условий и может вести как к увеличению, так и к уменьшению ранее занимаемой гражданином жилой площади <46>. -------------------------------- <46> Гетман Е. С. К вопросу о замене жилых помещений // Актуальные проблемы жилищного права: Сб. работ памяти П. И. Седугина. М., 2003. С. 63 - 75.

Это напоминает многое из изложенного в статье. И общий вывод напрашивается сам собой. Институт права на дополнительную площадь жилого помещения и есть институт замены жилых помещений. Поэтому наличие достаточного по количеству и качеству служебного жилищного фонда не только по нормативам предоставления согласно возможному составу семьи военнослужащих, но и по нормативам права отдельных категорий на дополнительную площадь, соответствующее правовое закрепление механизма распределения и перераспределения служебного жилья в форме его замены - перспектива развития исследованного права. При таком подходе в полной мере могут быть осуществлены как законные государственные интересы, так и законные интересы военнослужащих, обладающих указанным правом. Как точно отметил В. В. Субочев, субъективное право, законный интерес и просто интерес субъекта правоотношений - понятия, тесно между собой взаимосвязанные. С законным интересом, в отличие от субъективного права, не всегда корреспондирует обязанность контрагента вести себя строго определенным образом. Поэтому субъектам правовой политики надлежит искать средства и обеспечивать механизмы для содействия в реализации как субъективным правам, так и законным интересам <47>. -------------------------------- <47> Субочев В. В. Законные интересы / Под ред. А. В. Малько. М., 2008. С. 480.

Иными словами, следуя по пути, обозначенному самим законодателем, необходимо и далее развивать правовое регулирование института права на дополнительную площадь жилого помещения, конкретизируя и доводя его до логического конца, расширяя и перенося на иные жилищные и военно-административные права и обязанности, к которым данное право имеет непосредственное отношение. Одновременно следует продолжать создавать соответствующие этому институту надлежащие социально-экономические условия, требующиеся для его самореализации в законных интересах и государства, и военнослужащих.

Название документа