Верховный суд Индии как орган охраны окружающей среды

ВЕРХОВНЫЙ СУД ИНДИИ КАК ОРГАН ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Л. Б. ШЕЙНИН

Шейнин Л. Б., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института социальной политики АТиСО.

Спад производства, который произошел в России в 1990-х годах, не был использован для улучшения промышленных установок, обеспечивающих очистку выбросов. Большая часть общества заботилась о своем выживании, а те, кто был занят освоением приватизированных предприятий, мало думал об охране природы. Последняя не была приоритетом и для государства. Законодательство о приватизации государственной собственности не упоминало об охране природы. Если предприятие меняло своих хозяев или объявлялось банкротом, никто не переживал, что за ним числились невыполненные мероприятия по очистке его выбросов. В формулярах бухгалтерских и других документов не были предусмотрены сведения (их нет и до сих пор) о задолженности предприятия перед обществом в части обезвреживания своих отходов и профилактики экологических аварий. В указанных документах не всегда указывались даже точные земельные границы предприятия <1>. -------------------------------- <1> В этой части плохой пример подавало Правительство РФ. В многочисленных его распоряжениях о передаче в муниципальную собственность отдельных автобаз, коммунальных и др. предприятий ничего не говорилось об уточнении границ передаваемых вместе с этими объектами земельных участков.

Не лучшая картина наблюдалась и наблюдается в капитальном строительстве. В формах подрядного строительного договора не всегда предусматривается порядок указания на местности границ участков, передаваемых в распоряжение строителей. Подрядная строительная организация не имеет никакого земельного титула в отношении участка земли или трассы, где она ведет свои работы; формально она не отвечает ни за их экологическое состояние, ни за возможный ущерб, причиняемый соседним землям. После окончания крупной стройки вновь возведенный (или реконструированный) объект должна принимать в эксплуатацию Государственная приемочная комиссия. Однако в составляемых ею документах "по традиции", ведущей свое начало со времен ускоренной индустриализации, экологические вопросы, относящиеся к стройплощадке или к трассе строительства, нередко не находят своего отражения. Если строители закопают в землю бракованные панели или даже бросят их поверх земли, это мало кому покажется удивительным. Такой результат во многом объясняется малой авторитетностью отечественных органов по охране природы. В области капитального строительства к этому добавляется слабое внимание к экологическим вопросам служб и организаций, отвечающих за земельное обеспечение строительного процесса. Несколько иная обстановка существует в тех развивающихся странах, где идет экономический рост и где особенную остроту приобретают вопросы охраны природы. Ухудшение экологической обстановки, которое нередко сопутствует промышленному развитию, требует повышения авторитета государственных надзорных органов, однако так происходит далеко не везде. В некоторых странах, например в Индии, позиция природоохранных органов недостаточно обеспечена в правовом отношении; "хорошие" федеральные законы не подкреплены там необходимыми нормативами и стандартами, не увязаны должным образом с правами и обязанностями штатов и муниципальных властей. Так, обращенные к предприятиям-загрязнителям предписания устроить полигоны для токсичных отходов оказываются ослабленными из-за отсутствия детальных требований к таким устройствам; кроме того, не ясно, кто и как должен выделять подходящие для этого участки. Некоторые предприятия "копят" отходы на своих территориях, тогда как другие устраивают примитивные свалки за своими пределами, в том числе в неподходящих местах. Нередки случаи, когда опасные отходы вывозятся в овраги; они обнаруживаются в реках, каналах и на обочинах дорог. Часть таких отходов находит себе бесконтрольное применение, поскольку их стихийно "разбирают" в качестве строительных материалов. Некоторые заводы, расположенные на морском побережье, пользуются этим, чтобы сливать свои отходы в море. В морских портах Индии широко развиты операции по разделке скрапа и других отходов, по разборке отслуживших свой срок кораблей. Отходы импортируются более чем из сотни стран. Обычно отходы разделываются на месте, но при невысокой экологической культуре это ведет к захламлению и загрязнению прибрежной полосы и прибрежных вод. Деятельность по разделке прибывающих отходов требует получения лицензии; однако имеется немало мелких фирм, работающих нелегально, в том числе с опасными отходами. В этих условиях в качестве необычного экологического органа еще в середине 1980-х годов выдвинулся Верховный суд Индии. Принятие им на себя таких функций он мотивировал Конституцией страны, которая предоставляет гражданам "право на жизнь"; это право толкуется как право на здоровую среду обитания. Верховный суд исходил из того факта, что федеральные органы, призванные охранять качество среды (Министерство лесного хозяйства и охраны природы; Бюро по борьбе с загрязнениями), а равно органы штатов не всегда справляются со своими задачами, существуют также пробелы права. С учетом этих обстоятельств Верховный суд поощряет жалобы граждан в свой адрес и берет на себя функцию воздействия на конкретных нарушителей. Для этой цели он образовал так называемый Наблюдательный комитет, который наделил чисто административными функциями. Характерно, что Конфедерация промышленников Индии в лице своего Экологического комитета выразила недовольство появлением нового надзорного органа, однако затронутые промышленные предприятия в общем подчиняются ему <2>. -------------------------------- <2> Sharma D. C. By Order of the Court: Environment Cleanup in India // Environmental Health Perspectives. Vol. 113. N 6. June. 2005. P. 394 - 397.

В одном случае Верховный суд пресек косвенную попытку неподчинения своему Наблюдательному комитету. Последний приказал закрыть титановый завод на побережье, который сбрасывал в море неочищенные стоки (убивавшие морскую живность). Суд штата Керала попытался смягчить это предписание, предоставив виновному предприятию льготный срок для создания очистных сооружений. Но Верховный суд принял специальное постановление, запретившее кому бы то ни было вмешиваться в деятельность своего Наблюдательного комитета. Поддержка Верховного суда позволяет этому комитету не только выдавать предписания нарушителям, но и штрафовать их. Ряду предприятий предъявлено требование рекультивировать или привести в безопасное состояние созданные с их участием свалки опасных отходов. В портах и на припортовых территориях была закрыта 21 площадка по разделке старых судов, поскольку эти площадки не были оборудованы для нейтрализации (прежде перевозившихся в этих судах) химикатов и остатков других опасных грузов. Наблюдательный комитет не смог бы выполнять свою задачу, если бы не опирался на профильные и непрофильные общественные организации, помогающие ему выявлять экологические нарушения и их виновников. В местные наблюдательные группы он стремится привлекать авторитетных лиц, в их числе ученых, политических деятелей, а также представителей администрации. Он оказывает нажим на некоторые штаты, с тем чтобы их органы охраны природы включились в организацию подобных групп или даже нанимали частных экологических детективов. По примеру США от предприятий требуют публичной информации относительно тех опасных веществ и отходов, с которыми они оперируют. В ряде случаев достаточным оказывается неформальный "нажим" на причастные предприятия и организации. Так, завод по производству аккумуляторов начал покупать выпускаемые им, но уже отслужившие аппараты для их переработки в контролируемых условиях. Тем самым осложняется деятельность мелких ("пиратских") фирм, которые скупают использованные аккумуляторы для выплавки из них свинца в кустарных условиях. В Дели осуществляется проект поэтапного вытеснения дизельных автобусов (изношенные дизельные моторы приводят к опасному загрязнению воздуха), а также по выводу из города экологически неприемлемых производств. В Гуджарате активизировалась деятельность предприятий по оборудованию полигонов для опасных отходов, в том числе на кооперативных началах. Верховный суд запросил информацию у экологических органов штатов, какие отходы и в каких количествах накапливаются на (крупных) предприятиях. Такая информация необходима, чтобы пресекать деятельность предприятий по нелегальному избавлению от своих отходов. Но у штатов таких сведений не оказалось, и как их собирать, они тоже "не в курсе". Эту последнюю задачу Верховный суд взял на себя, создав для этой цели особый Полномочный комитет по отходам (его отчет был получен в 2001 г.). Последний задокументировал 80 нелегальных свалок в штатах Гуджарат и Андра Прадеш. В этом последнем штате для наблюдения за "расползанием" свалок удалось задействовать искусственный спутник Земли. По инициативе Полномочного комитета Министерство лесного хозяйства и охраны природы уточнило список разрешенных для утилизации отходов, в том числе в составе ввозимых в страну вторичных ресурсов, и приняло стандарты их переработки. Ввоз некоторых опасных отходов полностью запрещен; разгрузка в портах привозимых отходов допускается только с одобрения созданных для этой цели лабораторий. Отрабатывается процедура создания припортовых полигонов для погребения неутилизируемых остатков, а также порядок информации местной общественности и властей о подобной хозяйственной деятельности. Двадцатилетний опыт Индии показал, что высшая судебная власть способна проявить себя в необычной сфере - как объединитель усилий разных ведомств, задействованных в охране окружающей среды. Кроме того, ее авторитет оказывается достаточно весомым в ходе инспекторских проверок, которые осуществляют созданные при ней органы. Она же показала способность объединять вокруг себя (точнее, вокруг созданных ею специализированных структур) многие местные группы и общественные организации, заинтересованные в создании здоровой среды обитания. Если все это так, то родившийся в Индии образец может проявить себя и в других областях государственного управления. Но насколько устойчивым является такой способ надведомственной координации деятельности федеральных правительственных органов и внедрения судебного органа в специфическую область государственного управления, может показать только будущее. Приведенный опыт Индии нельзя считать уникальным. В СССР в 1970-х годах многие союзные республики (РСФСР - в последнюю очередь) "обзавелись" своими органами по охране природы. Но при Правительстве СССР такого органа еще не было, хотя нужда в аналогичной структуре существовала и на этом уровне. Не было и развитого законодательства в области охраны окружающей среды. Тогда на первый план неожиданно выступил Госстандарт СССР, имевший право принимать общеобязательные государственные стандарты - ГОСТы. Этот орган создал ряд ГОСТов, в которых были сформулированы некоторые отсутствующие в законодательстве нормы по охране природы. Часть ГОСТов содержала даже обязательную к применению природо-хозяйственную терминологию (последнее, как представляется, было излишним). Хотя охрана природы не входила в непосредственные задачи Госстандарта, его "вторжение" в эту область государственного управления не вызывало видимых протестов. Но после создания специализированных органов по охране природы инициативы Госстандарта в этой области оказались заброшенными и во многом забытыми. Однако из этого опыта можно вывести некоторые уроки. Они заключаются в том, что если в государственном управлении образуется пробел, то этот пробел может заполнить даже непрофильный орган. Опыт Индии как будто подтверждает этот вывод. Не исключено, что такое может случиться не только в природоохранной области, но и в других сферах государственной деятельности.

Название документа