Природоресурсные платежи как комплексный правовой институт и учебная дисциплина

ПРИРОДОРЕСУРСНЫЕ ПЛАТЕЖИ КАК КОМПЛЕКСНЫЙ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

А. А. ЯЛБУЛГАНОВ

Ялбулганов А. А., профессор ГУ - ВШЭ, доктор юридических наук.

В последние несколько лет на кафедре финансового права ГУ - ВШЭ ведутся научные исследования и читается спецкурс, посвященный правовому регулированию природоресурсных платежей. Природоресурсные платежи (плата за пользование природными ресурсами) рассматриваются нами как крупный комплексный правовой институт, сложившийся и действующий в современном российском праве. В нем, на наш взгляд, объединены правовые нормы различных отраслей права и законодательства (налогового, административного, земельного, экологического, природоресурсного и др.). Ввиду того что составляющие этот институт нормы имеют различную правовую природу, одновременно происходит бурное развитие законодательства в этой сфере. Возникают определенные сложности и в процессе обучения студентов вследствие того, что вопросы правового регулирования данных платежей отодвигаются на задворки вышеназванных отраслей как незначительные или не существенные, или же требуются дополнительные знания для их усвоения, в том числе экономические. Данное обстоятельство подчеркивает актуальность и своевременность изучения природоресурсных платежей как комплексного правового института и необходимость их преподавания как отдельной учебной дисциплины. "Платежи за пользование природными ресурсами", "плата за природопользование", "плата за природные ресурсы", "платежи за использование природных ресурсов" - вот неполный перечень наименований, используемых законодателем, юридической и экономической доктриной при определении платежей, взимаемых за использование природных ресурсов <1>. Система природоресурсных платежей в Российской Федерации наряду с платой за пользование природными ресурсами (платой за землю, платежами за пользование лесным фондом, водными объектами, животным миром, недрами) включает также плату за негативное воздействие на окружающую среду. -------------------------------- <1> Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет природные ресурсы как "компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность". См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ и от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213.

Природоресурсные платежи - разновидность обязательных платежей публично-правовой природы, облеченных, как правило, в законодательную форму, порядок исчисления и уплаты которых установлен федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в случаях, прямо предусмотренных перечисленными актами, - и подзаконными актами. Интерес к изучению правовых основ природоресурсных платежей обусловлен "мозаичностью" их состава, объединяющего целый ряд публично-правовых платежей, - налоги, сборы, подати, платы и иные платежи. Комплексный характер природоресурсных платежей проявляется и в многообразии их функций, важнейшими из которых являются компенсационная, стимулирующая, фискальная и экологическая. Компенсационная функция реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов, и на их воспроизводство. Стимулирующая функция направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов. С закреплением ряда природоресурсных платежей в виде налогов и сборов в Налоговом кодексе Российской Федерации возросла роль фискальной функции. Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Фискальная функция, в противовес компенсационной и стимулирующей, предполагает направление средств в бюджет государства или муниципального образования без указания на то, каким образом должны использоваться полученные средства. Представляется, что природоресурсных платежи не могут являться доходной составляющей бюджетов двух первых уровней. Указанная функция может присутствовать у платежей за пользование природными ресурсами, поскольку подобного рода платежи по своей экономической природе являются рентными. Иными словами, публично-правовое образование, являясь в большинстве случаев собственником природных ресурсов, забирает у природопользователей часть "незаработанного дохода". Однако в случае, если государство ставит перед собой задачи охраны окружающей среды и сохранения потенциала находящихся на его территории природных ресурсов, фискальная функция не может ставиться на первое место при регулировании природоресурсного платежа. Иными словами, при решении вопроса о том, какой правовой природой обладать тому или иному платежу за пользование природными ресурсами, государство не должно преследовать в первую очередь цель пополнения бюджета. Иначе результатом установления природоресурсного платежа может стать увеличение сброса загрязняющих веществ или нерациональное природопользование. Такое может произойти, если платеж примет форму налога и при этом не будут установлены нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ или ставка налога не будет зависеть от количества добытого природного ресурса (например, выловленных водных биологических ресурсов). Таким образом, природоресурсные платежи должны быть целевыми. Только в этом случае поставленные задачи могут эффективно решаться. Понятийный (терминологический) аппарат данного института формируется несколькими путями: - заимствованием терминологии, используемой в актах природоресурсного и земельного законодательства - Водном <2>, Лесном <3>, Земельном кодексах <4>, Федеральных законах "О животном мире" <5>, "О недрах" <6>, "О соглашениях о разделе продукции" <7> и др.; -------------------------------- <2> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <3> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ и от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553. <5> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <6> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ и от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ) // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056. <7> См.: Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ, от 18 июня 2001 г. N 75-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ и от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; 1999. N 2. Ст. 246; 2001. N 26. Ст. 2579; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

- заимствованием налоговой терминологии, содержащейся в актах законодательства о налогах и сборах, прежде всего в первой <8> и второй <9> частях Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ); -------------------------------- <8> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. <9> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

- наконец, заимствованием понятийного аппарата экологического законодательства - Федеральных законов "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха" <10>, "Об отходах производства и потребления" <11> и др. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10. <11> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 29 декабря 2000 г. N 169-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 26. Ст. 3009; 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 21; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752.

Для устранения так называемых скрытых коллизий, т. е. столкновения норм-дефиниций, норм-определений, порождаемых известной "многослойностью" правового регулирования природоресурсных платежей, следует исходить из того, что многие их названных природоресурсных платежей представляют публично-правовые платежи, включенные в систему налогов и сборов Российской Федерации, а следовательно, они регулируются нормами налогового законодательства, установившего в п. 1 ст. 11 НК РФ порядок использования в целях налогового регулирования понятийного аппарата других "неналоговых" отраслей российского законодательства. Дискуссионным на сегодняшний день остается вопрос о правовой природе отдельных видов природоресурсных платежей. Именно правовая природа того или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Так, согласно п. 1 ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога. При установлении же сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ). Указывая на различную правовую природу налогов и сборов, предопределяющую различный подход к установлению этих обязательных платежей в бюджет, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 8 февраля 2001 г. N 14-О <12> отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель, исходя из характера данного сбора. В результате такой трактовки положений НК РФ судам при рассмотрении дел об уплате отдельных видов платежей за пользование природными ресурсами приходится для решения вопроса о законности или незаконности установления конкретного платежа в каждом случае определять его правовую природу. Причем в отношении природы одного и того же обязательного платежа суды нередко приходят к прямо противоположным выводам. -------------------------------- <12> См.: Справочно-информационная система "КонсультантПлюс".

Вопрос о правовой природе того или иного вида природоресурсного платежа не является исключительно теоретическим, но имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж - налога, сбора либо компенсационного платежа гражданско-правового характера, - будут зависеть, в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме во многом зависит от целей, которые должен преследовать платеж. Одной из причин актуальности вопроса правовой природы данных платежей является осознание важности природных ресурсов как для экономики Российской Федерации, так и для состояния окружающей природной среды на территории России и за ее пределами. Другой причиной появления сложностей в ходе реформирования законодательства о природоресурсных платежах является разносторонность участия государства как субъекта различных правоотношений. Государство как публичный субъект может выступать в этих правоотношениях в лице своих специально уполномоченных органов как устанавливающий правила предоставления в пользование природных ресурсов, взимающий налоги и сборы и как равный субъект в гражданско-правовых отношениях. На практике в результате реформирования законодательства о природоресурсных платежах в России государство в одних отношениях действительно является властным субъектом, в других - стороной в договоре. Иначе говоря, одни природоресурсные платежи имеют правовую природу налогов, другие - правовые формы неналоговых платежей. На наш взгляд, необходимо также сказать о принципах правового регулирования природоресурсных платежей. Принципы правового регулирования природоресурсных платежей "выводятся" на основании существующих правовых норм, регулирующих общественные отношения в связи с их взиманием. Характеристика принципов правового регулирования природоресурсных платежей позволяет раскрыть смысл всего нормативного массива по этому вопросу, глубже и точнее понять смысл отдельных правовых норм. Как основные начала правового регулирования принципы задают направление последующего развития нормотворчества по данным платежам, гарантируя непрерывность и последовательность законотворческого процесса по их обложению. Особо следует отметить, что именно принципы обеспечивают взаимосвязь и взаимодействие законодательства о природоресурсных платежах с проводимой налоговой и природоресурсной (экологической) политикой. Принципы права имеют большое значение при формировании судебной и арбитражной практики. Они содействуют отмене устаревших и принятию новых правовых норм. Принципы правового регулирования природоресурсных платежей могут быть закреплены в конкретных правовых нормах или логически выводиться из их совокупности. Принципами правового регулирования природоресурсных платежей являются закрепленные в праве исходные начала, основные гарантии, установление которых федеральными законами обеспечивает реализацию и соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, а также реализацию механизмов государственного регулирования в природоохранной и природоресурсной сферах.

Название документа Вопрос: Какими нормативными правовыми актами утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель г. Москвы? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: Какими нормативными правовыми актами утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель г. Москвы?

Ответ: Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 N 945 "О государственной кадастровой оценке земель" в соответствии с пунктом 10 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 N 316, завершены работы по государственной кадастровой оценке земель города Москвы. В соответствии с Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденными Приказом Минэкономразвития России от 15.02.2007 N 39 "Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов" проведение государственной кадастровой оценки земель города Москвы осуществлено для каждого земельного участка. Результаты работ по государственной кадастровой оценке земель города Москвы утверждены и введены в действие с 1 января 2008 года Постановлением Правительства Москвы от 04.12.2007 N 1046-ПП "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы". Сведения о кадастровой стоимости земельных участков с учетом утвержденных результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы внесены в государственный кадастр недвижимости. Таким образом, предоставление сведений государственного кадастра недвижимости о кадастровой стоимости земельных участков осуществляется Управлением Роснедвижимости по г. Москве с учетом утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 04.12.2007 N 1046-ПП результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы.

А. Р.Мкртумян Помощник руководителя Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по правовым вопросам

Название документа