Правовая культура и реализация норм земельного права: возможны ли совпадения?

ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА И РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА: ВОЗМОЖНЫ ЛИ СОВПАДЕНИЯ?

А. И. ОКУНЕВ, А. Н. АЛЕКСЕЕВ

Окунев А. И., юрист.

Алексеев А. Н., руководитель аппарата Общероссийской общественной организации "Человек и Закон".

Право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества <1>. Реализация права всегда связана только с правомерным поведением людей, т. е. таким поведением, которое соответствует правовым предписаниям. В одном случае это активные положительные действия (использование права или исполнение обязанности); в другом - это бездействие субъектов (воздержание от совершения противоправных действий). Следовательно, правомерное поведение субъектов общественных отношений реализует норму права, неправомерное - нарушает <2>. -------------------------------- <1> Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1971. С. 201. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <2> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 412.

Одним из способов, которым возможна реализация права, является юридическая практика, которая определяется Н. И. Матузовым и А. В. Малько как деятельность по изданию (толкованию, реализации и т. п.) юридических предписаний, взятая в единстве с накопленным социально-правовым опытом <3>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <3> Там же. С. 463.

При этом одним из результатов реализации права является информация о правоприменении или правореализации. Например, информацией, свидетельствующей о том, что правовая норма оказывает позитивное воздействие на существующие общественные отношения, является снижение количества дорожно-транспортных происшествий, рост рождаемости и т. д. и т. п. В сфере земельных отношений положительным фактом реализации действующей правовой нормы может быть увеличение количества зарегистрированных земельных участков, увеличение доходной части бюджета за счет земельного налога и т. п. В то же время информацией о том, что существующая правовая конструкция не отвечает общественным потребностям и реализуется недолжным образом, являются сведения об увеличении срока рассмотрения обращений и заявлений (например, о регистрации прав на объекты недвижимости), рост числа самих обращений. Одновременно следует подчеркнуть, что большую роль в понимании значения правовой нормы играют принимаемые в целях ее реализации необходимые акты, акты толкования права. Зачастую именно подзаконные акты определяют возможность существования закона. Издание адекватных законов, указов, постановлений способствует совершенствованию общественно-политической жизни конкретного государства или территории. Принятие законов, не адекватных общественным реалиям, может привести к стагнации и дестабилизации всех видов общественных отношений. Тождественным эффектом обладают нормативные акты, изданные вне пределов компетенции в целях решения вопросов в переходный период <4>. -------------------------------- <4> См., например: Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ. М., 2000.

Как уже указывалось ранее, в результате реализации права образуется информация, дающая повод для размышления о необходимости правовых норм. Оптимально данная информация должна влиять на совершенствование права в целом и законодательства в частности. Анализируя указанную информацию, субъекты правотворчества должны формировать требования к дальнейшему развитию законодательства. Особенно актуальной проблема реализации права и юридической практики становится в государствах, переживающих переходный период. До настоящего времени законодательство Российской Федерации содержит нормы, регламентирующие переход от планово-хозяйственной к конкурентной системе экономических отношений. Характерный пример - Земельный кодекс РФ, одной из отличительных особенностей которого является то, что помимо таких традиционных прав на земельный участок, как собственность или аренда, указанный законодательный акт содержит такие понятия, как право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного (наследуемого) владения и т. п. На временность таких прав указывает хотя бы требование Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" о том, что право постоянного (бессрочного) пользования подлежит переоформлению до 1 января 2010 г., за исключением случаев, указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ. Следует подчеркнуть, что развитие отрасли земельного права началось только с 90-х годов прошлого века, а до этого момента существовало монопольное право государства на землю, что влекло исключительную бесконфликтность земельных отношений, которые, в свою очередь, не требовали каких-либо преобразований. В этой связи справедливо указание Н. А. Ковязиной о том, что "в советское время было принято считать, что конфликтов в нашей стране нет, соответственно в запрете находилась общая теория конфликтологии, к которой относятся и земельные споры. Земельная реформа потребовала преобразований в экономике, одним из которых было изменение существующей системы разрешения земельных споров" <5>. -------------------------------- <5> См.: Ковязина Н. А. О некоторых вопросах рассмотрения земельных споров в Российской Федерации // Юрист. 2006. N 5.

В отсутствие прав требований со стороны третьих лиц, будь то граждане или колхозы, отсутствовали как таковые споры о вопросах применения земельного законодательства. Фактически право административного усмотрения держало всю систему отношений в глубокой стагнации. Споры имели место исключительно в стенах главков или в недрах "вертушки". Преобразование экономических отношений потребовало изменения подходов к земельному законодательству. Данная отрасль претерпела и претерпевает достаточно крупные изменения. При этом этапы развития земельной реформы различны по своему содержанию. В начале 1990-х годов действовало так называемое указное право <6>, которое фактически ввело в хаос всю систему земельных отношений. Это заключалось в том, что земля была введена в оборот, отсутствовали механизмы, обеспечивающие однозначное осуществление прав на землю <7>. Только по истечении десятилетия были приняты Земельный кодекс РФ, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и т. д. Кроме того, в юридических кругах существует дискуссия о необходимости разработки и последующего принятия федерального закона, упорядочивающего отношения собственности, возникшие при приватизации земель сельскохозяйственного назначения <8>. -------------------------------- <6> См., например: Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ. М., 2000. <7> См., например: Дегтев А. В. Земля - объект земельных и гражданских правоотношений // Право и экономика. 2005. N 8. <8> См.: Галиновская Е. А. О концепции Федерального закона "Об упорядочении отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения" // Экологическое право. 2007. N 1.

Как уже говорилось ранее, одним из факторов, лежащих в основе совершенствования земельного законодательства, является информация, например, о низком количестве зарегистрированных земельных участков, значительное количество споров по делам об определении арендной платы, о расчете компенсаций при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и т. п. Например, в целях упорядочивания отношений собственности в сфере дачного и индивидуального жилищного строительства принят так называемый Федеральный закон о дачной амнистии. Принятию данного Закона предшествовала серьезная работа по обобщению информации о наличии серьезных административных и законодательных барьеров, препятствующих оформлению прав. Также, например, из-за неоднозначности результатов кадастровой оценки крупные землепользователи тянут с оформлением земельных отношений. Как результат, земельное законодательство является одним из самых интересных для правоприменителя с точки зрения нахождения решения с правовой стороны конкретного казуса. И совершенно не подвергается сомнению тот факт, что результаты такой правоприменительной деятельности способствуют совершенствованию законодательства, оказывают воздействие на формирование адекватной судебной практики. Однако наличие правовой неопределенности в ряде вопросов, регламентирующих земельные правоотношения, способствует злоупотреблениям со стороны представителей органов государственной власти или органов местного самоуправления. Например, помимо проблем, указанных выше, много вопросов с точки зрения правоприменительной практики образуют ситуации, связанные с изъятием земель, оценкой их стоимости, переводом из одной категории в другую, изменением разрешенного использования. В этой связи наличие правовой неопределенности в решении ряда вопросов создает возможности злоупотребления. Наличие такой негативной правоприменительной практики должно говорить только об одном - о необходимости скорейшего совершенствования законодательства. При этом мы особо подчеркиваем, что интересно и актуально рассматривать доводы практикующих юристов, адвокатов, сотрудников различных компаний. Работая на острие юридической допустимости и экономической выгоды, комментарии с их стороны всегда представляют интерес для юридического сообщества. Однако, как показывает анализ специальной юридической литературы, многие проблемы находят исключительно поверхностное отражение. Переходя к рассмотрению некоторых материалов представителей юридического сообщества, следует указать, что, по нашему мнению, уровень правоприменения зависит от правовой культуры личности, которую Н. И. Матузов и А. В. Малько определяют как "необходимую предпосылку и созидательное начало правового состояния общества, его цель и составную часть, но вместе с тем это степень и характер правового развития самой личности, которые находят выражение в уровне ее правомерной деятельности" <9>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <9> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 576.

По нашему мнению, отражение уровня правовой культуры личности происходит как раз при реализации законодательства, содержащего внутренние противоречия, в случаях когда правовое регулирование находится на стадии формирования. Ведь именно в таких ситуациях велик соблазн, например, у местного законодателя издать правовую норму и предписание, пускай и при учете кодифицированной нормы (в нашем случае - Земельный кодекс РФ), но противоречащей общим началам права. Характерным примером может быть введение сугубо местных ограничений и понятий по определению целевого назначения использования земель отдельных категорий. В отсутствие терминологического единства органы местного самоуправления в ряде случаев устанавливают, например, такой критерий, как использование земель промышленности под строительство торгово-оздоровительного центра. При этом любое заинтересованное лицо, подающее документы для освоения земельного участка, ограничено вышеуказанными параметрами. Создание, например, торгово-развлекательного центра по уже разработанным материалам становится невозможным либо требует вмешательства ответственного должностного лица. Однако нормативных различий между понятиями "торгово-развлекательный" и "торгово-оздоровительный" центр не существует. Для чего создается такая ситуация, думаем, вам вполне понятно. В данном случае знание законодательства отходит на второй план. Наличие подобной ситуации говорит лишь о неразвитости законодательства. Афиширование подобных ситуаций допустимо лишь в случаях, когда апеллируешь к принятию необходимых поправок в действующее законодательство. Однако в юридической литературе встречаются случаи, когда вышеуказанная ситуация обсуждается как некий важный юридический казус, требующий повышенного внимания, тем самым подчеркивая, что проблема лежит в правовом поле. Думается, такой подход является не совсем верным и вредит дальнейшему совершенствованию законодательства. Тема представляет исключительно прикладное значение. С таким же успехом можно обсуждать вопросы строительства спортивного центра, да что уж там, вопросы строительства автотехцентра конкретной автомобильной марки на землях той же категории. Однако до сих пор правоприменитель не ответил на вопрос целевого использования земельных участков конкретных категорий. Если брать в качестве примера Москву и Московскую область, то, как правило, все подобные центры, более или менее доходные дома находятся под покровительством местных властей. Вопрос целевого использования носит в данном случае не вопрос права, а вопрос "изворотливого правоприменения". При этом основной вопрос заключается в неразвитости материалов территориального планирования. Отдельного внимания заслуживает выносимая на юридическую дискуссию проблема переоформления прав собственности на землю. В ряде случаев представители местных органов власти необоснованно отказывают в возможности реализовать такое право. Например, представитель юридической службы одного из районов г. Челябинска <10> в своей статье указывает, что городская администрация и ее структурные подразделения исключительно на законных основаниях отказывают гражданам в приобретении права собственности на землю, т. к. предполагаемое использование земельных участков не будет соответствовать Правовому зонированию территории города. Одновременно автор указывает, что решения, выносимые судебными органами, в целом признают действия администрации незаконными, что, по нашему мнению, является совершенно очевидным и правильным. -------------------------------- <10> См.: Амелина Н. Е. Проблемы оформления земельных участков из земель муниципальной собственности, находящихся в фактическом пользовании граждан (на примере г. Челябинска) // Юрист. 2007. N 6.

Какова основная мысль данной статьи? Показать, что городская администрация сильнее в плане правоприменения, чем рядовой гражданин или юридическое лицо? <11> Может, речь идет о некой политической подоплеке? Только это не вопрос юридической дискуссии. Кроме того, более внимательно изучив текст статьи, мы приходим к выводу, что значительное присутствие публичного элемента в земельных отношениях требует особых подходов, в том числе с точки зрения судебной защиты нарушенных прав, чего вышеуказанный автор не замечает. -------------------------------- <11> См., например: Голосова С. А. Заложники своих прав?.. Или казусы земельного законодательства // Юрист. 2006. N 2.

Ряд субъектов Российской Федерации имеет свой, отдельный подход к регулированию земельных отношений. При этом вряд ли идет речь о соблюдении требований статьи 72 Конституции РФ. Суть вопроса заключается в уровне политических амбиций. Как известно, оформить землю в городе Москве в собственность достаточно проблематично. Главной особенностью землепользования в Москве является "сверхпринципиальность" административного ресурса. Все остальные нюансы не имеют решающего значения. Однако в своей статье юрист А. Курбатская среди особенностей землепользования Москвы указывает на такие понятия, как "землеустройство земель", "межевание" и иные мероприятия, проводимые в отношении земель и земельных участков на всей территории России. Так стоит ли овчинка выделки? <12> В чем значение выносимых на обсуждение юридической общественности доводов? -------------------------------- <12> См.: Курбатская А. Владеть землей имеем право. Особенности землепользования в городе Москве // Бизнес-адвокат. 2004. N 6.

Также не вполне понятным с точки зрения актуальности и целесообразности выглядит выставление на суд юридической общественности вопросов государственной регистрации прав собственности на коттеджи <13>. Сразу же возникают вопросы о неких специально-юридических подходах к регистрации прав собственности на дома, сооруженные, например, из бруса или иных материалов. При этом автор указанной статьи пишет о том, что "юридического понятия "коттедж" не существует". В этой связи заметим, что ценность права, по нашему мнению, заключается в том числе в определенной универсальности норм для регулирования сходных по своей структуре общественных отношений. Вставая на путь абсолютной конкретизации всего и вся, мы столкнемся с ужесточением административного регулирования. -------------------------------- <13> См.: Гришаев С. П. Государственная регистрация права собственности на коттеджи // Жилищное право. 2007. N 10.

Земельное законодательство требует дальнейшего развития и совершенствования. Судебная практика, статьи в специальных и общих средствах массовой информации показывают неоспоримую важность земельного вопроса для современного российского общества. В каком направлении будет происходить его развитие? На этот вопрос должны ответить правоприменители, правотворцы, судебное сообщество. При этом ответ должен быть обоснован, выверен и учитывать перспективы развития общества и государства в целом, а не отдельных категорий заинтересованных граждан.

Название документа