Эколого-правовые основы устойчивого развития поселений

(Жуйков В. М., Пышьева Е. С.)

("Журнал российского права", 2013, N 9)

Текст документа

ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ПОСЕЛЕНИЙ

В. М. ЖУЙКОВ, Е. С. ПЫШЬЕВА

Жуйков В. М., руководитель Центра частноправовых исследований ИЗиСП.

Пышьева Е. С., младший научный сотрудник ИЗиСП.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в соответствии с планом НИР и Московским государственным университетом леса (МГУЛ) проведена научно-практическая конференция на тему "Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений".

Открывая конференцию, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, член Общественного совета при Росприроднадзоре доктор юридических наук, профессор С. А. Боголюбов отметил, что наличие конкурирующих норм в градостроительной и экологической отраслях российского законодательства приводит к проблеме их реализации. Градостроительное законодательство не выделено в качестве самостоятельного в Конституции РФ, оно представляет собой комплексное законодательство, главную роль в котором играет именно экологическое законодательство. При регулировании смежных с градостроительными общественных отношений на территории поселений (например, земельных, лесных, водных) приоритет отдается нормам ГсК РФ как специальным. На практике нередко возникают трудности, в частности, связанные с наличием общих правовых институтов в градостроительном и земельном законодательстве. Это ставит правоприменителя в сложную ситуацию при выборе норм права.

По мнению ректора МГУЛ доктора технических наук, профессора В. Г. Санаева, решение экологических проблем - одно из приоритетных направлений в настоящее время. Особенно уязвимой на территории поселений является природная среда. В подтверждение были приведены данные, показывающие, что более 50% населения страны дышит воздухом, в котором ПДК вредных веществ превышены в 6 - 8 раз. Многолетнее сотрудничество ИЗиСП и МГУЛ способствует расширению объема информации о проблемах природосбережения, требующих оперативного решения. Необходимо формирование экологического мышления общества.

Декан гуманитарного факультета, заведующий кафедрой права МГУЛ, главный эксперт Российского федерального центра судебной экспертизы при Минюсте России доктор юридических наук, профессор Е. И. Майорова отметила, что эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений касаются всех людей, проживающих в городских условиях. Все знают, что человек - это часть природы; китайцы считают, что, кроме системы кровообращения, существует и другая система - ци, которая хорошо работает, только если человек живет в единстве с природой. Сегодня практически не осталось незастроенных территорий, а городские леса, которым уделено мало внимания в Лесном кодексе РФ, переживают тяжелое время. Однако современное общество не всегда выступает за то, чтобы право на благоприятную окружающую среду было соблюдено. Именно поэтому необходимо поддерживать благоприятную окружающую среду не только с помощью правовых методов, но и путем привлечения широкой общественности.

Вопросам природоохранного потенциала инструментов градостроительной деятельности, позволяющих обеспечить благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность в поселениях, посвятил свое выступление ведущий научный сотрудник ИЗиСП, юрист-эксперт ЗАО "Группа компаний "ШАНЭКО" кандидат юридических наук Н. В. Кичигин. В качестве таких экологических инструментов им были рассмотрены документы градостроительного планирования и градостроительного зонирования, документация по планировке территории, инженерные изыскания, экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий. Так, посредством утверждения документации по планировке территории выделяются границы территории (земель) общего пользования, которые не подлежат приватизации, что обеспечивает дополнительные гарантии защиты от застройки скверов, парков и других озелененных территорий, имеющих рекреационное значение. Основная функция документов - фиксация градостроительных решений и контроль за их исполнением; данные инструменты могут использоваться как во вред природе, так и для ее защиты.

Проректор по научной работе, доцент МГУЛ кандидат технических наук В. И. Парфенов подчеркнул, что на базе МГУЛ в населенных пунктах созданы и функционируют научно-образовательные инновационные комплексы, разрабатывающие нормативно-правовую документацию по специальности "Лесное дело", учебно-образовательные центры, Щелковский учебно-опытный лесхоз.

Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, эксперт Государственной Думы ФС РФ кандидат юридических наук Е. А. Галиновская посвятила свое выступление образуемым в границах города иным зонам, а именно зонам рекреационного назначения и особо охраняемым природным территориям (ООПТ). Рекреационные зоны предусматриваются правилами землепользования и застройки и, несмотря на то что требование установления таких зон в обязательном порядке отсутствует, тем не менее зоны, предназначенные для рекреации, устанавливаются в правилах всегда. К таким зонам в городах, в частности, относят создаваемые парки, зеленые зоны, скверы, городские сады. Земли ООПТ, находящиеся в границах городов, отличаются от иных земель установлением наиболее строгого режима использования, предполагающего распространение запретов на осуществление определенных видов деятельности (строительство автомобильных дорог, трубопроводов, движение и стоянка механических транспортных средств).

Проблемы региональных лесов, лесов Подмосковья раскрыли академик РАСХН профессор МГУЛ Н. А. Моисеев и аспирант О. И. Сурканов. Леса области захламлены буреломом, промышленными и бытовыми отходами. Московская область стала лидером по самозахвату государственных лесов для строительства коттеджей. В целях решения существующих проблем целесообразна разработка новой лесной политики, одной из главных составляющих которой станет переход от моноресурсного к многоресурсному лесоуправлению на основе интенсификации многоцелевого лесного хозяйства. Для этого потребуются кардинальные изменения ряда норм ЛК РФ и подзаконных актов.

Старший научный сотрудник Института государства и права РАН кандидат юридических наук, доцент Г. Л. Землякова изучила тему территориального планирования и высказала сомнение относительно перспектив достижения устойчивого развития территории России путем реализации территориального планирования в том виде, в котором оно сейчас предусмотрено в ГсК РФ. Особо были рассмотрены вопросы соотношения документов территориального планирования и градостроительного зонирования, соответствия правил землепользования и застройки документам территориального планирования. Если следование названных правил таким документам неукоснительно, то одновременное наличие правил землепользования и застройки и генерального плана избыточно. Принятие и реализация документов территориального планирования без учета принципа комплексного развития территорий может обострить существующие проблемы, в том числе экологические.

Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, эксперт Рослесхоза кандидат юридических наук Ю. И. Шуплецова провела анализ регионального законодательства об охране городской растительности. Единого подхода к регулированию вопросов использования и охраны городской растительности в субъектах РФ в настоящее время нет, поэтому законодательство субъектов Федерации формируется в основном не как природоохранительное, а как административное или градостроительное. Основные нормы направлены на правовое регулирование формирования архитектурного облика городов и сосредоточены в нормативных правовых актах по вопросам градостроительства и благоустройства.

Доцент кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА им. О. Е. Кутафина доктор юридических наук В. С. Елисеев рассмотрел соотношение императивного и диспозитивного регулирования лесопользования, оценив целесообразность и эффективность положений, содержащихся в ГК РФ и ЛК РФ. Несмотря на то что в России самые большие запасы леса в мире, показатели его заготовки ниже, чем в Финляндии и Швеции, поскольку в нашей стране велик "теневой" оборот. Подобная ситуация объясняется "нашествием цивилистики на лесное законодательство"; внедрение цивилистических начал в отношения, связанные с государственной собственностью, порождает коррупцию. В связи с этим необходимо четко прописать права и обязанности чиновников, что не позволит игнорировать государственные интересы. ЛК РФ является одним из немногих документов, содержащих верный подход к регулированию договоров с государственным участием. Это происходит посредством такой закрепленной в ЛК РФ правовой конструкции, как типовой договор, рассматривающийся цивилистами как пережиток советского периода, от которого следует избавиться.

Водные аспекты в установлении границ города проанализировал старший научный сотрудник Института экономики РАН кандидат юридических наук Л. Б. Шейнин. Границы города - это проблема не только земельного и лесного права, как было принято считать в советской литературе. Эти границы требуют детального регулирования в ГсК РФ и ВдК РФ. Дополнения должны быть внесены также в ГК РФ, Устав внутреннего водного транспорта, в законы о рыболовстве и о полномочиях федеральных, региональных и местных властей. Проблемы городских границ должны быть в поле зрения Росстроя России, которому под силу собрать и обобщить информацию, связанную с водными границами поселений.

Дискуссию продолжил ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Д. О. Сиваков, рассмотревший правовой режим водных объектов, находящихся на территории городов и в пригородных зонах: не может быть земель водного фонда в городе, но водные объекты могут быть. Земли города, покрытые водой либо служащие берегом, предлагается выделить в особую зону, назвав ее зоной водохозяйственного использования, которая особенно важна для крупных городов с обширными водными акваториями. Земли в границах пригородных зон, учитывая их роль в питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении, должны быть отнесены к землям водного фонда. На их территории распространен и представляет опасность захват береговых полос общего пользования физическими и юридическими лицами, существует проблема водопотери из-за неисправной системы водоснабжения.

Доцент кафедры экологического и земельного права МГУ им. М. В. Ломоносова, член общественной организации г. Королева "За чистый город" кандидат юридических наук С. Н. Русин отметил, что сегодня сложилась практика, когда принятые федеральные целевые программы в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не выполняются, причем правительство само санкционирует прекращение исполнения таких программ. Состояние государственного планирования в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития поселений характеризуется, с одной стороны, наличием разработанных документов стратегического планирования, а с другой - отсутствием конкретных целевых планов и программ, которые могли бы обеспечить реализацию документов первой группы.

Доцент Оренбургского государственного аграрного университета, руководитель комиссии Оренбургской региональной общественной организации "Союз юристов Оренбуржья" кандидат юридических наук Н. П. Поставная раскрыла проблемы планового использования одного компонента окружающей среды - земель городских и сельских поселений. Она указала, что правовое значение градостроительного регламента состоит в возможности реально регулировать плановое использование земельных участков. Органы публичной власти по-прежнему не желают регулировать строительство на землях населенных пунктов на основе правил землепользования и застройки. Застройка директивными методами привела к тому, что микрорайоны отдельных поселений не обеспечены объектами социальной, транспортной инфраструктуры.

Доцент кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета, руководитель Сравнительно-правового центра лесопользования России и Финляндии кандидат юридических наук Т. Ю. Оленина рассмотрела эколого-правовые аспекты планирования применительно к лесам. Основа лесного планирования - лесной план субъекта РФ, являющийся инструментом для управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. К сожалению, лесные планы, несмотря на прогрессивность включения в них экономической составляющей, не соответствуют требованиям, определенным типовой формой.

Заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. Л. Минина охарактеризовала правовой режим содержания животных в городской среде. Группы домашних животных в законодательстве не выделены, и к настоящему времени отсутствуют специальные нормативные правовые акты, которые охватывали бы все вопросы, связанные с порядком обращения с такими животными. Были рассмотрены проблемы, касающиеся содержания животных в городах: болезни животных, случаи их агрессивного поведения, создаваемый ими шум, загрязнение улиц, парков, жилых территорий. Во многих муниципальных образованиях приняты нормативные акты, регулирующие обращение с домашними животными, однако полномочия органов местного самоуправления в этой сфере законодательством вообще не определены.

Доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии (СГЮА), судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда кандидат юридических наук Т. В. Волкова обратила внимание на возникающие в практике арбитражных судов споры относительно определения кадастровой стоимости земельных участков: кадастровая стоимость земельного участка должна определяться исходя из его наиболее эффективного использования, а не только в зависимости от целевого назначения.

Старший преподаватель кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА им. О. Е. Кутафина кандидат юридических наук В. К. Быковский проанализировал современные тенденции развития лесного законодательства: наблюдается принятие отдельных федеральных законов, игнорирующих природоохранное, в том числе лесоохранное, законодательство, что ведет к нарушению права граждан на благоприятную окружающую среду. Принимаются федеральные законы, устанавливающие изъятия из общих правил. В качестве примера был приведен Федеральный закон от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году...", нормы которого имеют приоритет перед ЛК РФ.

Доцент кафедры права МГУЛ кандидат юридических наук В. А. Попов исследовал коррупционную составляющую в законодательстве о городских лесах, обусловленную отсутствием четкой правовой регламентации статуса городских лесов, наделением администрации муниципальных образований большими полномочиями в вопросах распоряжения землей. Коррупционная составляющая в принятии управленческих решений наиболее часто проявляется при изменении границ населенных пунктов, затрагивающих земли лесного фонда. На практике применяются коррупционные схемы при коттеджном строительстве (участки при этом располагаются, как правило, в рекреационной зоне), установлении границ земель лесного фонда со смежными земельными участками.

Доцент кафедры земельного и экологического права СГЮА кандидат юридических наук Е. Ю. Чмыхало отметила, что требования экологического законодательства, соблюдение которых необходимо в поселениях, в первую очередь направлены на охрану атмосферного воздуха, которая обеспечивается не только размещением объектов, оказывающих негативное воздействие, в специальных территориальных зонах, установлением санитарно-защитных зон, но и определением предельных параметров разрешенного использования, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте. Требования, установленные градостроительным и экологическим законодательством, недостаточны для обеспечения устойчивого развития поселений, создания благоприятной окружающей среды.

Аспиранты СГЮА В. А. Попкова и В. И. Симонов в своих выступлениях затронули вопросы обращения отходов производства и потребления, полномочий органов местного самоуправления, видов разрешенного использования земельных участков, установление которых служит средством обеспечения устойчивого развития территорий населенных пунктов.

Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, сотрудник Центра интерэкоправа ЕврАзНИИПП кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева отметила тот факт, что тенденция усиления загрязнения атмосферного воздуха в российских городах в обозримом будущем сохранится, поскольку потенциал самовосстановления природной среды городской территории невысок, а способы государственной охраны атмосферного воздуха малоэффективны. Однако, несмотря на жесткость требований российского законодательства в области охраны атмосферного воздуха, цели правового регулирования охраны этого компонента природной среды далеки от реализации.

Экономические аспекты были рассмотрены в выступлении ведущего научного сотрудника Финансового университета при Правительстве РФ, члена Международной академии регионального сотрудничества и развития доктора экономических наук С. В. Макар, посвященном развитию методологии научных исследований в области устойчивого развития и применению ее к развитию поселений. Необходимо построение стратегии устойчивого развития поселений на региональном и муниципальном уровнях. Для этого предполагается использовать методологию пространственного анализа, суть которой заключается в моделировании взаимосвязей и взаимодействий элементов пространства, в том числе уже существующих территориальных структур. Подход, связанный с выделением возможностей и рисков, позволяет учесть метод SWOT-анализа, который может быть эффективно использован для проектирования освоения территории в целях ее устойчивого развития.

Доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета, юрисконсульт ООО "Аврора+" кандидат юридических наук Э. Ф. Нигматуллина отметила, что серьезной проблемой является абразия берегов водохранилищ. Основные последствия разрушения берегов - выведение из землепользования значительных площадей сельскохозяйственных и лесных угодий, развитие оползневой опасности на застроенных территориях. Принятие Концепции благоприятного использования береговой полосы позволит обеспечить межотраслевое регулирование комплексных отношений, связанных с вовлечением береговой полосы в рыночный оборот.

Финансовые проблемы развития поселений проанализировала старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук О. А. Дементьева. Для обеспечения развития любого публично-правового образования необходимы соответствующие финансовые средства. В результате последней реформы местного самоуправления количество муниципальных образований было увеличено почти в два раза, в основном за счет городских и сельских поселений, однако на федеральном уровне за поселениями законодательно не закреплены бюджетные источники, достаточные для исполнения установленных расходных обязательств. Незначительный перечень налоговых доходов, отсутствие четких критериев выделения из региональных бюджетов финансовой помощи привели к тому, что сегодня бюджеты городских и сельских поселений составляют всего лишь 5,9% в общем объеме муниципальных бюджетов. Именно поэтому необходим возврат в федеральное законодательство таких понятий, как "нормативы минимальной бюджетной обеспеченности", "минимальные государственные социальные стандарты исполнения вопросов местного значения".

Главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ доктор юридических наук, профессор А. Ю. Винокуров изучил специфику осуществления прокурорской деятельности в области охраны окружающей среды, выполнения прокурорами своих полномочий, заключающихся главным образом в проведении надзора за исполнением законов в сфере охраны окружающей среды, природопользования. Одной из распространенных форм реагирования прокуратуры является направление требований в природоохранный орган о проведении проверки. В ряде случаев прокурор может участвовать в данной сфере общественных отношений путем внесения на рассмотрение в представительный орган собственного проекта нормативного правового акта (реализуется преимущественно на местном уровне). За 2011 - 2012 гг. в России выявлено более 300 тыс. нарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, одна треть из которых пришлась на нарушения в области обращения отходов производства и потребления.

Проблемы устойчивого развития поселений в пределах Арктической зоны РФ как особой территории, отличающейся сложными природно-климатическими условиями, рассмотрел старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук В. А. Авхадеев. Особенности устойчивого развития поселений данного региона предопределены климатом, а именно вечной мерзлотой. Главным фактором разрушающего воздействия на природную среду Арктики является нерациональное использование природных ресурсов (добыча полезных ископаемых).

Инспектор МВД Вьетнама аспирант РУДН Нгуен Куанг Тьен проанализировал деятельность АСЕАН, членами которой выступают государства Юго-Восточной Азии. Посредством этой региональной организации осуществляется реализация Программы устойчивого развития городов на региональном уровне, что может способствовать формированию региональных инициатив по разрешению глобальных экологических проблем.

Научный сотрудник ИЗиСП М. В. Пономарев осветил осуществление органами местного самоуправления полномочий в области обращения с отходами производства и потребления. Существует необходимость определения форм административного воздействия со стороны органов местного самоуправления на хозяйствующих субъектов в целях соблюдения ими экологических требований в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Доценты Башкирского государственного университета кандидаты юридических наук Р. Х. Гиззатуллин, эксперт Башкирского земельно-правового центра Е. В. Балашов и юрисконсульт ООО "Экология" И. А. Владимиров обратили внимание участников на проблемы энергосбережения, энергоэффективности (в частности, при использовании люминесцентных ламп), правового регулирования устойчивого развития сельских поселений, оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Научный сотрудник ИЗиСП О. А. Золотова проанализировала обеспечение благоприятной окружающей среды на приаэродромных территориях как разновидности охранных зон. Она указала на несогласованность норм Воздушного кодекса РФ и Постановления Правительства РФ от 11 марта 2010 г. N 138 в части определения порядка согласования проектирования, строительства, развития городских и сельских поселений, строительства и реконструкции промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов жилищного строительства в пределах такой территории.

Руководитель юридического отдела ЗАО "Кредит Европа Банк" аспирант Волгоградского филиала РАНХиГС К. С. Левашкина провела анализ судебной практики по делу об отчуждении земельных участков в составе особо охраняемой природной территории - природного парка "Волго-Ахтубинская пойма", показала незаконность отчуждения (бесплатно или за плату) местной администрацией земельных участков, входящих в состав данного природного парка. Этот пример является далеко не единственным, что говорит о незащищенности должным образом ни законодателем, ни правоприменителем особо охраняемых территорий регионального значения.

Младший научный сотрудник ИЗиСП аспирант Е. С. Пышьева остановилась на отдельных аспектах проведения мелиоративных мероприятий, которые могут осуществляться не только на землях сельскохозяйственного назначения, но и на землях иных категорий, в том числе на землях населенных пунктов. Причем одной из главных функций мелиоративных мероприятий в городах является защитная функция, направленная на предупреждение и ликвидацию негативного воздействия вод и иных опасных явлений, что позволяет обеспечить устойчивое развитие территорий поселений.

Главный правовой инспектор труда Удмуртской республиканской организации защиты профсоюзов оборонной промышленности, ассистент кафедры природоресурсного, аграрного и экологического права Института права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета М. Б. Гусейнова затронула вопросы негативного воздействия промышленных предприятий на городские водные объекты и содержащиеся в них водные ресурсы, которое имеет место ввиду увеличения объемов сброса загрязненных и сточных вод, нерационального использования водных ресурсов. В ВдК РФ 2006 г. следует включить специальную статью о водопользовании в целях промышленного производства, которая содержалась в ранее действовавшем ВдК РФ 1995 г.

Проблемы создания и развития лесной инфраструктуры рассмотрела старший преподаватель кафедры права МГУЛ Л. В. Хроленкова, отметившая острую необходимость развития транспортных коммуникаций между поселениями. Развитие лесозаготовительной базы невозможно без создания дорожной инфраструктуры. Основная проблема использования лесных ресурсов - слабое инвестиционное обеспечение лесного комплекса. Вопрос строительства лесных дорог не отражен ни в одном из нормативных правовых актов. Достаточно эффективной была концессионная концепция, предусматриваемая ранее в ЛК РФ 1997 г. Поэтому целесообразно вернуть в действующий ЛК РФ 2006 г. статью, касающуюся концессии, внести изменения и дополнения о реинвестиции части концессионного дохода государства в развитие лесных дорог с твердым покрытием круглогодичного использования в регионы, на территории которых выделены леса под концессию.

Конференция прошла конструктивно и динамично, показала актуальность и насущность проблем в сфере устойчивого развития поселений. Проблемы оценивались с разных сторон, что во многом объясняется совмещением большинством докладчиков научной и преподавательской деятельности с практикой.

Название документа