Заключение ГНУ ВНИИОЗ Россельхозакадемии на проект Федерального закона N 66299-5 "Об охоте"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ГНУ ВНИИОЗ РОССЕЛЬХОЗАКАДЕМИИ НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 66299-5 "ОБ ОХОТЕ"

(РЕДАКЦИЯ ОТ 3 ИЮНЯ 2008 Г.) <1>

Н. В. КРАЕВ, В. Н. КРАЕВА, С. П. МАТВЕЙЧУК

Краев Н. В., биолог-охотовед, заведующий отделом "Хозяйство и Право" Всероссийского научно-исследовательского института охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Россельхозакадемии, кандидат юридических наук.

Краева В. Н., научный сотрудник отдела "Хозяйство и Право", преподаватель кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии.

Матвейчук С. П., биолог-охотовед, старший научный сотрудник отдела "Хозяйство и Право".

1. Общие положения

На заседании Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 3 июня 2008 г. был рассмотрен проект Федерального закона N 66299-5 "Об охоте", внесенный 57 депутатами Государственной Думы. Принято решение направить указанный проект Президенту Российской Федерации, в комитеты, комиссию Государственной Думы, фракции в Государственной Думе, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Ответственным в работе над проектом назначен Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, в который должны направляться отзывы, предложения и замечания. Указанный проект включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы. Проект состоит из 37 статей, объединенных в 8 глав (общие положения; управление и контроль в области охоты; право на доступ к охотничьим ресурсам; охотничьи угодья; порядок осуществления охоты, воспроизводства и охраны охотничьих животных; ведение охотничьего хозяйства; разрешение споров и ответственность за нарушение законодательства в области охоты; заключительные положения). Анализ норм проекта проводился на предмет соответствия реальным процедурам осуществления охотничьей и охотохозяйственной деятельности, вытекающим из содержания указанных видов деятельности, а также нормам актов иных отраслей законодательства и сложившейся правоприменительной практике.

2. Анализ законопроекта

Всю регламентацию в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства можно разделить на пять блоков: управление (понятия, принципы государственной политики, органы, структура, полномочия, экономический механизм в области охраны, воспроизводства и использования охотничьих животных и т. д.); предоставление и реализация права охоты; предоставление и реализация права долгосрочного пользования охотничьими животными (называлось это по-разному - закрепление охотугодий, предоставление права ведения охотничьего хозяйства); регламентация добывания охотничьих животных, или правила охоты; имущественная ответственность (установление уголовной и административной ответственности уже давно ушло в другие отрасли права). Ни один из этих блоков законопроектом удовлетворительно не решен. Определения понятий. Понятий, определенных законопроектом, немного (охота, охотничьи угодья, охотничье хозяйство, ведение охотничьего хозяйства и другие), но и они весьма неудачны и вряд ли правильно описывают их суть. Так, "под охотой понимается нахождение граждан в охотничьих угодьях с оружием, собаками, ловчими птицами, капканами и другими орудиями охоты..." (ст. 22). Есть сама охота, а есть приравнивание к охоте некоторых действий, облегчающее борьбу с нарушениями. Столетний период законодательство лишь приравнивало указанные действия к охоте. Согласно проекту "охотничье хозяйство представляет собой сферу деятельности по использованию и охране охотничьих угодий и охотничьих ресурсов, а также имущества и домашних животных, необходимых для его ведения (строений, транспортных средств, оружия, собак и ловчих птиц, орудий охоты и иных объектов)" (ст. 31). Суть охотничьего хозяйства этим определением не охвачена (деятельность, направленная на комплексное, рациональное использование охотничьих животных, их охрану, воспроизводство, а также сохранение и улучшение охотничьих угодий для удовлетворения потребностей общества в продукции и рекреации). Статья 33 проекта "Порядок ведения охотничьего хозяйства" устанавливает большой и, главное, открытый перечень мероприятий, которые хозяйство должно осуществлять. Если веники не заготовил, кормовые поля не разработал, акклиматизацию и реакклиматизацию не осуществил, деревья кормовых пород для подкормки диких животных не подвалил, особо защитные участки не выделил и еще бог весть чего не сделал, то надлежит признать, что ведение охотничьего хозяйства осуществляется с нарушением установленного порядка. В законопроекте используются многие термины, которые до сих пор не имеют четких, устоявшихся определений ни в научной литературе, ни в нормативных правовых актах (охотничьи ресурсы, промысловая, любительская, спортивная охота, охотничье устройство, воспроизводство и т. д.). Парадоксальность нынешней ситуации состоит в том, что Российская Федерация передала субъектам РФ организацию и осуществление охраны и воспроизводства животных за счет субвенций, определила органы, контролирующие их целевое использование, но до сих пор не закрепила юридически ни правовое определение термина "воспроизводство", ни перечень мероприятий, признаваемых воспроизводственными. Как же оценить, по целевому назначению или нет использованы средства? Неопределенный смысл указанных словосочетаний и понятий, в случае принятия такого закона, порождает основания для произвольных, расширенных или, наоборот, слишком зауженных трактовок, изначально программирует трудности правоприменения. Почти во всех законах об охоте субъектов РФ имеются определения десятка, а то и более терминов, причем существенно различающихся. Поэтому представляется, что в Федеральном законе "Об охоте" обязательно должны присутствовать определения минимум 15 - 20 основных понятий. К примеру, воспроизводство может быть определено как деятельность, направленная на улучшение кормовых, защитных, гнездовых и других условий обитания охотничьих животных, устранение, смягчение или компенсацию действия факторов, лимитирующих рост их численности, расширение видового многообразия для устойчивого охотпользования. Ученые, начиная с основоположников охотоведения, за столетие не смогли различить, разграничить спортивную, любительскую и промысловую охоты. Понятия спортивно-промыслового ряда нагружены размытыми смыслами и не поддаются определению с точностью, необходимой для нормативно-правового регулирования, поэтому представляется целесообразным отказаться от их использования в законе (исключить содержание ст. 23). Государственное управление в законопроекте начинается не с определения органов и распределения их компетенции (прав и обязанностей), а с деклараций о государственном мониторинге, учете, кадастре, которые ведутся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, о нормировании и т. п. Необходимость проведения учета животных и ведения кадастра животного мира за счет государства по единым для СССР системам предусматривалось еще Законом СССР "Об охране и использовании животного мира" и одноименным Законом РСФСР 1982 г. (ст. 47); позднее были введены аналогичные нормы и относительно мониторинга (Федеральный закон "О животном мире", 1995 г.). Однако до сих пор нет ни общей схемы, ни надлежащим образом утвержденных правил и методик учета и ведения кадастра, состава кадастровых сведений, форм учетной документации, методических указаний по их заполнению, порядка ведения мониторинга, а также публикации указанных материалов. Проект, к сожалению, не решает данных проблем применительно к охотничьим животным и угодьям. В законопроекте фигурируют "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти" (ст. 4, 5, 6, 8, 10 - 13 и другие) и "специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охоты" (ст. 13 и 33). Им поручается установление различных порядков, условий, правил, перечней и т. д., а также контроль, выдача документов, осуществление иных действий. В числе полномочий органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено лишь утверждение правил охоты, действующих на их территории, которые должны соответствовать типовым правилам, утвержденным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 27). Типовые правила в отличие от примерных не допускают возможности изменения субъектами РФ каких-либо предписаний, если на это прямо не указывают типовые правила. Единственное право субъекта РФ - исключать часть текста, не имеющего отношения к территории субъекта. Такая схема действовала в России более 50 лет. Изменения в Федеральный закон "О животном мире", вступившие в силу с 1 января 2008 г., наделяют правомочиями на издание правил, сроков и перечней орудий и способов добывания объектов животного мира, разрешенных к применению, лишь Правительство Российской Федерации (ст. 40). Минсельхозом России в 2007 г. был разработан и разослан в субъекты для замечаний и предложений проект Федеральных правил охоты. Положительный аспект заключался в том, что в федеральном акте находили отражение основные параметры регулирования охоты по всем видам охотничьих животных и не требовалось издавать региональные правила охоты, практически полностью воспроизводящие нормы федерального законодательства, а также издавать акты об открытии различных сезонов охоты. Для охотников и охотпользователей это означало предсказуемость и стабильность в сроках, способах, орудиях охоты на все виды охотничьих животных. Недостаток принятия таких федеральных правил состоял в том, что ни охотничьи хозяйства, ни органы исполнительной власти субъектов РФ (высшие и специально уполномоченные) не наделялись правами даже на установление режимов охоты (сужение сроков, орудий и способов, перечня видов, мест охоты). Не один десяток лет на долгосрочных охотпользователей (охотничьи хозяйства) возлагаются обязанности организации воспроизводственных участков (внутрихозяйственных заказников) с запрещением охоты в них на всех охотничьих животных или на отдельные виды. Однако соответствующие полномочия хозяйств, как и процедура, порядок их осуществления, в федеральном законодательстве отсутствуют. Непорядок, когда охотничьи хозяйства всех форм собственности вынуждены руководствоваться в этом вопросе не нормативными правовыми актами, а документами общественной организации (Положением о воспроизводственных участках в охотничьих и охотничье-рыболовных хозяйствах Росохотрыболовсоюза, Рекомендациями по организации внутрихозяйственных заказников в охотничье-рыболовных хозяйствах Ассоциации "Росохотрыболовсоюз"). Организацией воспроизводственных участков, заказников, зон покоя затрагиваются права охотников, которые ранее охотились в этих угодьях. Возникают судебные споры, с не всегда предсказуемыми результатами. К сожалению, законопроект не затрагивает этих аспектов, как и не указывает направлений реорганизации Минсельхоза России, Россельхознадзора и структурно не подчиняющихся им недавно созданных субъектовых специально уполномоченных органов, а также распределения полномочий между проектируемыми двумя федеральными органами исполнительной власти. Право охоты. "Каждый гражданин обладает правом доступа к охотничьим ресурсам". "Настоящий Федеральный закон призван обеспечить реализацию права граждан на доступ к охотничьим ресурсам". Реализация, но на основе какого подхода? Элитарного (привилегированного) или эгалитарного (равнодоступного)? Проект устанавливает, что "доступ к охотничьим ресурсам обеспечивается при условии достижения определенного возраста" (ст. 10). Ранее право охоты с огнестрельным оружием предоставлялось: с 18 лет - любительская охота, с 14 лет - промысловая, с любого возраста - безружейная (самоловная). Формулировка проекта порождает рой вопросов. А какого возраста? Кто определяет? Какой доступ: безружейная (самоловная) охота, охота с огнестрельным оружием? Или регламентация отдается на откуп Закону "Об оружии", который установил 18-летний возрастной ценз на право приобретения оружия и дозволял региональным законодателям снижать его, сначала без установления нижней планки, а потом - не более чем на 2 года. Такая позиция федерального законодателя, ущемляющая не только права охотников, особенно из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, но и не оставляющая субъектам РФ достаточных возможностей для правового маневра, вряд ли обоснованна. Исследования показывают, что по сложившимся охотничьим традициям в России многие юноши начинают охотиться с родителями с 13 - 15-летнего, а иногда и более раннего возраста. В это время сильны тяга к знаниям, к природе, стремление легализовать свои охотничьи устремления. В ряде стран не запрещают, а наоборот, стимулируют привлечение детей и подростков к охоте. Выделяются специальные угодья и квоты для подростковой охоты, устанавливаются льготные цены на лицензии, проводятся специальные праздники охотничьего наследия и другие стимулирующие мероприятия. Поэтому представляется, что возрастной ценз на право охоты с огнестрельным оружием должен быть решен конкретно именно в Законе "Об охоте" и более либерально, чем в Законе "Об оружии". В этом же Законе должно быть прописано, что право охоты так же, как право на труд, отдых, как естественное право, принадлежит человеку с рождения. Проект предусматривает прохождение испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с огнестрельным охотничьим оружием (сдачу охотминимума); порядок сдачи охотминимума устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 10). К примеру, объем испытаний, установленный словами "обращение с охотничьим огнестрельным оружием", не предполагает проверки знания правил безопасного обращения с охотничьими ножами, топорами, капканами. Травмы, ранения от этих орудий труда более часты, нежели от огнестрельного оружия. Раньше испытания по минимуму охотничьих знаний предполагали проверку знаний не только правил охоты, техники безопасности, порядка обращения с огнестрельным оружием, но и биологии зверей и птиц, умения отличать охотничьих животных от иных (в том числе краснокнижных), техники добывания животных, первичной обработки продукции, оказания первой помощи пострадавшему, ориентированию на местности, правил пожарной безопасности в лесах и других вопросов. Потом содержание испытаний по охотминимуму необоснованно сузили, заменив в испытаниях слово "охотминимум" на "правила охоты, техники безопасности, обращения с огнестрельным оружием". Данный проект не исправляет этот недостаток, не улавливает разницу в содержании формулировок, механически приравнивает одно к другому. Порядок сдачи охотминимума предписывается установить уполномоченному федеральному органу. А кто разрабатывает, с кем согласовывается и утверждается программа (содержание) охотминимума? К примеру, Закон "Об оружии" устанавливает, что программа, в части правил безопасного обращения с оружием, должна быть согласована с МВД России. Проектом предусмотрено, что "удостоверением охотника являются охотничьи билеты, выдаваемые уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - общественными объединениями охотников" (ст. 12). В каких случаях, актами и объединениями какого уровня? С точки зрения правил законодательной техники формулировка могла быть и прямого, а не отсылочного действия (например, "...билеты, выдаваемые федеральным органом исполнительной власти и общероссийскими общественными объединениями охотников"). Тогда Минсельхозу России не потребовалось бы готовить изменения в Федеральные законы "О животном мире", "Об оружии", разрабатывать в их развитие правительственное Положение о государственной аккредитации общественных организаций охотников, осуществляющих оформление охотничьих билетов и разрешений на охоту, и другие документы. Что предоставлять для ведения охотничьего хозяйства? Существующий в России порядок предоставления животного мира в долгосрочное пользование громоздок, сложен, в некоторых элементах недостаточно урегулирован. Ни одно лицо, получившее в долгосрочное пользование животный мир для охоты, в настоящее время не гарантировано от лишения этого права, причем зачастую по причинам, от него не зависящим (орган исполнительной власти субъекта РФ не согласовал условия предоставления территорий, акваторий с многочисленными организациями; не соблюден принцип гласности и учета интересов местного населения и т. д.). Формулирование новых алгоритмов, изменение порядка предоставления животного мира в долгосрочное пользование представляются актуальными. Из содержания законопроекта следует, что объектом предоставления являются охотничьи угодья. А ими "признаются территории и воздушное пространство над ними, на которых располагаются природные комплексы и объекты, являющиеся средой обитания диких животных, которые могут быть использованы для охоты и ведения охотничьего хозяйства" (ст. 15). "Для ведения охотничьего хозяйства гражданам и юридическим лицам могут предоставляться охотничьи угодья в соответствии с земельным, лесным и водным законодательством Российской Федерации" (ст. 17). Существенный недостаток указанных формулировок - подмена понятий. Охотничьи угодья или среда обитания животных - условная категория, это не природный ресурс. Эта условная категория не может предоставляться в соответствии с тем законодательством, которое регламентирует отношения совершенно в других сферах и по другим видам природных ресурсов. В соответствии с земельным, лесным и водным законодательствами Российской Федерации осуществляется предоставление конкретных земельных, лесных участков, водных объектов. Отождествить (приравнять) предоставление охотничьих угодий или среды обитания животных через указанные законодательства - значит ставить перед правоприменителями неразрешимую задачу. Животный мир - самостоятельный природный ресурс. Животные, отнесенные в установленном порядке к объектам охоты, или охотничьи животные, - его составная часть. Поэтому порядок предоставления права долгосрочного и краткосрочного пользования объектами охоты должен быть урегулирован именно отдельным законодательством, а не земельным, лесным и водным (можно добавить - и воздушным) законодательствами. Предоставление объектов животного мира осуществляется не в форме реальной передачи их как вещей (по акту сдачи-приемки), а в предоставлении потенциальной возможности изымать объекты животного мира из среды обитания и обращать в свою собственность или использовать их полезные свойства без такового изъятия. Предоставление животного мира в пользование в виде реальной передачи объектов невозможно, поскольку они находятся в состоянии естественной свободы. Поэтому претендентам реально передаются не объекты животного мира как вещи, а специальное право на их использование. Не более чем условность и осуществляемое ныне предоставление территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром. Территории, акватории не объективированы конкретными земельными, лесными участками, водными объектами, имеющими кадастровые номера. На них уже есть различные пользователи. Правильнее говорить о том, что предоставляются не территории, акватории или охотничьи угодья, а определяются пространственные границы действия права пользования животным миром. Поэтому полагаем, что в Законе "Об охоте" целесообразно прописать положение о том, что объектом предоставления должно быть право долгосрочного пользования охотничьими животными в пространственно-временных границах, а не закрепление охотничьих угодий. Если же положить в основу правовой регламентации указанную выше формулу (конструкцию) о том, что право пользования животным миром предоставляется не на территории, акватории, а в пространственно-временных границах, то отпадает необходимость предоставления территорий, акваторий и заключения договора об этом. Если долгосрочному охотпользователю (охотхозяйству) потребуются в производственных и иных целях не мифические территории, акватории, а реальные земельные, лесные участки или водные объекты, то он вправе их получить, как это и предусмотрено ст. 40 Федерального закона "О животном мире", в порядке, установленном гражданским, земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации. В законопроекте не прописана даже общая "схема" предоставления и лишения охотничьих угодий. Нет ответа на вопросы о том, куда и какие документы надо подать, кто и в какой срок принимает решение, какие документы являются подтверждением соответствующих прав, основания и порядок лишения прав, за счет каких средств и кем проводится устройство и межевание и т. д. Не установлено, какими правами наделены граждане и юридические лица, получившие угодья для ведения охотничьего хозяйства. Не устранены коллизии между лесным законодательством и законодательством о животном мире в вопросах предоставления лесных участков для ведения охотничьего хозяйства. Зато появилась новелла: реализовать право доступа к ресурсам (право охоты) можно будет лишь при наличии документов "о правах на охотничьи угодья" дополнительно к охотничьему билету, разрешению на добычу охотничьих ресурсов, разрешению на хранение и ношение охотничьего оружия. Или это есть "забытая" проектом, но существующая ныне обязанность охотников получать путевки или разрешения охотхозяйств (долгосрочных охотпользователей) при охоте на их территории? В соответствии с законопроектом "условия предоставления охотничьих угодий, порядок проведения охотничьего устройства и межевания охотничьих угодий определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти" (ст. 20), из чего следует, что порядок и процедура предоставления охотугодий должны быть определены и установлены в подзаконном нормативно-правовом акте. Закон или ведомственная инструкция федерального органа исполнительной власти должны определять бюджетное финансирование межевания охотничьих угодий как государственного мероприятия, а также прояснить другие возникающие вопросы? Проект запрещает предоставление охотничьих угодий гражданам и юридическим лицам, если ведение охотничьего хозяйства не является основной целью их деятельности (ст. 17). Сейчас у подавляющего большинства юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, получивших право долгосрочного охотпользования, ведение охотничьего хозяйства не является основной целью их деятельности. Что это означает? А то, что с принятием рассматриваемого законопроекта они теряют таковое право, поскольку "до приведения в соответствие с настоящим Федеральным законом противоречащие ему положения Федерального закона "О животном мире" не действуют" (ст. 37). Эта последняя формулировка вообще способна парализовать предоставление права пользования охотничьими животными на неопределенный срок. Как показывает практика, разработка шлейфа подзаконных актов занимает несколько лет, не меньшее время занимают и масштабные охотоустроительные работы, в том числе предлагаемое законопроектом межевание. Получается, что в течение длительного периода старые нормы не действуют, а новые или не введены в действие, или не могут применяться. Нельзя не отметить и некоторые положительные стороны проекта, в частности изменение субъекта инициирования предоставления прав, введения обязательности межевания угодий и устройства охотничьих хозяйств, определения минимального 25-летнего срока предоставления прав. Тем не менее представляется, что общая схема или концепция, органы, порядок предоставления и лишения прав долгосрочного пользования охотничьими животными для ведения охотничьего хозяйства должны быть закреплены именно в законе, а подзаконными нормативно-правовыми актами должны конкретизироваться отдельные компоненты этого правового института. Ответственность. Статья проекта об имущественной ответственности устанавливает, что "граждане и юридические лица обязаны полностью возместить вред, причиненный охотничьим ресурсам и охотничьим угодьям, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Таксы для исчисления размера взыскания за вред, причиненный охотничьим животным, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти" (ст. 36). А как рассчитать вред охотугодьям (среде обитания)? Можно ли использовать утвержденные федеральные и региональные методики? Подлежит ли взысканию ущерб, связанный с недополучением потомства (добыта самка с эмбрионами)? Как поступать с незаконно добытой продукцией? Оставлять ее нарушителю и взыскивать с него стоимость или обязательно изымать, а после изъятия ломать голову над тем, как сохранить, как вывезти, куда сдать, чем отчитаться и т. п.? Куда должны поступать суммы, взысканные в возмещение вреда, на что они должны использоваться (целевое назначение - на возмещение потерь в природе, или "в бездонные закрома Родины") и т. д.? Не лишними могли бы быть и статьи об ответственности государства и долгосрочных пользователей за обеспечение устойчивости охоты. Прочие аспекты. В Пояснительной записке к законопроекту в значительной мере верно отмечены существующие проблемы в правовом регулировании и то, что же должно быть решено законом: создание четкой законодательной основы ведения охотничьего хозяйства, порядка организации охоты, обеспечение реализации права граждан на доступ к охотничьим ресурсам, сохранение охотничьих ресурсов, устранение существующих пробелов и коллизий в законодательстве. К сожалению, эти правильные цели рассматриваемым законопроектом не достигнуты. В законопроекте отсутствуют принципы государственной политики в области охоты, экономический механизм охраны, воспроизводства и использования охотничьих животных, нет перечня лицензионных (лимитируемых) видов, а также "широко распространенных и не представляющих ценности видов", добывание которых может осуществляться без охотничьего билета. Отсутствует перечень видов, вредящих охотничьему и сельскому хозяйствам и в этой связи подлежащих регулированию, как и порядок осуществления такого регулирования (или их разработки и утверждения), и т. д. Статьи 4 - 7, посвященные государственному учету, мониторингу, кадастру, нормированию, не развивают, а, по сути, повторяют положения Федерального закона "О животном мире", ст. 27 и 29 (правила охоты; порядок и сроки охоты) фактически дублируют друг друга, некоторые статьи не имеют отношения к предмету регулирования данного Закона (осуществление использования животных на особо охраняемых территориях - ст. 19). В главе 5, поименованной "Порядок осуществления охоты, воспроизводства и охраны охотничьих животных", нет статей, регламентирующих какие-либо вопросы воспроизводства и охраны охотничьих животных и среды их обитания, и т. д. Недостатки проекта можно перечислять долго. Поражает другое - скверная традиция писать законы с чистого листа, не обсуждая и не вырабатывая концептуальные основы регулирования того или иного вопроса, отрицая (игнорируя) все прогрессивные идеи в ранее разработанных проектах, региональных законах об охоте, отбрасывая то регулирование, порядки, процедуры, которые существовали или существуют. Зачастую, вводя новые органы, процедуры, законодатель не указывает, а как же перейти к ним с того состояния, которое имеется. К примеру, как перейти с существующего предоставления права долгосрочного пользования охотничьими животными и территориями, акваториями на предполагаемое проектом закрепление охотугодий? Система законодательства Российской Федерации представлена законами и подзаконными нормативно-правовыми актами. Законы должны регулировать наиболее важные основополагающие общественные отношения и содержать нормы первичного, исходного характера и в основном прямого действия. Иные нормативно-правовые акты должны приниматься в развитие и во исполнение законов, должны детализировать и конкретизировать их положения. К сожалению, в законопроекте "Об охоте" предусмотрен иной подход. Законопроект пестрит отсылочными нормами (около двадцати). Описывая многие правоотношения или процедуры, он отсылает к иному, бог весть какому, законодательству, уклоняясь от разрешения вопроса, откладывая его "на потом", нередко не указывая на орган, который обязан это сделать. Это лишает проект реального правоустанавливающего потенциала, возвращает в эпоху ведомственного нормотворчества, не восполняет пустоты в правовом регулировании и вряд ли соответствует принципам построения правового государства, провозглашенного Конституцией Российской Федерации.

3. Заключение

Несмотря на лаконичность проекта и имеющиеся некоторые положительные элементы, проект реально не учитывает специфику общественных отношений, сложившихся в сфере охоты и охотничьего хозяйства, не устанавливает на законодательном уровне четкую и стабильную систему законодательства, порядок организации охоты и долгосрочного пользования, не обеспечивает реализацию прав граждан на равный доступ к охотничьим ресурсам, не гарантирует сохранение охотничьих ресурсов, не устраняет существующие пробелы и коллизии, а лишь создает видимость движения в развитии законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений. Ключевым недостатком рассматриваемого законопроекта является его декларативность, оторванность от жизни. Парадоксально, но отсутствие Федерального закона "Об охоте" будет большим благом, чем введение в действие рассматриваемого законопроекта, порождающего больше проблем, нежели разрешающего их. В связи с изложенным не можем рекомендовать данный законопроект для принятия Государственной Думой даже в первом чтении. Его надо отклонять, а проект Федерального закона "Об охоте" писать заново. Для создания документа, реально учитывающего общественные потребности, необходимо вычленение перечня тех вопросов, которые должны быть урегулированы именно в законе, затем - коллегиальное обсуждение и выработка согласованных подходов, взглядов о том, как они должны быть оптимальным образом урегулированы. Лишь после этого концепцию можно реализовать в законопроекте. Ключевыми являются два. Идем по пути расширения прав субъектов РФ или, наоборот, сосредоточиваем все в центре? Наделяем долгосрочных пользователей (охотничьи хозяйства) достаточно широкими правами или нет?

Название документа