Водное законодательство в динамике

ВОДНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ДИНАМИКЕ

Д. О. СИВАКОВ

Сиваков Д. О., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

На территорию России приходится 20% мировых пресных вод, имеется 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 крупных водохранилищ, 37 тыс. крупных систем межбассейнового перераспределения стока. При этом морское побережье России (около 60 тыс. км) омывается 13 морями <1>. Обеспечить охрану и рациональное использование богатейших водных ресурсов России призваны как международные акты, так и национальное законодательство. -------------------------------- <1> С Водой - на "Вы". Информационное издание МПР России, Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г. С. 4, 5.

"Сердцевиной" водного законодательства является Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ) <2>. В ВК РФ предусмотрено уточнение границ водных объектов как предметов права собственности и договоров водопользования, что привносит большую четкость в водные отношения. Сохранив частную собственность на рукотворные водоемы (пруды и обводненные карьеры), законодатель оптимизирует условия частного пользования водными объектами иных видов. При отмене лицензирования развиваются договорные механизмы водопользования. Законодатель в одних случаях предусматривает договоры водопользования, а в других - решения органов государственной власти (или местного самоуправления) о предоставлении водных объектов в пользование. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Важная новелла ВК РФ - передача отдельных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов Федерации за счет субвенций федерального бюджета. В рамках названной передачи полномочий допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частных лиц на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водного объекта в пользование. ВК РФ 2006 г. уже подвергся изменениям и дополнениям. В Федеральном законе от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" <3> уточнены некоторые вопросы собственности и пользования, что будет подробно рассмотрено далее. -------------------------------- <3> Российская газета. 2007. N 132.

Издание ВК РФ потребовало принять отдельный Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <4>. Согласно названному Закону предусматриваются изменения и дополнения в Гражданский, Земельный, Градостроительный кодексы РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, ряд других федеральных законов. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

Водный кодекс РФ был разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативно-правовых актов. Это позволит завершить развитие договорных и разрешительных механизмов правового регулирования водных отношений, без чего задачи, стоящие перед Кодексом, вряд ли будут выполнены полностью. В связи с этим неслучайно для реализации Водного кодекса РФ в 2006 - 2008 гг. по водным отношениям был принят целый ряд постановлений Правительства РФ. Водные отношения регулируются и иными Федеральными законами: от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <5>, от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <6>, от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <7>. Отчасти водные отношения регулируются и в Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <8>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833. <6> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589. <7> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220. <8> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

Существующее водное законодательство субъектов Федерации было разработано еще в 90-е годы XX в. В ряде областей и краев были приняты законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Принимались также законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон" <9>. Такой подход представляется более рациональным, так как при нем законодателю не нужно охватывать все водопользование. -------------------------------- <9> Волгоградская правда. 2000. N 49.

С принятием ВК РФ 2006 г. началась новая стадия регионального правотворчества в области водных отношений. К их числу относятся следующие Законы: Московской области от 11 января 2007 г. N 5/2007-ОЗ "О регулировании водных отношений на территории Московской области" <10>, Тюменской области от 19 декабря 2006 г. N 523 "О регулировании водных отношений в Тюменской области" <11> и др. В целом данные Законы характерны строгим соответствием (вплоть до буквального воспроизводства) нормам ВК РФ 2006 г. Однако положения региональных законов не отличаются необходимым учетом природной и водохозяйственной специфики того или иного региона. -------------------------------- <10> Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. N 9. <11> Тюменская область сегодня. 2006. N 240.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия "владение" к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты состоит в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров) <12>. -------------------------------- <12> Здесь и далее - Боголюбов С. А., Волков Г. А., Сиваков Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Проспект, 2007. С. 40 - 46; Сиваков Д. О. Водное право: Учебно-практическое пособие. М.: Юстицинформ, 2007. С. 22 - 24, 26 - 29.

В ВК РФ 2006 г. выражено теоретическое представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Сама береговая линия, следовательно, и граница водного объекта устанавливаются законодателем. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ - по нормальному подпорному уровню воды. Однако по отношению ко многим водным объектам установить на практике береговую линию довольно трудно. Ведь государственный мониторинг (наблюдение) за водными объектами в течение последних 15 лет оставлял желать лучшего. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. Относительно многих прудов, сооруженных без проекта ("кустарно") либо более века назад, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. За состоянием многих водных объектов в лучшем случае осуществлялись эпизодические наблюдения. Следовательно, в настоящее время органам, осуществляющим гидрологическое наблюдение (Росгидромет и др.), придется наверстывать упущенное. Береговая линия для каждого водоема или водотока должна непременно устанавливаться хотя бы в процессе предоставления близлежащих земельных участков в собственность, аренду или на другом титуле. Последнее совершенно необходимо для разграничения предмета права собственности на водный объект (включая дно и берег) и на близлежащий земельный участок, купленный, например, богатым инвестором. При этом следует отметить, что по Водному кодексу РФ у собственности на земельные участки и водные объекты возникла своего рода "нейтральная" зона, также их разграничивающая. Речь идет о береговой полосе общего пользования ("бечевник"), которую согласно статье 27 ЗК РФ (в ред. от 3 июня 2006 г.) запрещено приватизировать. Соблюдение этого запрета станет важнейшим направлением деятельности уполномоченных контрольно-надзорных органов "всех уровней" власти. Однако бечевник может быть только у водных объектов общего пользования. Как известно, водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты. В соответствии с Водным кодексом РФ собственность субъектов Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. Допуская частную собственность на ограниченный круг водных объектов, законодатель явно предпочел привлекать частные инвестиции на основе договорного пользования государственными по форме собственности водными объектами. В частную же собственность должны попасть окруженные частными земельными участками водоемы, имеющие с ними общую юридическую судьбу. Данный подход российского законодателя к решению вопросов собственности схож с правовыми подходами зарубежных государств. В странах Евросоюза и Северной Америки публичные формы собственности (государственная или муниципальная собственность) также превалируют. Частная собственность возможна лишь на небольшие по площади и нередко рукотворные водные объекты. Итак, законодатель пошел по пути прямого указания на разновидности поверхностных водных объектов, могущих быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Но определения понятий данных водоемов в Водном кодексе РФ нет, что дает возможность их произвольного толкования. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность небольших озер или даже малых водохранилищ. В последние годы были случаи произвольного запруживания ручьев и малых рек с захватом образовавшихся прудов частными лицами. По свидетельству Росводресурсов, в Московской области происходили случаи приватизации даже деревенских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на стадии судебных разбирательств, но и на законодательном уровне. Поэтому целесообразно внести дополнения и изменения в Водный кодекс РФ для четкого определения всех разновидностей водоемов и водотоков. Этими терминологическими поправками можно предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе реализации Кодекса <13>. -------------------------------- <13> Смолякова Т. Вода стала ближе. Но не дороже (интервью Р. З. Хамитова) // Российская газета. 2007. N 154 (4417).

Наличие несовершенных гидрологических определений в ГОСТах не спасает ситуацию. Сама же система ГОСТов с течением времени будет заменена техническими регламентами. Поэтому есть опасность, что нормативное определение различных видов и разновидностей водных объектов может быть совершенно утрачено. Правоприменитель уже сейчас теряет четкие ориентиры, позволяющие отличить пруды и карьеры от озер и водохранилищ и т. д. Следовательно, "сотрутся" критерии определения на практике видов водных объектов, в силу закона закрепленных в собственность за физическими и юридическими лицами. Таким образом, однозначное и четкое определение в Водном кодексе РФ понятий прудов и карьеров позволит на практике инвентаризировать водоемы, которые в силу закона могут быть приватизированы, и отграничить их от водных объектов, приватизация которых воспрещена. Уже в ходе обсуждения проекта Водного кодекса РФ высказывалось мнение запретить приватизацию прудов и карьеров питьевого назначения. В Федеральном законе от 19 июня 2007 г. "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" запрещается приватизация земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования. Между тем далеко не всегда означенные водоемы имеют питьевое назначение. Кроме того, в силу большой антропогенной нагрузки (рекреация и т. д.) пруды и карьеры могут перестать соответствовать необходимому качеству вод. При этом источниками питьевого водоснабжения могут служить и водоемы вне пределов территорий общего пользования. В связи с этим необходимо решить вопрос о запрете приватизации питьевых по назначению водоемов, не включенных в территорию общего пользования. Таким образом, корректировка водного и, возможно, земельного законодательства будет продолжаться. Важное новшество, отраженное в Водном кодексе РФ, заключается в изменении порядка водопользования. Увеличивается значение договоров водопользования, которые из вторичного по отношению к лицензии правового института превращаются в первичный. В связи с этим упраздняется лицензирование водопользования, что означает сокращение государственного администрирования в сфере водопользования. В ряде случаев основанием заключения договора водопользования становятся результаты аукционов. Порядок проведения аукционов и заключение на их основании соответствующих договоров определены Постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" <14>. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 2046.

В статье 17 ВК РФ закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Согласно статьям 450 - 452 ГК РФ изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений Гражданского кодекса РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, "своей властью" прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов. Обслуживанию "вторичного рынка" прав водопользования подчинена еще одна новелла Водного кодекса РФ - передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу (ст. 19). Задача этой новеллы - обеспечить большую свободу хозяйствующих субъектов в области водопользования. Но на это требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа. Передача прав и обязанностей должна происходить в рамках сделки и в соответствии с гражданским законодательством, но об условиях сделки (плата, объем передаваемых прав) ничего не указывается. В Федеральном законе от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" предусматривается "сужение" действия института передачи прав и обязанностей на водные объекты. Была справедливо запрещена передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в части забора (изъятия) воды из поверхностных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Однако передача права водопользования по-прежнему допускается к водопользованию, не связанному с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. К отношениям по договору водопользования применяют положения главы 34 ГК РФ о договоре аренды. При этом имеются основания применять в данной ситуации нормы о перенайме (ст. 615). Теоретически возможно применение и норм о поднайме (субаренде). Но не решен вопрос о возможности переуступки от одного лица к другому только части акватории. Между тем приведенные варианты поведения могли бы быть выгодными для сторон. В любом случае неурегулированность этих отношений может вызвать потерю государством реального контроля над использованием и состоянием того или иного "переуступленного" водного объекта или его части. Возможны также вредные для экономики спекуляции правом водопользования. Следовательно, требуется постановление Правительства РФ, подробно регулирующее отношения передачи прав и обязанностей по договору водопользования. Сокращение административного регулирования не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования. Административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в Западной Европе, так и в передовых странах Азии (например, в Японии). Согласно статьям 21 - 23 ВК РФ сохраняется институт решений уполномоченных органов о предоставлении водных объектов в пользование. Такое предоставление может быть для разных нужд: от обеспечения обороны страны до организации отдыха детей. Согласно ВК РФ 2006 г. решение о предоставлении водных объектов в пользование может принять не только Правительство РФ, но и государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления. В решении о предоставлении водного объекта в пользование с учетом всех обстоятельств и состояния водного объекта указываются: цель, виды и условия использования водного объекта или его части. Они могут быть самые разнообразные и зависеть от характера и назначения использования водного объекта, что определено в перечне возможных видов его использования. Лицо, заинтересованное в получении водного объекта или его части в пользование, должно обратиться с заявлением в соответствующий исполнительный государственный орган или орган местного самоуправления, в чьем ведении находится данный водоем или водоток. Заявлению предшествует процедура запроса заинтересованного лица у полномочных органов сведений о водном объекте, а уже на основании полученных сведений физическое и юридическое лицо составляет заявление. Платность водопользования сохраняется как один из принципов обновленного водного законодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования. В статьях ВК РФ 2006 г. речь идет главным образом о плате как существенном условии договора водопользования. Кроме того, действует глава 25.2 НК РФ "Водный налог". Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет стимул экономить воду. Согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" были внесены изменения в главу 25.2 Налогового кодекса. Чтобы избежать "двойного обложения" хозяйствующих субъектов, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие ВК РФ 2006 г. Еще в ходе разработки Водного кодекса РФ не раз ставился вопрос о компенсационном характере платежей за водопользование. В действующем водном законодательстве таких механизмов нет. В последнее время разрабатываются программы, направленные на модернизацию и реконструкцию систем водоснабжения и водоотведения. Это влечет за собой и необходимость финансирования мер по охране и восстановлению источников водоснабжения - самих водных объектов. Интенсивное развитие договорных отношений, стимулирование водопользователей требует более подробного определения в федеральном и особенно региональном законодательстве статуса водохозяйственных организаций, объединений водопользователей. В ходе разработки проекта ВК РФ 2006 г. предлагалось ввести понятие и определить статус объединения водопользователей. Они понимались как организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Данное предложение не было отражено в ВК РФ 2006 г. Но в рамках водного законодательства отсутствуют какие-либо запреты на объединения водопользователей, которые столь широко распространены за рубежом. Традиции водных ассоциаций пустили глубокие корни в странах Евросоюза, в том числе в Германии ("Рувербанд", "Рен-Норт-Вестфален") <15>. -------------------------------- <15> ТАСИС. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (Сводный отчет по институциональным вопросам). 2001. С. 12 - 13.

Кроме того, в Федеральном законе "О мелиорации земель" (1996 г.) предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы Федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального). Водное законодательство Казахстана уделило большее внимание организациям, осуществляющим мелиорацию. В статьях 96 - 102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 г. весьма подробно регламентируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необходимого для сельскохозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений <16>. -------------------------------- <16> Издание Парламента Республики Казахстан. Астана, 2003. С. 174 - 177.

Некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <17> предусматривается институт концессионных соглашений. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент - предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты Федерации или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство принимает на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, позволяющего эксплуатировать природные ресурсы. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

Согласно статье 4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся суда, порты, пристани, причалы, гидротехнические сооружения (далее - ГТС), образующие водохранилища. Но для российского водного хозяйства и водного транспорта особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны страшными стихийными бедствиями. Однако для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его части (заводь, затон, рукав, гавань), так как они будут задействованы деятельностью концессионера. Оформляться это должно в соответствии с Водным кодексом РФ через решения о предоставлении водного объекта в пользование или через договоры водопользования. Условия означенных решений и договоров призваны обеспечивать экономное и экологически ответственное использование водных объектов. В настоящее время концессионные соглашения позволяют модернизировать системы водоснабжения и обеспечить растущее население водой. В связи с этим показателен пример Ростова. В этом городе 140 лет назад три купца на основе концессии создали систему водоснабжения. Теперь благодаря частным инвестициям на сумму 40 млн. долл., бюджетным деньгам и средствам водоканала сообща удалось решить проблему водоснабжения на долгие годы <18>. -------------------------------- <18> Материалы Стенографического отчета о видеоконференции Президента России В. В. Путина по вопросам реализации приоритетных национальных проектов // Российская газета. 2006. N 124-П (спецвыпуск).

В целом опыт многих зарубежных стран (Евросоюз, СНГ) показывает: в области водного хозяйства гибко сочетаются разрешительные, договорные и концессионные инструменты регулирования. Поэтому полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании необоснованно. Однако поощрение частной инициативы в области водного хозяйства должно быть согласовано в законодательстве с публичными интересами, включая экологические приоритеты. ООН и другие международные организации последовательно выступают за обеспечение справедливого доступа к водным объектам и порядка их использования. По мнению этих организаций, необходимо запретить всякую дискриминацию в области водопользования и водоснабжения, не допустить злоупотреблений земельных собственников, согласовать коммерческие интересы концессионеров и социальное назначение водных объектов <19>. -------------------------------- <19> Доклад о развитии человека 2006 г. Что кроется за нехваткой воды: власть, бедность и глобальный кризис водных ресурсов / Директор и основной автор - К. Уоткинс; пер. с англ. М.: Весь мир, 2006. С. 93.

Название документа